監獄工作法制化應對策略

監獄工作法制化應對策略 2004-8-8 內容摘要：監獄工作法制化是對監獄工作的基本要求，也是監獄工作「三化」建設的首位。當前，監獄工作法制化面臨的問題與矛盾是：監獄職能的多元性與法規目標的單一性相矛盾；監獄立法的滯後性與警察執法的粗放性相矛盾；行刑模式的傳統性與監獄理念的現代性相矛盾；警察法制素質的欠缺性與執法要求的公正性相矛盾；監督機制的疲軟性與執法要求的嚴格性相矛盾；罪犯維權的片面性與管理手段的缺乏性相矛盾。推進監獄工作法制化的對策是：以體制改革促監獄職能純化，以法制建設促行刑法規完善，以教育引導促警察執法素質提高，以程序建設促行刑程序規範，以執法救助促罪犯權利保障，以完善機制促執法監督強化。 關鍵詞：監獄工作 法制化 實現途徑 在2003年的全國司法廳（局）長會議上，司法部黨組提出要「推進監獄工作法制化、科學化、社會化建設，努力提高罪犯教育改造質量。」這是司法部黨組貫徹黨的十六大精神，在新世紀之初對全國監獄工作提出的新要求，採取的新舉措，是貫徹「三個代表」重要思想，加強監獄工作政治文明建設的重要體現；是完善有中國特色社會主義監獄制度的內在要求，是提高監獄工作整體水平，加快監獄工作發展步伐的有效途徑；對於維護社會穩定，提高改造質量，樹立監獄工作的良好形象具有重要而深遠的意義。監獄工作法制化是對監獄工作的基本要求，也是監獄工作「三化」建設的首位。本文就監獄工作法制化的內涵，監獄工作法制化面臨的主要問題與矛盾，以及如何實現監獄工作法制化等問題展開論述。 一、監獄工作法制化的內涵 正確理解和把握監獄工作法制化的內涵，是推進監獄工作法制化的首要前提。所謂監獄工作法制化，是指把監獄的全部工作納入法制化的軌道，一切工作都嚴格遵循法律這個權威性的準則，切實做到依法治監。監獄工作法制化建設，就是要使監獄人民警察牢固樹立法律至上的觀念，自覺養成良好的執法意識和執法習慣，全面提升監獄人民警察的法律素養和執法水平；形成嚴密完備的監獄工作法律法規體系；把罪犯管理、行刑和改造的一切活動納入法制化軌道；建立公正、規範、高效、有序的監獄法制工作程序，形成嚴密的監獄執法監督工作體系，確保監獄的一切執法行為、執法環節都符合法律的要求。要通過監獄工作法制化建設，促進監獄工作政治文明建設，實現監獄執法工作格局的新突破，以法律來規範和引導監獄工作，適應依法治國，建設社會主義法治國家的時代要求。筆者認為，監獄工作法制化至少包含以下六個層次的含義： （一）監獄工作法制化是依法治國的具體要求和體現之一 依法治國是黨和人民治理國家的基本方略，是具有全局性、戰略性的目標，它的實現，需要全國每個地區、每個部門的堅決執行和貫徹落實。推進監獄工作法制化，實行依法治監，正是監獄機關貫徹依法治國方略的組成部分和具體運作。監獄機關依法治監、依法行刑、依法行政，是依法治國的重要環節之一，國家刑事法律體系中相當一部分法律、法規，需要通過監獄行刑才能實現。因此，能否依法治監，在一定程度上直接影響到依法治國方略的貫徹。作為指導監獄工作的法典，《監獄法》所確定的依法行刑原則，懲罰與改造相結合原則，教育與勞動相結合原則以及行刑人道主義原則是社會主義法制原則在監獄工作中的具體體現。監獄作為刑罰執行機關，應嚴格執法，做到有法必依，執法必嚴、違法必究，以堅決維護法律的嚴肅性和權威性。《監獄法》第五條規定：「監獄的人民警察依法管理監獄，執行刑罰，對罪犯進行教育改造活動受法律保護。」由此可見，依法治監是黨和人民通過法律的形式賦予監獄人民警察的工作職責，監獄工作法制化是依法治國的具體要求和體現之一。 （二）監獄工作法制化的內容是全方位的 監獄工作法制化包括監獄工作法律、制度的制定、遵守和執行，監獄人民警察隊伍建設，罪犯管理、行刑和改造，監獄生產經營以及監獄執法監督等一系列工作。監獄工作法制化的各環節相輔相成，缺一不可，構成有機統一的整體。監獄工作的宗旨是「懲罰與改造相結合，以改造人為宗旨」。立足於這一宗旨，監獄工作法制化應主要包括懲罰工作法制化和改造工作法制化。懲罰與改造是現代監獄的兩大職能。懲罰是通過監管剝奪罪犯的人身自由實現的，要做到法制化自不待言。改造工作法制化要求實現改造手段、方式、程序等法制化、規範化。監管改造、教育改造、勞動改造是我國改造罪犯的三大改造手段，因此要實現獄政管理法制化、教育改造法制化、勞動改造法制化。收監、分管分押、警戒、戒具和武器使用、通信會見、生活衛生、考核獎懲、教育改造的原則，內容和方法，生產管理、勞動紀律、勞動保護和勞動報酬都要有法可依，有法必依。 （三）監獄工作法制化是提高罪犯改造質量的根本保證 《監獄法》明確地把改造罪犯、預防和減少犯罪作為行刑的最終目的。在市場經濟條件下，監管秩序如何才能保持持續安全穩定？改造質量如何才能提高？這是監獄工作中必須要解決的實質性問題。監獄工作法制化是提高改造質量的根本保證。通過監獄工作法制化，建立確保監管安全的運作機制，改造質量管理的基本模式和考核評價系統。只有這樣，確保監管秩序持續安全穩定，提高改造質量才能落到實處，才能為維護社會穩定作出貢獻。 （四）監獄工作法制化是法律價值實現的必要途徑 法律價值就是法律的主體與法作為客體的關係中體現出來的法律的積極意義或有用的屬性，也就是法律對滿足個人、法人、階級、社會、國家的需要所具有積極意義的屬性。監獄作為國家的刑罰執行機關，當然也要追求法律價值。它所追求的就是懲罰和改造罪犯，把罪犯改造成為守法公民，維護社會穩定、保障國家的安全和社會主義建設的順利進行。只有推進監獄工作法制化，依法正確執行刑罰，依法懲罰和改造罪犯，提高監獄工作質量尤其是改造罪犯質量，才能實現這一法律價值。 （五）監獄工作法制化的標準 監獄工作法制化的標準包括三個方面內容：依照《監獄法》和有關法律法規政策，把我國監獄建成具有中國特色的現代化文明監獄；把監獄人民警察培養、造就成遵守憲法和法律、忠於職守、秉公執法、嚴守紀律，清正廉潔的監獄管理人員；把罪犯改造成為守法公民。 （六）法、人結合，是實現監獄工作法制化的最佳境界 人的素質高低，對監獄工作法制化有著至關重要的影響，誠如宋朝王安石所言：「徒善不足以為政，徒法不能以自行」，法律雖良好，如不靠人去執行，必然與法治無緣。這裡的「人」，既包括監獄人民警察，又包括罪犯，因為二者都是監獄法律關係的主體。以往只強調加強警察隊伍建設，而忽視罪犯的法律地位。這種思維模式應予以糾正，當然，由於二者在監獄法律關係中的權利、義務各不相同，在監獄工作法制化進程中所起的作用也各不相同。監獄警察必須明確自己的權利和職責，必須依法行刑，不能侵犯罪犯的合法權益；罪犯也必須明確自己的義務和權利，必須遵守監獄的法規制度，不能消極改造，混刑度日，更不能違規、抗改。 二、目前監獄工作法制化面臨的主要問題與矛盾剖析 （一）監獄職能的多元性與法規目標的單一性相矛盾 監獄法律法規要求監獄執行刑罰要實現「懲罰與改造罪犯，預防和減少犯罪」的目標。這一目標具有法定性、導向性、單一性的特點。然而，由於目前監獄職能不純，既有專政職能，又有辦企業、辦社會等其他職能。監獄既要講社會效益，伸張正義，實現社會公正；又要追求經濟效益，實現經濟利益最大化。很多客觀因素促使監獄在改造與生產兩種職能發生衝突時，相對降低了改造的重要性而凸顯了生產的地位；在確保監管安全和提高改造質量兩種職能發生衝突時，往往降低了改造的重要性而凸顯了保安全的地位。以致在監獄行刑的具體實踐中，實踐者除了追求行刑的法定目的外，還有基於實踐需要而演繹出的其他目的，如追求經濟效益目的，追求安全穩定目的，追求小團體或個人的其他目的等等，這必然造成在某種程序上犧牲法規的目標導向，致使監獄執法出現不公正現象，制約了監獄工作法制化的進程。 （二）監獄立法的滯後性與警察執法的粗放性相矛盾 新中國監獄的法制建設進程從二十世紀八十年代後期開始取得了顯著的進步。1994年底《監獄法》的頒布以及《刑法》、《刑訴法》、《人民警察法》一系列有關的刑事法律制度進一步修訂、完善和實施，標示著我國監獄依法治監、從嚴治警、規範執法、維護執法的公正性進入了一個新的階段，提高到了一個新的水平。但在具體的執法實踐中，由於《監獄法》某些方面不夠完善，由於與《監獄法》相配套的《監獄法實施細則》至今未能出台，致使一些原則性條款在實踐中缺乏可操作性。涉及到監獄執行刑罰過程中的一些執法環節如保外就醫、罪犯離監探親、處遇等等，無法可依。目前還是依靠制度或慣例進行操作。從實踐看，法律、法規與部門規章也還沒有配套，不少地區和單位出台了大量未經嚴格審定的規章和制度，有的越權立規，有的擅自製定土政策、土規定，嚴重影響了全國監獄刑罰執行的統一性。現在，一線警察在日常管理中大多還是經驗型、粗放型的管理模式，監獄之間、監區之間警察在執法、管理、教育的程序和要求上還有很多不一致的地方，缺乏規範統一的標準，這與監獄工作法制化的要求明顯不相適應。 （三）行刑模式的傳統性與監獄理念的現代性相矛盾 長期以來，監獄工作主要以政策為基本導向，《勞動改造工作條例》的貫徹執行，特別是八十年代以後，開展落實「三像」和「教育、感化、挽救」的指導思想以及「辦特殊學校」等工作，強調監獄「既是工廠、農場、又是學校」等等。這種依靠方針政策的行政式管理引導手段，在監獄警察頭腦中形成了根深蒂固的「人治」觀念，習慣依賴和聽命上級的指令和約束。這種觀念首先是弱化了對罪犯法律地位的認識，其次是弱化了對監獄法律地位的認識。這種觀念與依法治國方略中「法律至上」、「善法之治」等原則嚴重不相適應，從理念上嚴重製約著監獄工作的法制化。在21世紀的今天，新的行刑觀亦即現代監獄理念已經確立，它要求監獄建立公正、文明、科學、高效、安全的行刑理念與體系，自身實現法治，從罪犯的現實需要出發，以滿足改造罪犯本質要求為己任，切實調動罪犯改造積極性，實現國家刑罰的職能，最大限度地提高改造質量。因此，監獄機關必須在新的行刑觀的指引下，努力實現由傳統政策主導的行刑模式向當前法治主導的行刑模式轉變。 （四）警察法制素質的欠缺性與執法要求的公正性相矛盾 從監獄工作性質上講，監獄警察必須熟練掌握和運用刑法、刑事訴訟法的理論知識和法律規範，做到依法執法，公正執法。但監獄法實施的情況表明，刑法、刑事訴訟法修訂後，監獄警察在學習、掌握和運用上都存在一定的差距，不能完全適應依法準確執行刑罰的要求。至於罪犯在服刑改造中遇到的民事方面的一些法律，如婚姻、繼承、民商等方面的法律，監獄警察所知的就更少了。作為一個執法部門的警察，對相關的法律不熟悉，如何能保證做到公正執法？同時，隨著社會上一些不正之風向司法行刑領域的滲透，警察公正執法的法制素質面臨著日益嚴峻的挑戰。如市場經濟競爭性原則，刺激了極少數警察投機取巧、爭名奪利的思想意識；市場經濟的等價性原則，使個別警察在刑罰執行中見利忘義、貪贓枉法、以金贖刑；市場經濟的求利性原則使一些警察滋生「一切向錢看」的拜金主義傾向，只求索取，不講奉獻；市場經濟的開放性原則還使極少數警察經不起資產階級腐朽思想和生活方式的浸蝕，走上腐化墮落、索賄受賄的犯罪道路。 （五）監督機制的疲軟性與執法要求的嚴格性相矛盾 公正執法是監獄工作法制化的核心，執法監督是監獄工作法制化的保障。當前監獄機關的執法監督是一個薄弱環節，存在一些問題：（1）監督制度不夠完善。有的制度相對顯得滯後，漏洞較多；有的制度過於原則，在實際工作中難以把握和操作，執行的好與不好，難以衡量；有的制度單一，不配套，缺乏科學性，隨意性較大。（2）監督機制運行乏力。目前，監獄對警察的執法監督多為事後監督，執法的事前防範、事中監督差，監督部門大多是被動式的監督，其主要的精力和時間用於事後的案件查處上。（3）監督責任難以落實。從事監督管理的部門和人員有「三怕」，即：監督上級怕打擊報復，給「穿小鞋」；監督下級怕得罪人；監督同級怕傷情面，影響關係，工作中理不直，氣不壯，欲罷不能、欲干還休。執法監督的不到位甚至弱化，就難以避免監獄執法在日常工作中出現失范的現象。 （六）罪犯維權的片面性與管理手段的缺乏性相矛盾 目前，隨著我國依法治監、創建現代化文明監獄工作的不斷深入，監獄教育改造罪犯成果的日趨顯著，特別是《監獄法》、《刑法》、《刑訴法》等有關法律法規對罪犯的人權予以肯定，為罪犯行使改造權利提供了保障。在此執法工作的大背景下，絕大多數罪犯都能深刻認識黨和政府的關愛，悔悟人生，矯正惡習，依法維護自己的合法權益。但在權利意識普遍增強的同時，相當部分的罪犯對此產生片面理解，思維走向了另一極端，在改造中重權利、輕義務，只強調應當享受的改造權利，而忽視甚至淡化應當嚴格履行的改造義務。有的罪犯甚至把二者對立起來，認為嚴格管理就是不尊重人格，強制認罪悔罪就是不讓申訴辯護，突擊生產就是侵犯生存和健康權利。有的因此助長逆反心理，滋長反改、抗改等對立情緒。而監獄警察卻對這些特殊情況缺乏有效的管理手段，據以操作的違規處罰機制不完善。罪犯 發生違規（不含夠上追究刑事責任的）後，警察可採用的處罰手段一般只有警告、記過、禁閉等行政處分，按《累計計分考核辦法》扣分和在分級管理上予以降級。但在實踐中，這些手段對不想或無望取得刑事獎勵的罪犯難以發揮應有的作用。當這些罪犯出現違規時，往往缺少有效手段來制止和懲罰其違規行為。 三、新世紀推動監獄工作法制化的基本途徑 （一）以體制改革促監獄職能純化，為監獄工作法制化掃除障礙 監企社「三位一體」的運行模式，使得監獄警察在對罪犯進行教育改造時，還要承擔著辦企業、搞創收、辦社會、搞經營的任務。在這種監獄體制下，各地監獄發展極不平衡，不少監獄因經濟困難，警察工資難以保障，而成為執法腐敗的「高發區」。因此，必須改革「三位一體」的現行監獄體制，進一步純化監獄職業，純化警察職能，減輕警察壓力，確保監獄人民警察嚴格執行法律法規，搞好對罪犯的刑罰執行工作。要探索「監企分離」和收支兩條線的試點工作，使之逐步推行。對監獄企業從體制到運行機制進行全面改革，將高度集中的監管改造職能和企業經營職能分開。監企分離改革重點是建立兩個雙軌運行機制。一是執法經費支出與監獄生產收入雙軌運行。二是監獄刑罰執行管理與生產經營管理雙軌運行。通過這一改革，監獄將建立起與社會主義市場經濟體制相適應的監獄生產運行機制和與監獄工作需要相適應的經費補充體系以及更加完善的勞動改造手段體系，最大限度地消除社會主義市場經濟條件下監獄生產的不穩定性對監管改造的負面影響，使生產在虧損的情況下不影響監獄的正常秩序。監獄人民警察從而能從「多面手」向專業化轉變，在改造罪犯的過程中提高自身教育人、改造人、挽救人的專業素質與技能，從而切實做到依法治監，推進監獄工作的法制化。 （二）以法制建設促行刑法規完善，為監獄工作法制化夯實基礎 加強監獄法制建設，是實現監獄工作法制化的基礎工程。監獄法制建設是指監獄機關運用科學的理論、科學的思想和科學的方法，根據情況的變化和實際工作需要，抓緊做好相關法律、法規以及規範性文件的制定、修改、完善和清理工作，使刑罰執行的各個重要環節和方面都有明確、細化的規定，便於實際操作執行。監獄法制建設，其目的就是完善刑罰執行法規，構築公平、公正、公開的執法體系，使監獄警察能夠依法執行刑罰，以有力的手段和健全的制度改造罪犯，充分發揮監獄功能，為維護社會穩定服務。一是要完善監獄法律體系。監獄法律制度的完備及合理化程度是監獄法治狀況的一個重要評價尺度，同時也是監獄工作走向法制化的前提和基礎。完善的監獄法律體系應由《監獄法》、監獄行政法規、監獄內部工作制度和行為準則三個層面構成。當前，亟需以《監獄法》為軸心制定出中間層次的法規：全國人大常委會應制定並頒布《罪犯減刑、假釋法》和《出獄人社會保護法》；國務院應及早頒布《監獄法實施細則》，司法部與其他有關部委應聯合制定有關監獄工作的行政法規；司法部還應根據工作需要，制定《監獄組織人事條例》、《罪犯改造與管理條例》、《監獄建築標準條例》、《監獄機關工作人員行政刑事賠償辦法》等內部管理的規章制度。二是要及時對法律進行清理，保障監獄行刑程序規定的統一。要針對有關監獄行刑程序的規範間存在衝突的問題，對規範及時進行清理，該修改的修改，該廢止的廢止，該補充的補充。在清理過程中，首先要辨明法律效力，對於與《監獄法》規定存在衝突的行刑法規及規章，應當遵循上位法優於下位法的原則，與《監獄法》相衝突的程序條文一律無效，一致的有效。在部分程序條文被宣布無效後所帶來的程序缺失問題，應當及時對條文進行修改或制訂新的規範予以替代。三是要將罪犯權利保障納入法治軌道。監獄工作是我國刑罰執行的主要載體，其作用和職能就是將罪犯由犯了罪的特殊公民恢復為適應社會的守法公民，這是我國政治文明在行刑法律上的具體體現；而恢復罪犯守法公民的唯一聯結紐帶就是罪犯權利行使，這也充分體現了我國政治文明的法律本質和法律特徵。儘管監獄法對罪犯權利作了較為充分的規定，但總體上說還不夠突出，應當按照「人性化」的要求，對罪犯權利專門立法。罪犯是一個弱勢群體，對其權利行使、保護、救濟應有精確、細密、完整的規定，這是罪犯權利主體的法治體現。四是要針對當前監管改造手段上存在的薄弱環節，制定切實有效措施，給基層警察操作性強、管理有效的手段和方法，為基層警察創造良好的執法環境。 （三）以教育引導促警察執法素質提高，為監獄工作法制化增添動力 加強監獄警察執法素質建設，是實現監獄工作法制化的關鍵所在。加強監獄警察執法素質建設，必須以學習法律法規、規章制度為重點，大力培養和強化警察的法制觀念和忠於法律的意識，改變少數警察執法而不懂法，執法而不精通法規，執法而不尚法、守法的現狀。一是要深入開展法制教育，實現法律應試教育向法律素質教育轉變。
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