分析新公共服務理論的視角及其推定難題

06-05

分析新公共服務理論的視角及其推定難題李澤洲

[摘要]新公共服務理論的悄然興起為行政改革和政府重塑提供了一種可選擇的方案。通過與新公共管理的一些比較，我們可以發現它迥然不同的理論視角。但是這種形式與價值對立之辨的背後，也提出了對新公共服務發展的重要思考，需要一種新的平衡視角。同時，公共服務的推定本身還存在著四個重要的難題有待於闡明和解決，而服務型政府則有可能成為其中的重要答案。 [關鍵詞] 新公共服務形式價值難題 創新的公共行政學者們總是由著行政實踐和理念探索的兩條腿邁向時代需要的行政發展領域，提出可操作性的方案，設計選擇最優化的行政架構。公共行政也時常面對來自社會成員和各類組織的指責，紛繁的訴求和無所適從的改革壓力使得行政總是在困境中遭遇危機直至有所進步。經常困擾行政的「效率」、「民主」、「公平」、「正義」等價值觀則成為一輪又一輪行政改革必須予以綜合平衡的難題。新公共管理正試圖對公共行政實行企業精神和市場化的改造，而悄然興起的新公共服務理論則更注重公共行政的價值重塑。那麼，它能夠在多大程度上成為一劑良方，究竟能否解決公共行政的問題呢？或者我們需要的還不僅僅是一種形式和價值之間非此即彼的選擇？ 在形式與價值之間尋求新平衡 行政變革的理論中最為引人矚目的新貴無疑是「新公共管理」(the New Public Management)1，相比教而言，它摒棄了傳統政治理論的觀察視角，而是從市場和經濟學的角度重塑了許多行政的理念和價值，從而建立了一整套全新的行政發展架構。同時，必須注意到的是，以丹哈特夫婦2為代表的另一些學者針對新公共管理的理論提出了自己不同的看法，並倡導「服務而非掌舵」的新公共服務理論(the New Public Service)，他們的觀點在我們的服務行政研究中具有值得重視的巨大意義。 新公共管理的一個重要觀點就是政府不再同時掌舵和划槳，而是把划槳的任務賦予更為高效率的市場，政府則專心做好掌舵的工作。丹哈特夫婦則針對性地提出了一個實質性的問題：「當我們急於掌舵時，我們是否正在淡忘誰擁有這條船？」[1]從掌控和駕馭社會的角度講，政府過去已經做了很多，也的確發揮過積極的意義。但是對於現代社會，這種單極化的掌控結構是否還合理呢？現代社會更多意義上是一個多元化的結構，即便在公共行政領域它更多的也要體現出公民的主體性。其實公民才是一個多重的角色，他們既是公共財政的主要供給者，也是公共服務的接受者，同時也是各種生活的參與者和公共利益實現的監督者。歸根到底，作為最終的授權者，他們甚至可以通過新契約的形式向民間公共組織授權，而非單獨指向政府，這樣就使得掌舵者的地位受到了挑戰。從這個意義上講，未來政府在許多時候的角色將不再是主導型的，只是一個非常重要的參與者，至於划槳手也不僅僅是市場這一單一結構能夠完全提供的，需要有更為多元的參與力量來重構體系。 丹哈特夫婦提供了新公共服務與新公共管理比較的一個範式，他們提出了對服務行政有相當指導意義的七個方面：1.服務而非掌舵；2.公共利益是目標而非副產品；3.戰略地思考，民主地行動；4.服務於公民而不是顧客；5.責任並不是單一的；6.重視人而不止是生產率；7.超越企業家身份，重視公民權和公共服務。[2]夏書章先生對此有這樣的評價，「在傳統公共管理與新公共管理之後，出現新公共服務運動，並非偶然，故不論它們之間的理論觀點和具體內容上的分歧和爭議如何，有一點似乎可以肯定和不容忽視，即強調或提醒公共管理主要是或者歸根到底是公共服務的性質。」[3] 新公共管理努力實現的是對一系列公共管理困境的救治，現實的問題使得關注效率的工具理性成為必要，相應的它對於追求何種最終價值卻少有興趣，也就缺乏探討緊迫性的認知。作為一種變革和救治的視角，我們對於新公共管理的理念和方案予以很多的贊成與肯定，但是這樣一種理論進步更多的是建立在技術和工具的層面，也就是我們所說的具有形式偏好性。而新公共服務則試圖將管理的視角逐漸切換到對管理乃至社會發展根本價值的關註上來。資於往事，鑒於現實，我們需要在一個改革的進程中必須在二者理念中尋找一個新的平衡點。儘管丹哈特夫婦在提供的多個項目的比較後發現，二者似乎存在著太大的差別，但是如果從動態發展的角度，形式和價值事實上必然有相契合的肌理。就如同我們認為即使在公共管理「主體缺位」1時期，它也正走在根本價值的漫長回歸之路上，並不能因為當時的理念多麼淺顯而否認那曾是形式與價值耦合的一個歷史進程。新公共服務高舉價值追求的大旗一方面確實很具有吸引力，另一方面也存在很多困惑，在實踐上並不能與新公共管理並駕齊驅。所以，新公共服務應該注重在視角上的一種新的平衡。那大致是怎樣的呢？ 第一，當我們考慮現代政府的治道變革時，對公平和民主價值的關注的確是極為重要的，這是服務行政的根基。但作為新公共管理所著力追求的效率和生產力等價值觀卻不應當因此而被忽視。公共服務理論應當做的就是把這些價值觀放置於公民本位和公共利益這一更廣泛的框架體系之中，進行理念整合的規劃和設計。 第二，對於傳統行政中官僚制、行為失范、活力不足等缺陷的批判，使得新公共管理理念的救治成為重塑政府的重要方案，市場精神、企業精神的引入必須被放在技術和工具的層面予以高度的重視。同時，其所提倡的結果導向、績效評估和服務精神等與作為價值的公共服務導向顯然是具有共通點的。公共服務的理論可以致力於多樣化責任機制與溝通渠道，一方面逐步描述出公共利益、公共選擇、公共理性等共同價值，另一方面建立起合作型結構和共同治理機制。 第三，刻意地劃分或者對立「形式抑或價值」缺乏實質的意義，對於公共行政的服務而言，選擇一種即時性評估、再發展進程更符合服務「質量」提升的要求，具體而言，我們說倡導公平重於效率、公眾超越顧客、結果取代過程、優化更要回應和制度約束技術等比較式的演進架構將更有意義的。 新公共服務的推定難題 公共行政轉向倡導服務的價值和實質的正義，需要致力於建設一個公民本位、追求公共利益為根本的行政體系。這樣一種理論推定的首要問題「是否可能」或者說「是否具有操作性」將如何來界定呢？事實上，通過分析，我們發現有四個問題必須予以解決才能回答其現實性。 第一，公民何以理性？以公民為本就意味著公共行政必須滿足公民的需求並為不斷發展的需求提供服務升級的義務。那麼，公民的理性就顯得非常必要了，這種理性包含三個層面的意思： 1.公民是否準確的知道自己的需求？公民其實往往最注重基礎的需求，而對於可能的或者高層次的需求缺乏認知，這主要是因為需求環境、需求階段以及需求人群的差異造成的。譬如，生活在城市的人嚮往鄉村田園的環境，而農村居民會覺得現代化的都市生活更好，這種需求的「圍城」困境並不意味著絕對的需要，而是階段性的比較和補差心理。所以公民的需求總是表達不充分或者時效多變的，尋求一種明確的認知似乎目前還不可能。 2.公民是否能夠充分地表達自己的需求？即使公民完全知道自己的需求，那他們能清楚無誤地傳遞給供給方嗎？答案是否定的。公民的表達取決於三個因素：a.公民表達的能力，這一點是因人而異的，最好的表達能力者能否最清楚的表達尚有疑問，何況千差萬別的公民群體。b.公民的表達意願，公民的表達意願是受個體情緒影響很大的，不同心理素質和個性的人對表達的見解是不徑相同的。c.表達的成本，這一點其實也很關鍵，如果公民感覺到對話的成本高於收益或者擔心投入沉沒的話就會放棄許多表達的機會。 3.公民認為自己的需求得到滿足了么？公民的評價體系同樣體現出迥異性，即使是同等同質的服務對於不同的客體而言滿足程度也是截然不同的，這種困境時常出現，使得服務方不知所措，也往往影響公平性和制度化。 所以，就現實而言，差別的公民個體理性層次不同，作為全體考察時則更加具有不確定性，所以只能稱之為有限理性的集合。 第二，政府何以令人滿意？作為服務供給者的身份，如何讓公民滿意是一個很大的難題。作為權力和權利主體的公民在接受服務的時候對於政府不能是感恩或者寬容的感情，他們通常應當思考這樣幾個問題： 1.政府是全心全意為我們考慮的嗎？政府的人員是由一般的公民擔任的，他們具有雙重的身份，一方面具有公民的需求，另一方面必須通過本職工作來實現政府的服務。這個特殊群體的集合是不是會帶來政府的人格化以及利益集團化？他們考慮服務的基點還能保持公正嗎？還有可能在衝突的區域依然保持價值的中立嗎？以上的擔心不是多慮的，既往的「經濟人」假說事實上更加增添了這方面的不確定感。 2.政府能提供儘可能多和好的服務嗎？這個問題直接與服務的意願和政府的能力有關：從意願的角度，政府在獲得充分的授權後，必須有兌現契約的實際行動和完善服務的創新精神，還必須保障能夠落實到制度化的設計上而不是可有可無的隨意性安排；從能力的角度，政府在具體的行政中應當表現出足夠的駕馭本職的素質並且有令人信服的實踐來進行經常性的校驗；這個問題實質上還與政府對公民需求的認可有密切的關係，公民表達的所有需求得到了多大程度的回應、是否帶來了未來服務升級的承諾和預期等都是現有較鬆散公民社會的結構所不能把握的。 3.政府是值得信任和不可替代的嗎？既然服務是公民對政府的根本定位，那麼政府目前所發揮的功能都是不可替代的嗎？在某一種公共產品的提供上，我們有理由相信這已經是最好的可能嗎？現實中，多元的社會和多元的結構已經提供了選擇的其它可能，政府如果不能證明它還有必要居於主導，就必須放棄過去獲得的授權合同，主動退出，但是政府這種自覺的行動常常是缺乏壓力和動力的。 所以，政府總是很難令人滿意的，改革甚至重塑就成為經常性的工作。 第三，政府和公民何以達成共同的核心價值？作為追求理念的「生產力」與「效率」、「民主」與「正義」、「安全」與「福利」等在社會認知上有著不同的理解和偏好，公民群體通常不可能達成一致的認識，政府在各個階段也會有不同的解讀。問題還在於作為被授權的服務主體——政府——在多大程度上可以對社會價值的統一發揮影響，又有多大的能力去整合各方開展統一的行動，而且保證不虢奪侵犯公民的權力。另一個方面，公民作為權力的主體為何要去認同某種共同的價值，那些個體和群體多元化的價值之間又如何來保持融合和平衡衝突？我們會發現關於價值的爭論實際上歸結到最後就是公民與政府關係的根本性基穿—合法性認同，公共服務的行政變革不能是停留在技術修補層面的運動，而應該是具有劃時代意義的全方位重構和超越。 第四，公共服務是現在還是未來？基於上述的分析，我們發現在建構服務行政的事實與價值取向上還存在著很大的差距，尤其是在面對既往的弊端和危機時，形式的修正需要更顯得迫切，而對於理念的刻意追求反而顯得不合時宜，那麼服務的理論是不是太過超前或者部分地超越了我們的時代而應當被視為未來的理想呢？回答這個問題對於目前指導理論的建設性是不可延緩的，無論是新公共管理還是新公共服務都無法迴避。 公共服務推定的困惑不是否定了公共服務理論的可能，而是對公共服務必須解決的理論層面提出了建構的基本內容。一種公共服務理論的建立，必須圍繞上述的問題展開探討，任何理論倘使不能解開上述的困惑，那就恐怕還是會「混淆了規範與描述」，難以提供出「一個令人心悅誠服的替代性方案」。[4]歷史上的政府形態對於社會發展而言至少已經扮演過兩個角色，一個是大包大攬的全面干預者，就像我們在大多數歷史時期看到的統治管理形態，另一個是的市場主義和自由主義者強烈要求的「守夜人」角色或者弱勢政府。事實上，作為權力本體的公民們真的需要做出非此即彼的選擇嗎？當然不是，新公共服務理論實際上也呼喚了新意義上的政府重塑工程。首先，我們需要一個向上仰視我們的政府，他們必須記錄下我們所能給予的權力、堅決保留的權力和禁止行使的行政權力，並確定法律去保障它們；其次，我們需要一個熱心了解我們需求的政府，他們應該劃分出必須提供的、儘可能提供的和由第三方更好提供的不同需求層次，然後努力去達成這樣的供給；最終，我們需要一個全心全意服務於我們的政府，他們以尊重人的個性、確認人的價值、推進人的發展為使命。因何而服務?歸結到一句話就是「民主的政府是為他們的公共服務而存在。」[5]我們所需要的也正是一個服務性的新型政府。 參考文獻： [1][2][美]羅伯特·B·丹哈特、珍妮特·V·丹哈特.新公共服務：服務而非掌舵[M].中國行政管理.2002，(10). [3]夏書章.公共服務（夏老漫談）.中國行政管理，2003，(3). [4][美]理查德·J·斯蒂爾曼.美國公共行政重建運動[J].北京行政學院學報.2001，(1). [5][美]戴維·奧斯本.改革政府[M].上海譯文出版社，1996. 注釋： 1.本文對新公共管理學派的指向是以管理主義和新制度經濟學為理論基礎的「企業化政府」或「政府的市場模式」，其核心內容是力圖將私營部門和工商企業方法引入公共部門。 2. 羅伯特·B·丹哈特(Robert B. Denhardt)和珍妮特·V·丹哈特(Janet Vinzant Debhardt)。 3.「主體缺位」，政治統治凌駕於公共管理之上，公共管理只是政府鞏固其政治地位、維護統治合法性的附屬工具。李澤洲，(1977－ )，江蘇蘇州人，畢業於南京大學公共管理學院，獲行政管理學碩士學位，主要研究方向行政改革與行政發展。