李克強講話縱論機構改革和職能轉變（全文）

　　在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上的講話

　　李克強

　　（2013年5月13日）

摘要

　　·由於有「玻璃門」「彈簧門」的問題，民間投資仍存在有錢無處投、想進進不去的現象......要下決心進一步打開轉變政府職能這扇大門，把該放的權力放到位，激發各類市場主體發展活力和創造力。這對於促進經濟穩定增長，無疑是不花錢能辦事、少花錢多辦事的「良方」。

　　·制約服務業發展的最大障礙是體制機制問題，無論是金融、通信、物流，還是養老、醫療產業、非義務教育，都存在行政性壟斷、審批過多的問題，市場准入的門檻較高甚至很高，而這些產業恰恰是中等收入階段發展潛力巨大的產業......加快經濟轉型升級，必須創新體制機制。

　　·擴大就業僅靠大企業、國有單位是有限的，必須大力發展中小微企業、多種所有制經濟。目前中小微企業就業已佔城鎮就業80%以上，成為我國吸納就業的主體。但現在創辦中小微企業還有不少限制，既影響發展也不利於就業。

　　·從有利於地方政府更好履職的要求出發，把一些確需審批但由地方實施更方便有效的投資審批事項，以及量大面廣的生產經營活動審批事項，堅決下放給地方。

　　·事權調整必然涉及財權，必須加快推進財政轉移支付制度改革......我們要下決心較大幅度減少中央對地方專項轉移支付項目，「合併專項，擴大一般」，將適合地方管理的專項轉移支付項目審批和資金分配工作下放地方，為地方政府更好履行職能提供財力保障。同時，有權必有責，地方政府要切實負起統籌資金使用的責任......

　　·這次轉變職能，放和管是兩個輪子，只有兩個輪子都做圓了，車才能跑起來。大量減少行政審批後，政府管理要由事前審批更多地轉為事中事後監管，實行「寬進嚴管」。加強事中事後監管，發現問題就必須叫停、處罰，這往往要得罪人，甚至要做「惡人」，比事前審批難得多......同時，我們一些政府機關和幹部在行政審批方面通常是輕車熟路，但在市場監管方面辦法還不多、經驗也不足。這主要不是因為幹部水平本身的問題，還是體制不對頭，所以事倍功半。

　　·即使是基本公共服務，也要深化改革、利用市場機制、創新供給方式，更多地利用社會力量，加大購買基本公共服務的力度，要加快制定出台政府向社會組織購買服務的指導意見。凡適合市場、社會組織承擔的，都可以通過委託、承包、採購等方式交給市場和社會組織承擔，政府辦事不養人、不養機構。

　　·市場經濟的本質是法治經濟，轉變政府職能本身就是建設法治政府的要求。國務院及各部門和地方各級人民政府要帶頭維護憲法法律權威，無論履行哪一項職能，從行為到程序、從內容到形式、從決策到執行都必須符合法律規定，讓行政權力在法律和制度的框架內運行。

　　以下為講話全文：

同志們：

　　加快轉變政府職能，深化行政體制改革，是黨中央、國務院作出的重大決策。今天我們召開這次會議，就是要全面貫徹黨的十八屆二中全會精神，落實國務院第一次全體會議要求，總結前一段國務院機構職能轉變工作，對下一步工作進行再動員、再部署，確保各項任務落到實處。因為這件事涉及面廣，需要各方面共同努力、協同動作，所以開個範圍比較大的會。

　　這次國務院機構改革和職能轉變，是在改革開放以來歷次機構改革、簡政放權的基礎上進行的。其特點是改革方案把機構改革和職能轉變有機結合起來，把職能轉變作為核心，把行政審批制度改革作為突破口和抓手，這是我們思路的進一步創新。轉變政府職能，就是要解決好政府與市場、政府與社會的關係問題，通過簡政放權，進一步發揮市場在資源配置中的基礎性作用，激發市場主體的創造活力，增強經濟發展的內生動力；就是要把政府工作重點轉到創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。也就是說，既要把該放的權力放開放到位，又要把該管的事務管住管好，這不僅是當前形勢下穩增長、控通脹、防風險的迫切需要，也是保持經濟長期持續健康發展的重大舉措，是我國經濟社會發展到這一階段的客觀要求。

　　這次國務院機構調整力度不小，涉及十幾個部門，撤掉了4個正部級機構，很多部門的職權、人員都要劃轉，動作比較大，相關部門「三定」方案正在陸續出台。機構改革不易，職能轉變更難。這次職能轉變工作，在國務院領導同志指導推動、各部門高度重視和共同努力下，經國務院常務會議兩次審議，前兩批共批准取消和下放了133項行政審批等事項，重點是經濟領域投資、生產經營活動的項目，包括一些對企業投資項目的核准，涉及企業生產經營活動的許可，以及涉及企業、社會組織和個人的資質資格認定等。在這麼短的時間裡取得這樣的進展，是不容易的。開弓沒有回頭箭，下一步還要繼續推進，後面的任務更艱巨。下面，我講三點意見。

　　一、該放的權堅決放開放到位，激發市場主體創造活力，增強經濟發展內生動力

　　我們已公開承諾，本屆政府任期內，國務院部門實施的行政審批事項要減少1/3以上，今年就要有所突破、有好的開頭。做好這方面工作，進一步激發市場、社會的創造活力，增強經濟社會發展內生動力，既有利當前又惠及長遠，是釋放改革紅利、打造中國經濟升級版的重要一招。

　　首先，要以簡政放權促進經濟穩定增長。今年以來，我國經濟社會發展開局平穩，各方面工作取得新進展。但當前經濟發展形勢錯綜複雜，下行的壓力較大，一些行業產能過剩的矛盾又凸顯，財政金融領域還存在多種風險隱憂。4月份鐵路貨運量等經濟運行指標並不樂觀，製造業採購經理人指數比上月下降0.3個百分點。財政收入增長緩慢，中央財政持續負增長，在存量貨幣較大的情況下，廣義貨幣供應量增速較高。要實現今年發展的預期目標，靠刺激政策、政府直接投資，空間已不大，還必須依靠市場機制。實際上，市場機制本身對經濟運行具有自動調節作用，是能夠調整一般性經濟波動的。如果過多地依靠政府主導和政策拉動來刺激增長，不僅難以為繼，甚至還會產生新的矛盾和風險。市場主體是社會財富的創造者，是經濟發展內生動力的源泉。現在民間投資還有很大的潛力。近20年來，民間投資在全社會固定資產投資中的比重已從30%上升到60%，外商投資也有潛力。然而由於有「玻璃門」、「彈簧門」的問題，民間投資仍存在有錢無處投、想進進不去的現象。前幾天，我看到一個調查材料，企業新上一個項目，要經過27個部門、50多個環節，時間長達6—10個月，這顯然會影響企業投資創業的積極性。要下決心進一步打開轉變政府職能這扇大門，把該放的權力放到位，激發各類市場主體發展活力和創造力。這對於促進經濟穩定增長，無疑是不花錢能辦事、少花錢多辦事的「良方」。

　　目前，國務院各部門還有大量行政審批事項。有些審批事項看起來讓人費解，如對一些城市軌道交通設施的社會投資進行核准、對某些漁船船名進行核定等。這不僅包辦了該由企業負責的決策，費力辦了事，又不符合發展要求，還影響政府形象。這次改革，就是要堅持市場化改革取向，做到最大限度減少對生產經營活動和產品物品的許可，最大限度縮小投資項目審批、核准、備案的範圍，最大可能減少對各類機構及其活動的認定，原則上取消不符合行政許可法規定的資質資格許可。今後，政府一般不再新設行政審批事項，確需新設的，必須嚴格遵守行政許可法，切實防止行政審批事項邊減邊增、明減暗增。

　　第二，要以簡政放權推動經濟轉型。做好經濟工作不僅要立足當前，也要著眼長遠，把穩當前和增後勁結合起來。增後勁就必須加快推動經濟轉型升級。首先要調整產業結構，在優化工業結構、推動現代農業發展的同時，大力發展服務業。服務業沒有大的發展，轉型升級就難以實現，消費拉動也拉不起來。今年前幾個月社會商品零售總額增幅是多年來同期較低的，一季度服務業增加值只增長8.3%，4月份服務業採購經理人指數回落到51.1。這些都反映了我國服務業發展仍然相對緩慢，結構調整任務還相當艱巨。而制約服務業發展的最大障礙是體制機制問題，無論是金融、通信、物流，還是養老、醫療產業、非義務教育，都存在行政性壟斷、審批過多的問題，市場准入的門檻較高甚至很高，而這些產業恰恰是中等收入階段發展潛力巨大的產業。相比之下，信息消費領域由於市場化程度較高，近幾年快速發展，2012年我國網民總數已達5.6億人，電子商務交易規模超過8萬億元，今年一季度達2.4萬億元，同比增長45%，這方面仍有文章可做。

　　加快經濟轉型升級，必須創新體制機制。市場機制具有優勝劣汰的功效。企業只有積极參与市場競爭，才有源源不斷的動力實現技術進步和產品創新，才能在競爭中立於不敗之地。我們要相信市場機制的力量，必須轉變職能、下放權力，下決心減少政府對企業生產經營活動的直接干預，打破市場分割與壟斷，消除制約轉型發展的體制機制障礙，使企業和產業在競爭中優化升級，為經濟轉型提供「源頭活水」。目前，我國正處於工業化、城鎮化加快推進的重要階段，經濟發展空間十分廣闊，只要將增長的潛力和企業的活力有機融為一體，就能形成促進經濟持續健康發展的強大動力。

　　第三，要以簡政放權釋放就業創業創新活力。我們穩增長、促發展從根本上講是為了擴大就業。今年前幾個月，在經濟增長放緩的情況下，就業形勢保持了穩定。但就業的壓力依然存在，特別是大學生就業難問題突出。今年高校畢業生達699萬，是歷史上最多的一年，解決好他們的就業問題是一項重要任務。而擴大就業僅靠大企業、國有單位是有限的，必須大力發展中小微企業、多種所有制經濟。目前中小微企業就業已佔城鎮就業80%以上，成為我國吸納就業的主體。但現在創辦中小微企業還有不少限制，既影響發展也不利於就業。前不久，我看到了一組數據，今年一季度，全國新登記註冊的企業同比下降6.7%，而有些地方率先試行工商登記改革，取消前置審批，新登記註冊企業增幅高達40-50%，其中多數為中小微企業。這兩次已取消和下放的133項行政審批等事項，很多都是有利於促進中小微企業發展的，下一步還要加快企業工商登記等制度改革，為人民群眾增加更廣的就業門路和更多就業機會，激發社會的創造力。

　　就業創業難，也與政府部門的資質資格要求多、認定多、考試多、證書多有相當大的關係。據統計，目前國務院部門許可的個人資格有110項，各級政府部門頒發的資質資格證書有229種，名目繁多的資質資格認定，事實上抬高了就業門檻，一紙證書漫長的認定過程擋住了不少人的就業創業之路。我國人力資源十分豐富，人才的創業創新蘊藏著新的人口紅利，而過多和費時過長的行政審批恰恰制約了我們這一最大優勢的發揮。要通過轉變職能、減少審批環節，繼續清理不必要的資質資格許可和認定，注意發揮和落實行業協會的作用與責任，在不降低資質資格水平的前提下，降低就業創業門檻，營造就業創業的公平環境，調動創新創造的積極性。

　　第四，要以簡政放權更好地發揮地方的作用。我國地域遼闊，地區之間經濟社會發展很不平衡，中央和地方兩個積極性都要發揮好，該下放給地方的要堅決下放。如四川蘆山地震當天，我們在災區現場察看災情、進行協調部署後明確，中央政府和地方政府在抗震救災中要各負其責，形成以地方為主、中央各部門和有關方面統一對口省里的一體化救援救災應急機制，充分發揮地方黨委和政府的作用。大量的具體救災工作由地方和一線的同志承擔，這有力有序地促進了抗震救災。這樣的大事急事經部署後都能交給地方為主去辦去管，因此我們要相信地方也能辦好管好其他很多事。反過來講，國務院部門管得過多過細了，既管不了也管不好。各級政府要按照各自的事權分級管理，尤其是涉及改善民生的具體事項，要儘可能實行就近管理，不能什麼事都到北京來批。

　　我們要充分發揮好地方政府貼近基層的優勢，從有利於地方政府更好履職的要求出發，把一些確需審批但由地方實施更方便有效的投資審批事項，以及量大面廣的生產經營活動審批事項，堅決下放給地方。比如這次就把城市快速軌道交通、機場擴建等投資項目審批或核准權放給了地方。事權調整必然涉及財權，必須加快推進財政轉移支付制度改革。最近我們研究一個省現代農業綜合配套改革試驗時了解到，僅中央部門到省的涉農資金就有約100個專項，多頭管理、撒胡椒面、跑冒滴漏，弊端很多。我們要下決心較大幅度減少中央對地方專項轉移支付項目，「合併專項，擴大一般」，將適合地方管理的專項轉移支付項目審批和資金分配工作下放地方，為地方政府更好履行職能提供財力保障。同時，有權必有責，地方政府要切實負起統籌資金使用的責任，把錢用到中央要求的方向上來，用到科學發展上來。

　　二、該管的事必須管住管好，創新行政管理方式，提高政府治理能力

　　國務院機構職能轉變，不僅要取消和下放權力，還要改善和加強政府管理，關鍵是要在搞活微觀經濟的基礎上搞好宏觀管理，創新行政管理方式，增強政府治理能力，健全公共服務體系，提高政府效能，建設現代政府。這是提升政府公信力、執行力和權威性，更好地服務經濟社會發展、服務人民群眾的必然要求。

　　首先，要切實加強市場監管。我們最大限度地放權，一個重要目的就是要為各類市場主體營造公平競爭的發展環境。只有建立公平的環境，才能實現公平的競爭。目前，我國市場經濟秩序還很不規範，經營不講誠信、假冒偽劣屢禁不絕、侵犯知識產權時有發生、尋租行為不少。這些現象得不到有效制止，對於誠實守信的經營者就是不公平，就會產生「劣幣驅逐良幣」的扭曲現象，從而傷害整個經濟健康發展。這不僅會影響國內各種所有制企業的正常經營，也會影響國外投資者來華投資發展。所以，我們這次改革絕不是一放了之，在放權的同時必須加強市場監管。

　　當前，一定要把監管的重點放到人民群眾反映強烈、對經濟社會發展可能造成大的危害的領域上來。比如食品安全問題就涉及千家萬戶，關係人民群眾身體健康和生命安全，人是一日三餐，民是以食為天，從中央到地方政府都要加強監管。最近，「摻假羊肉」、「毒生薑」事件接連發生，加重了群眾對食品安全的擔憂。這些雖然只是局部的、苗頭性的問題，但影響惡劣，危害很大，一定要高度重視、嚴格監管、嚴厲打擊，重拳方有效，重典才治亂，要讓犯罪分子付出付不起的代價，決不能再出現問題奶粉那樣的信任危機。雖然現在我們財政緊張，也要在加強基層監管手段上捨得用力花錢，讓老百姓對食品安全有信心。還有環保問題，不僅是重大發展問題，也是重大民生問題。近年來，環保方面採取了不少措施，對建設項目實行了環境評價制度，但重事前審批、輕事中事後監管問題仍然嚴重，未能實行全過程監管，造成一些項目在建設過程中和投入運營後，又因環境問題引發很多社會矛盾。我們說在環保工作上要不欠新賬、多還老賬，如果不加強監管是做不到的。加強監管還有利於環保和節能產業發展，培育新的經濟增長點。

　　這次轉變職能，放和管是兩個輪子，只有兩個輪子都做圓了，車才能跑起來。大量減少行政審批後，政府管理要由事前審批更多地轉為事中事後監管，實行「寬進嚴管」。加強事中事後監管，發現問題就必須叫停、處罰，這往往要得罪人，甚至要做「惡人」，比事前審批難得多。工作方式也不一樣，事前審批是別人找上門，事後監管則是自己要下去，到現場了解情況，實施監管。同時，我們一些政府機關和幹部在行政審批方面通常是輕車熟路，但在市場監管方面辦法還不多、經驗也不足。這主要不是因為幹部水平本身的問題，還是體制不對頭，所以事倍功半。這種管理方式上的轉變，對各部門、各級政府都是新的考驗和挑戰，責任更重了，要求更高了。我們作為人民的政府和國家的公務員，要對人民負責、對國家負責，就要擔這個責任，不斷提高自身水平，這是無法迴避的。

　　第二，要創新公共服務提供方式。加強社會管理和公共服務，是政府的重要職責。在經濟領域簡政放權的同時，我們為人民群眾提供優質公共服務的職責必須加強。總體上看，現在我們的產品供應是充足甚至有些方面是過剩的，而服務則存在短缺問題，質量也需要提高。增加服務供給，滿足社會需求，必須把政府的作用與市場和社會的力量結合起來。要把政府的工作重點放到「保基本」上來，加快織就織好一張覆蓋全民的社會保障「安全網」，特別是要「補短板」、「兜底線」，為人民基本生活提供保障。同時，在非基本的公共服務領域，要更多更好發揮市場和社會的作用。要加快事業單位改革步伐，提供更多更有效的服務。大力引入社會資本，增加競爭，滿足多樣化需求。即使是基本公共服務，也要深化改革、利用市場機制、創新供給方式，更多地利用社會力量，加大購買基本公共服務的力度，要加快制定出台政府向社會組織購買服務的指導意見。凡適合市場、社會組織承擔的，都可以通過委託、承包、採購等方式交給市場和社會組織承擔，政府辦事不養人、不養機構。這樣既能加快解決公共服務產品短缺問題，又能形成公共服務發展新機制，對企業、老百姓和政府，都是「惠而不費」的好事。當然，在公共服務領域引入市場機制的同時，政府也要加強監管、搞好服務。

　　第三，要優化必要的行政審批程序。政府轉型要有個過程，不該審批的不再審批，該審批的則要把關審好。由於多種原因，像鋼鐵、水泥等行業上項目都是需要審批的，但多年來恰恰沒有管住管好，以致造成產能嚴重過剩。相比之下，家電、服裝等行業早已走上市場化軌道，不用政府審批，靠市場優勝劣汰，沒有嚴重的產能過剩問題。這說明，該審批的審批不嚴格、執行不到位的，費力辦了事而又事與願違，還不如已放給市場的。這確實值得我們深思、反思。履行審批職權就要把責任擔起來，本行業的事情一定要摸清摸透，出了問題要敢於碰硬，該報告的要及時報告，把確需審批的事項管住管好。現在經常有這樣的情況，一個項目，可以批給張三，也可以批給李四；可以早批，也可以晚批；可以多批，也可以少批。這種自由裁量的隨意性，不利於建設公平競爭的市場環境，影響了市場主體對未來發展的預期，也容易滋生腐敗。解決這個問題，要提高規劃布局和標準制定的水平，這才能真正考驗我們的行政能力。還要從體制上加以保證，再造行政流程，完善審批制度，建立標準明確、程序嚴密、運作規範、制約有效、權責分明的管理制度。

　　第四，要加強和改善宏觀管理。轉變職能、減少微觀事務管理後，政府可以騰出更多的精力管宏觀，管好那些最該管的事。有所不為才能有所為。只有把那些該放的放了，才能抓大事、議長遠、謀全局，少管微觀、多管宏觀。宏觀部門的主要職責就是搞好宏觀調控，要更加重視經濟社會發展戰略和政策的研究制定，保持經濟總量平衡，促進重大結構優化，維護全國市場統一開放，保障國家經濟安全。在當前錯綜複雜的經濟環境下，既要處變不驚、按預期的發展目標搞好調控，又要未雨綢繆、充分考慮各種可能性，如經濟下行壓力繼續加大怎麼辦，物價漲幅超出上限怎麼辦，農產品供給出現大的波動怎麼辦，諸如此類問題，都要超前謀劃應變的調控預案。要增強宏觀調控的針對性、有效性，把政府掌控的資源集中用在重點領域和關鍵環節，起到「四兩撥千斤」的作用，確保經濟持續健康發展。

　　我們發展社會主義市場經濟，要調動中央和地方兩個積極性，發揮政府和市場兩隻手的作用，中央在宏觀調控上一定要有權威性，要留有「撒手鐧」。在宏觀形勢發生重大變化時，國務院經統籌考慮採取必要的干預措施，地方也要理解並堅決執行。地方政府要有全國一盤棋的思想，要有大局意識和全局觀念，自覺維護黨中央、國務院權威，維護中央大政方針的統一性和嚴肅性，提高執行力，確保政令暢通、令行禁止。當前，大幅減少行政審批事項和轉變職能，堅決遏制產能嚴重過剩行業盲目擴張，都是硬任務，要按照黨中央、國務院的統一部署，確保完成。

　　這裡，我還想特彆強調的是，政府履行職能必須依靠法治。市場經濟的本質是法治經濟，轉變政府職能本身就是建設法治政府的要求。國務院及各部門和地方各級人民政府要帶頭維護憲法法律權威，無論履行哪一項職能，從行為到程序、從內容到形式、從決策到執行都必須符合法律規定，讓行政權力在法律和制度的框架內運行。要依法規範企業、社會組織和個人的行為，維護市場經濟運行秩序，保障各類市場主體的合法權益。我們一定要用法治思維和法治方式履行政府職能，推動改革發展，建設現代政府。

　　三、加強領導，精心組織，堅決打好政府職能轉變攻堅戰

　　新一輪國務院機構職能轉變的大幕已經拉開。我們要進一步提高對這項工作重要性緊迫性的認識，大幅減少對微觀事務的干預，營造公平競爭的市場環境，提供必需的公共服務，切實加強宏觀管理，以更大的勇氣和智慧、更加堅定的決心和意志，堅決打好這場攻堅戰。

　　一是組織領導要有力。這次政府職能轉變，國務院部門包括內設機構已先行一步，要繼續帶好頭，一級給一級作表率。國務院已經建立了機構職能轉變的相關工作機制。各部門主要負責同志要對本部門的職能轉變工作負總責，把責任落實到各司局、各處室。既要落實放權的責任，也要落實監管的責任，兩者齊頭並進，既防止放不到位，又防止出現監管真空，一定要走出「一放就亂、一亂就收、一收就死」的怪圈。中央編辦等牽頭部門要切實負起責任，認真研究審核各部門提出的職能轉變事項，加強統籌協調，加大工作推進力度。

　　二是部門任務要落實。要進一步對現有行政審批事項進行摸底核實，不能捉迷藏，也不能摻水分。儘快研究提出新一批取消和下放的事項，優先取消和下放那些含金量高、能激發社會創造活力的審批權。對應當取消和下放但一時還做不到的事項，要明確提出時間表，積極創造條件儘早推出。對應當保留的事項，要提出明確意見，優化審批程序，提高效率。根據職能轉變要求，抓緊按程序對現行法律法規進行清理和修訂。要把取消和下放行政審批事項的工作情況納入部門年度考核的主要內容，建立長效機制。

　　三是地方政府要跟進。地方各級政府對國務院取消的行政審批項目，需放給市場和社會的，任何一級都不得截留。對下放給地方的項目，要做好承接、加強規範，把後續監管做到位，切實負起責任。同時，結合實際抓緊研究出台本級政府職能轉變的具體措施，該取消和下放的行政審批事項，堅決取消和下放。各省級人民政府要增強全局意識，統籌抓好本省的職能轉變工作。

　　四是監督檢查要有效。落實好職能轉變要求，必須依靠嚴明的紀律和有效的監督。決不允許上有政策、下有對策，決不允許在貫徹執行中打折扣、做選擇、搞變通，決不允許相互扯皮、推諉拖沓，明放暗不放。改革要公開透明進行，把取消、下放和保留的行政審批事項，適時以適當方式公開，接受輿論和社會的監督。有督促還要有檢查，各部門都要逐一對照要求，搞好自查自糾，接受上級督查。國務院將在適當的時候派出督查組，了解已取消和下放審批事項的執行情況、存在的問題，對做得好的要表揚表彰，特別對通過簡政放權穩增長、調結構、促發展成效明顯的經驗要及時推廣，對工作開展不力的要進行問責，以推動職能轉變工作的深化。

　　同志們，國務院機構職能轉變是一項重大改革。改革貴在行動。我們要全面深入貫徹落實黨的十八大精神，在以習近平同志為總書記的黨中央領導下，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、「三個代表」重要思想、科學發展觀為指導，精心組織、紮實工作，加快推進創新政府、廉潔政府、法治政府建設，為全面完成經濟社會發展各項任務做出新的更大貢獻！

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