元朝行省的兩個基本特徵——讀李治安《行省制度研究》

元朝行省的兩個基本特徵——讀李治安《行省制度研究》 張帆

行省是元朝統治時期廣泛設立於全國的地方大行政區，在中國地方行政制度史上具有重要意義。「省」的本意為宮禁，引伸為中樞機要、行政機構的名稱，因此行省起初是指臨時性的中央派出機構，取代表中央行使權力之意。它濫觴於魏晉北朝、隋朝、唐初以及金初短期出現過的「行台省」，到金朝後期再出現時，已較頻繁地使用行省的簡稱（以前通常簡稱「行台」）。元初的行省性質與金朝類似，仍屬中央派出機構，設置並不穩定。但隨著全國的統一，行省很快轉化成了固定、常設的地方大行政區，「掌國庶務，統郡縣，鎮邊鄙，與都省為表裡，……凡錢糧、兵甲、屯種、漕運，軍國重事，無不領之」。明朝廢宰相，中央已無稱「省」的官府。地方的行省一稱雖亦廢止，但代之而設的布政使司在習慣上仍被俗稱為行省乃至「省」。於是「省」的含義遂由宮禁、中樞轉變為地方行政機構，影響直至今日，而元朝行省正是導致這一變化的關鍵因素。從制度層面而言，元朝行省轄區廣闊，權力集中，地方軍、政、財權無所不統，與此前宋朝分割地方權力的體制明顯有異。作為草原游牧民族建立的大一統王朝，元朝能夠對空前廣袤的疆域統治近及百年，行省制度在其中所起作用是不容低估的。近期出版的李治安《行省制度研究》（南開大學出版社，2000）一書，在前人已有成果的基礎上，對元朝行省制度進行了更為全面、深入、細緻的考察，將元朝行省的研究推進到了新的高度。李治安教授是目前國內蒙元史研究領域最有影響的中年學者之一。早在由楊志玖先生指導完成的博士學位論文《元代分封制度研究》（天津古籍出版社，1992）一書中，他就通過分封制度的視角對元朝政治體制進行了獨到而深入的考察，已觸及行省制度的一些具體內容，為這一題目的正面研究進行了初步準備。後來又合著《中國古代官僚政治》（書目文獻出版社，1993），主編並主撰《唐宋元明清中央與地方關係研究》（南開大學出版社，1996），更進一步為研究元朝行省打下了宏觀考察的基礎。因此《行省制度研究》一書，其正式撰寫雖僅歷時四年（據作者自序），但從某種程度上說卻體現了作者十餘年學術積累的心得，是一部內容厚重細密的力作。全書近50萬字，分為三編。上編「行省制度」是全書的核心內容，包括十章，首先論述了元朝行省制度的起源與定型過程，繼而敘述行省機構組織及其運作情況，然後具體討論行省在財政、軍事、行政、司法等方面的各項具體職權，以及行省官員的任用、遷調、人員構成情況，在此基礎上總結了行省與朝廷的關係，並附帶述及行省制度的派生物——大監察區行御史台。中編「關於若干行省的考察」，分三章，選取了三個重要行省河南、湖廣、江西行省進行個案考察，具體分析了它們的設置沿革和職掌特徵。其餘行省，或是學術界已有專門研究，或是史料缺乏難以深入稽考，故未一一羅列。下編「行省制下宣慰使司和路府州縣的統治」分四章，逐級考察行省屬下自宣慰使司至縣的多層次地方行政機構，對元朝地方行政制度進行了比較全面的研究，所論已不限於行省本身。最後是全書結語，概括元朝行省制度的主要特點和歷史作用，指出元朝行省具有兩重性質，其職能主要是為中央收權，同時兼替地方分留權力，自身的許可權則具有「大而不專」的特徵，成為中國古代郡縣制中央集權模式的一種較高級演化形態，對明清地方行政也產生了重要影響。本書是一部嚴謹的學術著作，史料翔實，持論謹慎，言必有據，很多地方填補了蒙元史研究領域的空白（如上編第三章「行省與地方財政」、第七章「行省與鄉試」等）。書中論點建立在充分、細密的具體研究基礎之上，因此具有很強說服力，絕非無根空談。比較而言，我認為其中的兩處觀點尤其具有重要價值。其一，是元朝行省同時具有朝廷派出機構和地方官府的兩重性質。其二，是元朝行省雖然具備漢族官制的表象，但本質上仍是蒙漢二元混合的制度。這可能也是元朝行省的兩個基本特徵。我們知道，元朝行省最初只是臨時性的中央派出機構，到元世祖忽必烈在位後期，始基本定型，轉變為常設的地方大行政區。但有一點往往容易被人忽略：即使在行省完全定型並地方化之後，它仍然帶有中央派出機構、或者說是中書省（都省）分支機構的性質。《行省制度研究》對這一問題有準確的概括。在上編第一章「元代行省制起源與演化」末尾，以及結語第一節「行省的兩重性質和代表中央分馭各地的使命」文中，作者一再指出：「行省演化為地方最高官府，只是言其性質的基本方面」；「即使上述演化完成以後，行省仍長期保留著朝廷派出機構的某些原有性質，……並非純粹的地方官府」。在闡釋這一「兩重性質」時，作者主要是從元人有關行省「分天下之治」、「分鎮方面」、充「方面之寄」之類說法立論。我認為還可從另外的角度進行補充。在元朝，行省實質上是中書省的下屬，要接受後者的節制和領導，但從統領路府州縣的角度以及官名、品秩等側面來看，行省與中書省又具有某種「平等」關係。就全國範圍而言，行省的設置並未覆蓋全部路府州縣，離首都大都較近的山東、山西、河北地區稱為「腹里」，仍由中書省直轄。換句話說，作為國家最高行政機構的中書省，將全國路府州縣的大部分交給自己的分支機構——行中書省統領，但仍保留了自己直轄的一部分。在管理層次上，中書省統行省、行省統路府州縣的三級關係並未完全普及於全國，而更全面地看毋寧說是中書省與行省共統路府州縣的兩級關係。《元史》卷五八《地理志一》敘述全國行政區劃稱「立中書省一，行中書省十有一」，即以兩者並列。《大明一統志》卷首《圖敘》則稱元朝「內立中書省一，以領腹里諸路；外立行中書省十，以領天下諸路」。都省與行省「官名品秩略同」，文書往來亦用對等的「咨文」，均反映了兩者「平等」的一面，這種特點是其他朝代中央政府與地方政區關係所不具備的。中書省直轄區「腹里」地域廣闊，共二十九路、八直隸州，以下又轄三屬府、九十一屬州、三百四十六縣。其人口、面積，均在大多數行省之上。大德十一年（1307）嶺北行省建立以前，廣袤的漠北草原也包括在「腹里」範圍以內。中書省不僅要從大局上節制、領導諸行省，同時還要親自處理腹里眾多路、州上稟的政務。這是元朝行政體制的一個重要特色，也是中書省「勾當繁冗，不能守著紀綱，從朝至暮押文書有」的原因之一。大致在世祖末年行省制度定型前後，東平布衣趙天麟上疏云：竊見中書內省，密邇皇宮，統余省於上游，弼聖君於中域。但當坐而論道，據槐府以秉鈞；寬以宅心，守台司而助化。今也汴梁以北，北京以南，西界長安，東窮遠海，毫釐細務，靡不相煩，升斗微官，亦來取決，豈非管轄兼轅衡之用，要領兼衽袂之資乎？……更望陛下於腹內取中，別立一省，謂之燕南等處行中書省，以間汴梁、北京、遼陽、安西四省之間。凡外路受敕牒以下官，行省注之，然後咨呈都省，乞頒敕牒可也。凡隨朝諸有司當受付身者，委都省出之；凡外路諸有司當受付身者，行省出之。如此，則上廡遠地而堂陛愈高，都省增崇而天王益重矣。或者以為國家因四遠及蠻荊之新附，故立行省以鎮之，內不須立也。不知汴梁有省，豈汴梁亦新附之地哉？事在不疑，惟陛下察其可否而行之。這篇奏疏反映出時人對行省的兩種不同理解。趙天麟將行省真正理解為地方行政中的第一級層次，所以要求將其設置完全普遍化，增立「燕南等處行中書省」，使中書省徹底高踞於諸行省之上，脫離路府州縣的具體事務。但按照當時上層統治集團中比較常見的看法，行省只是從中書省分離出去、鎮撫「四遠」及「新附」之地的派出機構，距中央較近的地區沒有必要再立行省。直到元朝後期官修政書《經世大典》，仍然說「夫外之郡縣，其朝廷遠者則鎮之以行中書省」。事實上直到元末，腹里地區也並未轉變為趙天麟所建議的「燕南行省」，中書省「管轄兼轅衡之用，要領兼衽袂之資」的窘境一如既往。從研究元朝地方行政的角度而言，「腹里」的重要性並不亞於各行省。《行省制度研究》一書受題目所限，未能將腹里地區放在整個元朝地方行政體系中與行省一同予以充分討論，似乎稍顯缺憾。就元朝行省的兩重性質而言，上述與中書省的某種「平等」色彩只是問題的一個方面，而且是比較次要的一方面。曾有學者對這一方面過於強調，完全忽視了中書省對行省進行領導、節制的巨大作用，忽視了元朝在中央集權方面的種種設施，於是就認為元朝中央政府的有效統治大體上只局限於「腹里」地區，各行省應視為相對獨立於中書省的平行政府機構，這種觀點顯然是不能成立的。趙天麟早就指出行省「有諸侯之鎮，而無諸侯之權」。《行省制度研究》則將行省權力特徵概括為「大而不專」，並對元朝中央政府對各行省進行有效控制、約束的各種制度和機制進行了透徹分析。不過，行省作為從中書省「分」出去「治外」的機構，因而獲得了與中書省一樣相應集中的權力，「體勢侔中書」，「所制者遠，所統者眾，所寄者甚重」，也是不爭的事實。就一地區範圍而言，行省權力集中的程度，比中央的中書省也略有過之（中書省至少在制度上不掌軍權）。同樣是中央派出機構，行省與前朝的道、路一類機構存在明顯區別。它在始出現時就被賦予比較全面的權力，級別較高，機動性較大，職在撫治而不僅是監察，並且這種集中的權力在行省地方化以後仍然得到保持。但這與承自前代的漢族模式中央集權體制是否存在矛盾呢？這就涉及到了我們要談的第二個問題：行省制度本質上所反映出的蒙漢二元性。　　《行省制度研究》上編第二章「行省機構組織與圓署分領制」末尾概括元朝行省機構組織和權力運作的特徵，指出其「表面上的漢官制，實際上是蒙漢二元制」。儘管其名稱、官職設置與前代行台省、行省十分相近，似乎是漢地官制，但就實質內容而言，元朝的行省主要是按照大蒙古國燕京、別失八里、阿母河三處「行大斷事官」模式建立的。「在由朝廷直接委派，代表朝廷分鎮，與朝廷行政中樞互為表裡、分轄內外及一府多員、圓議連署等方面，行省制與燕京等處三斷事官制，如出一轍。」這一看法十分精闢，但似乎言未盡意。再看一下上編第七章「行省制的派生物——行御史台」末尾，作者對元朝行御史台所進行的分析：元行御史台的大區監察，雖然也可以看作漢唐以來地方大區監察體制的進一步發展，但它從漢地傳統王朝監察制所繼承的部分畢竟有限。……從行御史台的鎮遏職能看，行台大區監察，也是蒙古統治者控制新征服區域的重要舉措之一。從某種意義上可以說，元行御史台大區監察體制乃是蒙元帝國統治的條件下，融有蒙古法和漢地監察傳統二元因素的地方監察的新嘗試。它大抵適合元王朝特殊的政治軍事形勢及需要。入明以後，由於行省被相互牽制的三司所取代，元帝國舊有的對征服區域控制的政治軍事課題也不復存在，行御史台大區監察體制自然也就失去其繼續保留的必要性了。我認為，這段論述也完全適合於、甚至是更加適合於概括元朝行省的實質。既然「行省制的派生物」行御史台是如此，那麼行省制本身難道不更是如此嗎？作者在上編第二章提到了行省的「蒙漢二元制」特徵，卻並未像對行御史台那樣進行更為深入的分析。在結語中，僅僅隻言片語地談到元朝行省「酷似十個大軍區」，「既是大軍區，又是財賦徵集區」，也沒有就這種「軍區」特徵所隱含的「蒙漢二元制」問題繼續作出總結。究其原因，可能是因為要「從更大的時空範圍去探索其（按指行省）歷史根源和複雜背景」，注重強調元朝行省制背後「隱藏著（中國）古代中央與地方權力結構發展歷程的必然抉擇」，所以對其「軍區」特徵只能當作歷史長河中「蒙元統治者對帝國疆域軍事控制的偶然行為」，不便多費筆墨。實際上這兩者未必矛盾。中國古代統治者對於合理調節中央與地方的權力結構進行過反覆摸索，行省制的確只是其中的一段過程，從宏觀上來看具有某種必然性。但它之所以在元朝統治的特定環境下出現，歸根結底仍然是由「軍事控制的偶然行為」所決定的。不妨從行省「地方化」的過程來看這一問題。儘管行省在金朝末年已經大批設立，大蒙古國也有被漢族文人比附為「行省」的三處行大斷事官設置，但當世祖忽必烈建立漢族模式的元王朝後，並未在地方上普遍設立行省，而是設置了類似於前代「監司」性質的十路宣撫司，稍後又廢宣撫司，改立宣慰司。世祖前期，很多地區的宣慰司與行省迭相廢置，反映出蒙古統治者在究竟採取哪一種形式來統轄地方這個問題上，還在「摸著石頭過河」，一時沒有明確的想法。與宣慰司相比較，行省的設置靈活性更大，往往因需臨時處理地方重要事務設立，事畢裁撤，或因軍事目的而設，工作重點在為戰事服務，其地方化的程度明顯不足。推動行省制度發展的關鍵事件是平宋之役。至元十一年（1274），因伐宋設置荊湖行省，由伯顏以中書左丞相領行省事，「所屬並聽節制」。荊湖行省是一個軍事性質的行省，在當時成為伐宋戰爭的前敵最高統帥部。史料談到伐宋戰爭時，往往徑以「行中書省」名之，或稱之為「大行省」。渡江之後，面對轉瞬到手的江南大片土地，元廷自然地採取了設置行省的辦法，實施簡便有效的管理。隨著各路軍隊對所向地區征服的完成，南方的江淮、江西、湖廣幾大行省也就誕生了。由於各行省控制的區域都很大，對一些局部地區又設立宣慰司進行管理，兩者在一段時間內都具有明顯的軍事管制性質，僅範圍大小有異。儘管元廷似乎曾有一種以宣慰司「道」作為統一地方監臨區劃的傾向，但行省設置仍然長期保持，這主要是由平宋以後江南的動蕩局勢所造成的。南宋殘餘力量長期堅持抵抗，後來江南人民又因不堪賦役重負而紛紛起事。在這樣的背景下，位尊權重的行省不但不能罷撤，反而需要進一步強化事權、明確責任，以便及時而有效地鎮壓反抗行動，維護元朝在江南的統治。於是就出現了至元後期到成宗初年有關行省的一系列規定，包括核定行省官制及轄區、授權行省總領管內政務、定行省官遷調之法、並行樞密院於行省等等。如《行省制度研究》所言，這些措施使得行省的基本性質由中央派出機構演化成為地方最高官府。總體而言，元朝的行省是從北方推廣到南方的，但它在南方以及西南邊陲的四川、雲南卻體現出更強的生命力，首先得到了充分發展。這與南方和西南距離元朝中央相對較遠、中央難於直接控制有很大關係。當元朝新定江南、連續設立行省之際，行省在北方卻一度萎縮。荊湖行省隨著元朝大軍的南下不復存在，原設於東北的北京（或東京）行省也被廢罷。至元十五到二十三年，北方只有陝西、甘州（或寧夏）兩行省，且置廢不常。然而在南方趨於成熟的行省管理體制反過來又對北方產生了影響。至元二十三年二月，廷議「以東北諸王所部雜居其間，宣慰司望輕」，罷宣慰司，設東京行省（後改稱遼陽行省）。四月，中書省臣又請立「汴梁行中書省」，聖旨以河南「戶寡盜息」未予批准。河南雖未設省，但陝西、甘州（尋改甘肅）兩行省的建置卻在這段時間內基本穩定下來。到至元二十八年十二月，終於設立河南行省。河南行省之設又使得南方的江淮、湖廣行省轄區發生變化，兩省的「江北州郡」除個別地區外都被「割隸」河南，江淮行省也因而更名為「江浙行省」。至此元朝行省的轄區劃分初步奠定，「地方化」已大體完成。從元朝行省地方化的過程可以看出，儘管它與前代王朝的「行台省」、「行省」有某種聯繫，但僅憑前代的影響，尚遠不足以使它在元朝發展成為一套完備的制度。其制度定型的決定性因素，事實上與行御史台一樣，仍然是「元王朝特殊的政治軍事形勢及需要」、「對征服區域控制的政治軍事課題」。特殊的民族統治背景，使得行省制度蒙上了一層與漢地傳統中央集權體制不甚協調的外衣，所謂「蒙漢二元制」，其含義主要應在於此。我們還可以從當時漢族士大夫對行省制度的批評當中體會這一點。如南宋降臣程鉅夫在題為《論行省》的奏疏中說：竊謂省者，古來宮禁之別名，宰相常議事其中，故後來宰相治事之地謂之省。今天下疏遠去處亦列置行省，此何義也？當初只為伯顏丞相等帶省中相銜出平江南，因藉此名以鎮壓遠地，止是權宜之制。今江南平定已十五年，尚自因循不改，名稱太過，威權太重，凡去行省者皆以宰相自負，驕倨縱橫，無敢誰何。所以容易生諸奸弊，錢糧羨溢則百般欺隱，如同己物，盜賊生髮則各保界分，不相接應，甚而把握兵權，伸縮由己，然則有省何益，無省何害？……今欲正名分，省冗官，宜罷諸處行省，立宣撫司，……凡舊日行省、宣慰司職事，皆於宣撫司責辦。如《行省制度研究》所指出，程氏的上述批評事實上不無偏頗之處。但值得注意的是這種批評似乎並非個別事例。南宋遺民馬端臨著《文獻通考》，在卷五二《職官六》記述魏晉隋唐「行台省」之制後，引用南宋胡寅之論云：「是政出於朝廷，又出於行台，夫豈國無異政之體哉！」接著他自己又評價說：「然則行台省之名，苟非創造之初，土宇未一，以此任帷幄腹心之臣；則必衰微之後，法制已隳，以此處分裂割據之輩，至若承平之時，則不宜有此名也。」考慮到馬氏在《通考》中較少發表自己的議論，上面這段話就頗有可能是借題發揮，目標針對的是元朝行省。宋朝原無行省之制，這或許可以部分地解釋行省受到的批評（程鉅夫建議設立的宣撫司實際上即以南宋制度為範本）。但生長於北方原金統治區的王惲也有同樣的看法。成宗即位之初，王惲上《元貞守成事鑒》，其中一款以「慎名爵」為題，略云：今四海一家，廓然無事，收攬威權，正在今日，朝廷宜重而惜之不輕與。人謂如李唐季年使職或帶相銜，初無分省實權。何則？既遠闕廷，豈容別置省府。所以然者，蓋亡金南渡後一時權宜，不可為法。王惲與程鉅夫雖來自不同地區，站在各自不同的角度上追溯了行省出現的背景，但卻殊途同歸地強調行省只是一種「權宜」產物，不應成為經久之制。這隻能說明行省制度與唐宋以來漢族社會日益強化的中央集權觀念確實有很大抵觸，並非漢地制度自然發展的結果。然而，類似的反對言論並未起到作用，這是因為行省的確適應元朝統治的特殊需要。作為歷史上第一個由北方民族建立的全國統一王朝，中央集權固然要加強，而穩定地方局勢的任務則更為迫切。平宋以後江南局勢長期動蕩，致使元廷必須予各軍事佔領區以相對集中的事權，以便遇到緊急事變能夠迅速決策並付諸行動。任何扯皮、掣肘、推逶現象，都可能造成嚴重的後果。因此行省才在南方得到了比較充分的發展，為其在全國範圍內的定型奠定了基礎。即使在江南形勢基本穩定、大一統局面完全告成之後，元朝政權的民族色彩也仍然長期保持，民族隔閡長期存在，民族壓迫、民族歧視的政策終元一代基本沒有改變。這樣行省在穩定地方統治方面的特殊價值，顯然也並未消失。另外，元朝沿用大蒙古國以來的游牧分封制，大量宗室外戚被分封於漠北和東北地區，在中原又各自領有大小不等的投下分地。對於這些天潢貴胄及其狐假虎威的家臣，一般的地方官府難以治理，非設立位高權重的行省不足以壓制。遼陽、嶺北兩行省的設置，很大程度上就是出於這方面的考慮。最後，元朝疆域遼闊，為漢唐所不及，路府數量繁多，中央很難一一統屬。設立數目有限的行省，代替中書省對其力所不及的地區進行管理，中央再從大局上對諸行省實施節制，提綱挈領，綱舉目張，確實也是一種具有明顯優點的統治模式。凡此種種，都導致過去主要出現於「創造之初」或「衰微之後」的行省（行台省），到元朝演變為「承平之時」的正規典制，從而在中國古代地方行政制度史上產生了重要影響。不僅如此。儘管行省在元朝的制度化具有某種「不得已」的背景，但它與傳統漢式中央集權政治體制之間存在的不協調因素並未在其制度化以後得到進一步發展。相反，在以後的歷史進程中，元朝行省極少扮演體現地方獨立性、代表地方利益的角色，而主要起到了鞏固中央集權體制、維護大一統局面的作用。就中央與各行省的關係而言，我們很少看到雙方發生權力衝突的材料，相反更常見的卻是中央責令各行省充分發揮自主權，批評它們「不詳事體輕重，無問巨細，往往作疑咨稟，以致文繁事弊」，要求「除重事並創支錢糧必合咨稟者議擬咨來，其餘公事應合與決者，隨即從公依例與決，毋得似前泛咨」。並且元朝之滅亡，主要是亡於社會矛盾尖銳化所造成的下層人民反抗，而並非亡於地方的分裂割據。其所以如此，除去元朝中央政府能夠通過各種制度和機制對行省進行約束、控制外，很大程度上仍然是由元朝的民族統治背景所決定的。作為民族統治的得力工具，元朝行省主要由蒙古、色目官員掌握權力。這些人更多地是元朝中央集權統治的忠實維護者，很難成為地方割據勢力的代表。行省宰執當中，丞相不常設，平章政事在多數情況下為一省之長。元朝統治者對這一職務非常重視，「雖德望漢人，抑而不與」，通常只能由蒙古、色目貴族擔任。而實際上，行省總制一方的權力主要就表現在平章政事（設丞相時當然還有丞相）身上。以最關鍵、最敏感的統軍權為例，行省官員中只有平章以上得掌軍權，而平章以上又不準漢人擔任，說到底只是為了體現「漢人不得與軍政」的原則。可以看出，元朝統治者在防範漢人掌握行省大權方面是煞費苦心的。比較而言，將行省的主要權力交給蒙古、色目貴族顯然就保險得多，因為這些人幾乎全都出身於怯薛，屬於皇帝（大汗）的世仆家臣，皇帝可以比較放心地對他們「委任責成」。而他們對皇帝、對朝廷的忠心，在一般情況下無可懷疑。作為一個異族身分、文化背景迥然不同的行省長官，即使大權在握，也很難想像他會得到某一漢族地區的擁戴來策動分裂。元朝個別時期曾出現行省官員對抗中央的軍事行動，如仁宗時的「關陝之變」和文宗即位以後四川省臣的叛亂，但那都是由皇位爭奪引發的上層統治集團內部矛盾，中央先亂而地方後亂，並非地方勢力自然成長導致與中央的衝突。總之，元朝統治的民族色彩，在很大程度上決定了行省主要代表朝廷的意志和利益行事，成為中央控制地方的得力工具，而不會走向中央的對立面。蕭啟慶先生說：「對蒙古統治者而言，地方分權之弊可由種族控制之利來彌補。」所言也是這層含義。元朝中央分權與地方，與皇帝放權於宰相一樣，不能完全從漢族社會歷史發展的自然趨勢去解釋，而更要從當時特殊的歷史環境、從蒙古統治集團特有的統治意識當中尋找原因。儘管行省在元朝並未造成「內輕外重」現象，並且為鞏固大一統發揮過重要作用，但明初朱元璋仍然將其權力一分為三，根源自然也在於此。還是回到《行省制度研究》一書。白璧難免微瑕，書中個別地方也偶有疏漏，謹就管見所及略陳二處。上編第二章「行省機構組織與圓署分領制」在敘述行省掾屬（吏員）時，為其加上了官品，稱行省掾史（令史）、通事、譯史、知印為正從八品，宣使為正從九品（第28～33頁）。這一表述似乎欠妥。我們知道，元朝不像前後各代王朝那樣注重官、吏之分，官大多由吏出身，低級職官又常常重新充任一些高級、重要機構的吏員。行省地位崇高，其吏員有相當一部分出自低級職官。武宗至大元年（1308）統一規定「內外諸衙門令史、譯史、通事、知印、宣使有出身人等，於內一半，職官內選取」。其中具體規定，行省令史、通事、譯史、知印於正從八品職官內選取，宣使於正從九品職官內選取。但恐怕不能就此認為行省令史、通事等品秩正從八品，宣使正從九品。因為這些吏職由職官充任者僅是一半（武宗以前大概還不及一半），剩下一半應當仍由六部、宣慰司等機構吏員轉補，或是由行省自行選辟。這些非職官出身的吏員，似乎就不宜稱其為八品、九品了。元朝不重官、吏之分，但並非完全將其混淆為一，品階只是官員（包括低級的首領官、雜職官）級別的標誌，似未施用於吏員。《研究》一書將充吏職官的原有品級當作吏員的品級，可能是一疏誤。又下編第三章「散府與諸州」徵引王惲《王復墓志銘》所載王復「自中書舍人出知歸德府」時，稱「元中書省未見舍人的正規設置」，因此以為此處的中書舍人是「王惲沿用唐宋制度對王復中書省屬員職務的雅稱」（第441頁）。按世祖至元七年（1270），曾一度考慮仿唐宋制度並立尚書、中書、門下三省。計劃雖未實施，但卻「用前代三省屬官制」在中書省設立了給事中二員、中書舍人二員。中書舍人掌「外製」，與翰林學士掌「內製」相對，其職掌亦與唐宋相同。不過這一制度僅維持一年，到至元八年即告廢罷。據王惲所載，王復出知歸德府的時間恰是至元八年春，可知他的中書舍人職務貨真價實，並非擬古的「雅稱」。就內容構成來看，《行省制度研究》也有少許缺憾。其一，是對行省制度起源和演化過程的闡釋稍顯簡略，對作為元朝行省起源的金朝行省和大蒙古國行大斷事官也未作較詳細的敘述。其二，是如前文所指出，對「腹里」地區行政狀況及其與行省制度的關係交代不足，多少會對讀者更充分地理解行省制度有所影響。其三，是既然從全面考察元朝地方行政的角度出發，用相當篇幅討論了行省屬下宣慰使司直至縣的行政制度，卻又留下一些空白未予述及，不免令人有「盡善而未盡美」之嘆。如既然敘述了縣，似乎就應當連帶述及與縣大體平級並經常連稱為「司縣」的錄事司。既然敘述宣慰使司，似乎也應當連帶述及元朝前期曾廣泛設立、一度與宣慰使司、廉訪使司並稱為「三司」的轉運使司。還有對元朝中後期數次派設的奉使宣撫，似乎也可以像行御史台、廉訪使司一樣，就其分道情況以及與行省的關係略作闡述（事實上李教授此前曾就奉使宣撫寫有專門論文）。不過，總結上面這些缺憾未免有求全責備之嫌。它們即使存在，對《行省制度研究》一書的研究創穫和學術價值也並沒有大的影響。
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