杜人淮：困境重重的中國新型城鎮化道路

06-05

　　城市化（urbanization）是經濟社會發展的必然趨勢，也是一個社會進步和發展的重要標誌。新型城鎮化道路，是中國特色的城市化道路。提高城鎮化水平和質量，走可持續發展的新型城鎮化道路，是加快轉變我國經濟發展方式戰略重點，是擴大內需及推動國民經濟穩定健康發展最大潛力和持久動力。當前，我國新型城鎮化可持續發展面臨著諸多困境和挑戰，推動城鎮化可持續發展支撐條件比較脆弱，存在的瓶頸問題日趨突出。

　　一、二元結構問題趨於強化和固化

　　通常情況下，二元結構是城市化的重要動因，城市化則是破解二元結構的有效途徑。我國的二元結構，不僅表現為城鄉二元結構，而且表現為城鎮二元結構。新中國成立後，由於我國經濟發展採取以農補工，限制農村人口向城市流動，以及城鄉關係偏重於城市，城鎮建設偏重於大中城市等政策，不僅嚴重遲滯了我國城鎮化進程，而且導致我國農業落後於工業、農村落後於城市、小城鎮落後於大中城市的二元結構問題不斷強化。改革開放以來，我國雖採取了一系列強農惠農政策，比如逐步放開了農產品市場，鼓勵鄉鎮企業發展，支持農村勞動力向城鎮轉移等，近年來又進一步加大工業反哺農業和城市支持農村力度，並對農業和農民採取「多予少取放活」等政策，農業和農村經濟顯著增強，農民收入水平明顯提高，城鄉聯繫程度日益密切，城鎮化進程加快推進，但我國二元結構及其深層次矛盾並未得到根本扭轉，且有進一步強化和固化趨勢。

　　隨著我國城鎮化的推進，資本的趨利性使大量資金從農村流向城市，不公平土地徵用制度使土地增值收益分配向城市和非農部門嚴重傾斜，不合理收入分配製度使農民工與城鎮職工同工不同酬，農民工工資長期處於較低水平，而向城市傾斜的公共支出政策則使城鄉基礎設施、公共服務體系和社會保障等差距越拉越大。其結果導致農業基礎薄弱、農村發展滯後、農民增收困難等「三農」問題更加突出，城鄉發展差距不斷擴大勢頭難於得到遏制。不僅如此，城鎮之間的發展差距也越來越大，我國環渤海、長三角、珠三角三大城市群的面積不足國土4%，卻集聚了全國人口的18%，創造了全國GDP的40%。總體上看，內地城鎮發展滯後於沿海地區，欠發達地區城鎮發展滯後於發達地區，中小城市發展滯後於大城市，建制鎮發展滯後於建制城市發展，即使同一城鎮不同區域的發展差距也日益凸顯。「當前，城鄉差距問題既普遍又突出，而城市二元結構中的高低收人差距往往更大，繁華的城市中心這與簡陋的棚戶區、工礦區並存，形成了明顯反差，資源枯竭城市困難群眾更多」。[1]

　　二、農村人口轉移和生存壓力加大

　　長期以來，我國城鎮化發展嚴重滯後於工業化發展，人口城鎮化滯後於空間城鎮化，農業或農村人口始終占我國人口總數的大部分，是典型的農業大國。促進農村人口向城市轉移，是我國城鎮化發展的關鍵。改革開放後，我國的城鎮化得到了迅速的發展。2012年城鎮化率達到51.3%，比改革開放之初1980年的19.4%提高近40個百分點，城鎮人口首次超過農村人口。由於我國採用人口城鎮化率統計標準，包括城市戶籍人口以及在城市居住半年以上的常住人口，其中後一部分人口具有很大的流動性和不確定性，因而難以真實反映我國城市人口的量變關係，甚至有人稱之為「偽城市化」。農業人口向城市轉移與城市經濟增長存在正相關關係，能有效地拉動GDP增長。如果城市化率年均增加1個百分點，2020年，我國的城鎮化率將達到57%，城鎮總人口將達到8.28億人。[2]未來十年，我國城市化率還將達到60%左右，還有大量農村人口轉移到城市。但長期存在的城鄉分割體制，特別是戶籍、土地、社保、就業、教育等歧視性制度影響，造成進城農民同城市市民生存和發展機會極不平等，這不僅嚴重阻礙農村人口向城市轉移，而且加大進城農業人口生存和生活壓力。

　　我國城市化人口的主要來源是農村進城務工人員（農民工）。但由於受城鄉隔絕的戶籍制度影響，我國農民工可以進城務工，但卻很難在城市落地紮根。農民工本應該是城市化人口，卻因為農村戶籍變成身份模糊的邊緣人口。他們是農村人眼中的城市人，城裡人眼中的農村人，也是政府制度安排的農村人。在許多農民工看來，城市不是自己久留之地，更不是終身託付之地，早晚還得從農村來回到農村去。無論是在城裡人看來，還是在進城務工人員看來，進城務工人員只是城市的臨時工，幾乎不可能成為真正市民。農民工實際上成了「鐘擺式」或「候鳥型」的流動人口。同時，又由於城市就業、住房、教育、醫療和社保等制度均與戶籍掛鉤，進城務工人員難以平等享受市民待遇，就業難、就醫難、居住難、子女教育難、遇到欠薪和工傷賠償等重大困難尋求社會救助難等問題非常突出。

　　在城市，進城務工人員不僅從事最累、最苦、最臟工作，而且幹活時間最長，獲得收入最低，紮根城市難度和壓力越來越大。近年來，由於全國城市遍地開花的一輪又一輪的房價畸形暴漲，加上無緣享受城市保障性住房待遇，因而，對絕大多數進城務工人員來講，住上保障房無疑是鏡中花，購買自己商品房更是水中月，大多進城務工人員只能居住在擁擠的簡易工棚中，或者居住在城鄉結合部自建或租用的簡易屋裡。高房價正在掏空城市居民收入，若再進一步掏空農村轉移人口的收入，依靠城鎮化拉動內需和驅動我國下一輪社會增長動力的功能就大打折扣。不僅如此，由於進城務工人員工作時間長、工作辛苦，又居無定所，再加上目前存在的歧視性戶籍、醫療、教育、養老制度制約，不僅造成5800萬留守子女常年見不到自己的父母，2000多萬隨遷子女的教育難，數以千萬計的老人無人贍養，這將嚴重阻礙我國城市化健康發展。長期以來，城鎮對待農民工總體上講，是「取而不予，用而不養」，「只用一時，不管終生」，「經濟上接納，社會上拒絕」，農村轉移人口的生存壓力始終難以得到舒緩，並開始出現農民工離城還鄉的「偽逆城鎮化」現象。為此，有必要構建城鄉統一戶籍制度，推動進城務工人員市民化，深化居民住房、子女教育、醫療衛生、就業、社會保障等制度的公平性改革，消除農村人口向城市轉移的制度壁壘，同時加快城鄉發展一體化進程。

　　三、城市基礎設施等承載能力堪憂

　　城鎮化需要基礎設施、環境、居住、教育、醫療等條件的有力支撐。同時，城鎮化的過程還是消耗大量能源，製造大量排放物的過程。到2030年，我國城市化率將達到65%左右，新增3億多人口，需要大幅度提升城市基礎設施、公共服務設施、環境保護與治理設施建設和房地產開發等承載能力。長期以來，由於我國城市化發展理念、發展規劃和制度建設等嚴重滯後，當城鎮化走上快速發展軌道後，不僅已有的城市交通、地下管道、供電供水和廢水、廢氣、廢渣的「三廢」治理等設施建設，以及住房、教育、醫療等民生工程建設的承載能力明顯不足，而且城市各項新建和改、擴建基礎設施及民生工程建設發展跟不上城鎮化速度，難以適應和滿足城鎮化發展要求，致使我國許多城市出現比較嚴重的環境污染、交通擁堵、交通事故、住房難、醫療難、就業難、就學難等等城市化問題，成為嚴重影響和制約我國城鎮化深度發展的絆腳石。

　　目前，我國許多城市的承載能力已經接近或超出極限，這其中既有基礎設施等建設本身的硬體問題，同時也有制度缺陷等軟體問題。主要表現在：一是城市交通基礎設施建設難以滿足機動車和人口快速增加的要求。從一定意義上講，城鎮化的過程也是城市的機動化過程。機動車的快速增長是我國城市發展的最為顯著特徵。2009年，北京就凈增新車51.5萬輛，等同2008年香港整個機動車保有量。[3]我國許多城市地面公路、地下軌道和交通管理等建設，始終難以跟上機動車和城市人口增長速度。二是城市環境保護和治理能力難以有效解決城市日益突出的環境問題。目前，我國城市環境保護和治理建設普遍滯後，許多城市綠化面積不增反降，致使城市及其周邊的工業「三廢」問題、城市生活垃圾問題、機動車尾氣排放問題等日漸突出，許多城市常年空氣質量較差。目前，全國667個城市中約有2/3的城市交通高峰時出現擁堵，許多大城市相繼變成「霧都」，成為「無心」、「無肺」和「無腎」城市。三是城市住房建設和調控政策難以有效解決城鎮化進程中凸顯的住房供求矛盾。近年來，雖然我國城市商品房建設保持較快發展勢頭，但仍然滿足不了購房者需求，商品房供需結構性矛盾突出。大量空置住房的存在和大量居民無房可住情況日益突出。四是城市教育和醫療資源及相關制度改革難以滿足人們對公平教育和醫療的需求。城市教育資源和醫療資源差異較大，且分布不公，擇校問題和到大醫院就醫難等問題非常突出，而且有越演越烈之勢。五是城市就業崗位的增長難以滿足新增和換崗勞動力的就業需求。近年來，城市的快速擴張產生了大量需重新就業的失地農民，高效的擴招造就了大批新增就業的大學生，而城市新增就業崗位不僅無法始終難以滿足新增勞動力的就業需求，也無法滿足產業結構調整和經濟周期等影響產生的轉崗勞動力就業需求。

　　城市承載能力的建設，既是一個系統工程，也是一個需要經濟實力來支撐和不斷積累發展的過程。我國城鎮化承載能力發展滯後問題，將是我國長期面臨的突出問題。根據國際經驗，人均GDP達到3000美元時，城鎮化問題將會逐漸凸現，我國還將長期面臨日益突出的城市化問題。為此，我們需要遵循城市發展客觀規律，科學統籌規劃城市各項建設，確實使城市的各項建設能最大限度地惠及到廣大民眾利益訴求，有效防範某些國家把城鎮化變成「富人的嘉年華，窮人的苦難營；圈房者的天堂，無房者的煉獄；強勢者斂財的坦途，弱勢者致貧的深淵」等情形發生，讓城市各項建設能有效支撐城鎮化的健康發展。

　　[1] 李克強：《破解城市二元結構難題走新型城鎮化道路》，載於《城市規劃通訊》2012年19期。

　　[2] 國務院研究室：《中國農民工問題研究總報告》，載於《改革》2006年第5期。

　　[3] 吳琪：《交通膨脹:考驗城市的容納極值》，載於《資治文摘（管理版）》，2011年第2期。