包剛升：歷史更多站在民主政體這邊

包剛升：歷史更多站在民主政體這邊

2016-04-22 10:53:35來源：鳳凰評論《高見》 2016.4.22　作者：包剛升

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摘要人類迄今為止的經驗是，民主一旦鞏固，除非遭遇重大的外部衝擊，再次遭遇挫敗的概率就會很低。然而，威權政體即便再成功，也不得不面對合法性的困境與未來可能的轉型。所以，歷史更多地站在了民主政體這一邊。 編者按：本文為包剛升談民主的系列文章之一，本文來源自鳳凰評論《高見》，經作者本人授權發表。獲取本系列的另外兩篇文章請點擊： 《包剛升：避免寡頭統治的三種方法》： http://www.21ccom.net/html/2016/bianyan_0422/3556.html 《包剛升：多數人暴政只是民主的最壞情形》： http://www.21ccom.net/html/2016/bianyan_0422/3559.html 　　2014年，復旦大學國務學院副教授包剛升以《民主崩潰的政治學》(商務印書館)一書，獲得了《新京報》2014年度社科圖書獎。前不久，他又連續出版了《政治學通識》(北京大學出版社)、《被誤解的民主》(法律出版社)兩本著作，深受好評，也得到了讀者的認可。包剛升的政治學研究，主要聚焦於民主的轉型與民主的鞏固等問題——這也是近年來國際學術界的焦點。近日，鳳凰評論與包剛升就此展開了對話。此為系列訪談之三。　　訪談嘉賓：包剛升 復旦大學國務學院副教授

　　鳳凰評論《高見》欄目訪談員：張弘(鳳凰網主筆)

　　議會制比總統制更穩定

　　鳳凰評論《高見》：從威權到民主的轉型過程中，由於民眾尚未形成根深蒂固的民主觀念，容易受到眼前利益的誘惑，重走威權政治的老路，比如德國民眾選擇希特勒。如何避免這種現象的出現?

　　包剛升：老實說，很難避免。從經驗上看，新興民主政體的民主衰退或逆轉隨時可能發生。我現在經常講，政治是在過程中塑造的。拿轉型來說，政治演進的路徑極少是預先規劃和設計的。即便起初有一個主要的設計者，當這一設計者要跟其他政治力量博弈時，政治演進的實際路徑就很少會按預先的設想進行。只要政治轉型的時間窗口開啟，政治過程的不確定性總是很高的。

　　當然，很難避免不等於無法避免。德國魏瑪共和國的民眾投票支持希特勒是有原因的。除了魏瑪時期民眾的民主信念不足以外，當時民主政體運轉不靈、績效不佳是一個主要因素。當新興民主政體遭遇嚴重的政治經濟危機或困境時，就會有更多人懷念過去和渴望回到威權統治的老路。並不是希特勒引發了魏瑪共和國的危機，而是魏瑪共和國的危機為希特勒提供了可能上台的政治機會。一句話，正是魏瑪共和國的民主困境，成了孕育法西斯主義的溫床。

　　我2014年出版的《民主崩潰的政治學》一書，就專門研究民主政體失敗的問題。一個主要的發現是，當選民政治分裂引發嚴重的政治衝突，而不合理的憲法設計與政治制度無法塑造有效的國家能力時，民主政體更有可能走向崩潰。

　　對一個民主政體來說，如何防止民主的挫敗和希特勒的崛起呢?這項研究的主要啟示是兩條：第一，要儘可能緩和民主政體下的貧富分化與階級衝突，緩和不同族群、宗教與語言集團之間的政治分歧;第二，要儘可能採用有效的憲法設計與政治制度安排，以便在確保政治參與和政治競爭的基礎上，使民主政府獲得足夠的效能或有效性。當然，這只是一個特定的視角。一個民主國家的法治傳統、政治文化、國際環境等因素，都會影響到該國民主的穩定性。

　　過去，國內學界對民主政體的實際運轉研究較少。一種有欠成熟的觀點認為，政治轉型一旦啟動，民主就會自動運轉起來。實際上，不少新興民主政體面臨著穩定性與有效性的困境。根據我最新的估算，到目前為止，第三波民主化中大約有略高於三成的轉型國家，遭遇過民主轉型的挫敗。所以，使民主政體有效運轉起來，使其獲得穩定性和治理績效，是防止出現希特勒這類人物再次興起的關鍵。

　　鳳凰評論《高見》：你在比較總統制、半總統制和議會制民主制度的優缺點時,引用了白芝浩、胡安·林茨等人的研究，認為總統制埋下了行政權和立法權衝突的隱患，而英國的議會制更為穩定。但是，《政治是什麼?》中提出，近年來，更多的國家都是從議會制轉變成總統制。實情是否如此?為什麼?

　　包剛升：總統制好還是內閣制好?早在1910年代，中國爆發過一場大論戰。根據行政權與立法權關係的不同，全球範圍內的民主政體，可以區分出三種主要的政府形式：議會制、總統制與半總統制。19世紀晚期，英國憲法學者瓦爾特·白芝浩曾比較過英國議會制與美國總統制的優劣，他盛讚英國議會制模式，而對美國總統制模式頗有微詞。到了20世紀90年代，關於議會制與總統制的論戰重新獲得了國際學術界的重視，這種熱度一直保持到今天。

　　早期的研究更多強調議會制的政治優勢，英國是議會制的典型。耶魯大學胡安·林茨教授認為，議會制下行政權與立法權的合一，既保證了民主又兼顧了效能。其他很多學者也指出，無論是民主政體的穩定性指標，還是政府效能或治理績效指標，議會制總體上要優於總統制。當然，上述判斷更多是概率意義上的。有學者也指出，當議會制與碎片化的多黨制結合時，民主治理的有效性就會很低。

　　美國則是總統制模式。總統制模式下，總統的直選往往賦予了這種體制以極大的合法性。由於美國後來的巨大影響力，總統制模式自1787年誕生以來，在世界範圍內得以陸續擴展，比如拉丁美洲的多數國家都採用美國式的總統制。

　　但總統制模式通常有一個很大的缺陷，當總統所在政黨無法控制國會多數議席時，行政權與立法權就可能發生嚴重衝突。如果反對黨佔據優勢的國會，總是否決總統的預算案、內閣人事任命案及重要法案，該國就有可能陷入某種政治僵局，甚至是嚴重的憲法危機。當然，並非所有的總統制政體都容易導致這種政治僵局或憲法危機，美國就是一個相對成功的總統制案例。

　　我過去的研究更支持林茨的看法，即認為議會制優於總統制。但這並不意味著議會制在任何條件下都優於總統制。究竟何種政府形式最優，或者說何種政府形式更適合一個特定的國家，恐怕還要考慮很多其他因素。

　　蔡東傑教授在《政治是什麼?》一書中認為：「部分內閣制國家似乎正準備朝向總統制轉型。」但實際上，在全球範圍內，從議會制轉變為純粹的總統制，或純粹的總統制轉變為議會制的案例都非常少。與他的觀點最為接近的一個趨勢是，在第三波民主化中，特別是20世紀90年代以來，半總統制的數量與比例呈現大幅增加。學術界一般認為，半總統制較為接近總統制模式，而非議會制模式。這是第三波民主化的一個重要新現象。

　　半總統制，從好的方面說，可能結合了總統制與議會制兩種模式的優點;從壞的方面說，則可能集中兩種模式的缺陷。這一輪半總統制模式的大量興起，有其特定的原因，比如非洲的半總統制更多是受到了法國半總統制模式的影響，原蘇東地區的半總統制，則起源於此前「黨國體制」下的雙元首制。但到目前為止，半總統制政體並沒有表現出更好的治理績效。

　　國家構建比民主轉型更具優先性

　　鳳凰評論《高見》：構建現代國家與構建民主制度同步進行時，福山認為，構建現代國家具有優先性。但是，印度民主制度的建立和鞏固，就並非如此。你在《民主崩潰的政治學》《被誤解的民主》中認為，民主制度的具體設計更重要，即向心性的民主制度，如，內閣制比總統制更穩定;在選舉上，簡單多數制比比例代表制更有利於塑造穩定的兩黨政治。如果構建現代國家與構建民主制度同步進行，要進行成功的政治轉型，還有哪些條件是必備的?

　　包剛升：一個國家在轉型關頭，必須應付的政治任務越多、越艱巨，政治轉型的失敗率就越高。政體轉型本來就是一項艱難的政治任務，如果該國同時還不得不面對國家構建方面的挑戰，重大的國際政治危機，嚴重的族群與宗教衝突或異常激烈的階級對抗等，這種政治轉型通常很難成功。

　　就福山討論的問題而論，一個威權政體垮塌過程，既可能是非民主政治體系的垮塌，同時又可能伴隨著原有國家體系的鬆動乃至解體。國家構建尚不成熟，國家認同基礎不夠，地方勢力過於強盛，或不同族群宗教集團呈現地區分裂的國家，這種國家體系發生鬆動或解體的可能性更大。這時，該國就不得不應付政體轉型與國家重新構建的雙重任務。

　　當這兩個任務同時出現時，國家構建與民主轉型相比往往具有優先性，即這樣的國家需要優先解決政治統一和中央政府權威再造的問題。這也是我在2012年一項研究中的觀點，與福山《政治秩序的起源》一書的觀點比較接近。但我不贊同福山的是，他認為民主轉型與國家構建是兩個獨立的政治過程，而我傾向於認為，民主轉型與國家構建從時間上看可能同步進行、從邏輯上看可能密切互動。這意味著，國家構建過程有可能影響政體轉型，政體轉型也可能反過來影響國家構建。

　　正如林茨所說，民主作為一種政體是附著於現代國家之上的。國家構建影響政體轉型的一個主要邏輯是，重新完成國家構建的方式，可能會在很大程度上決定民主轉型的成敗。如果以武力方式重新完成國家構建，對於一個尚未充分民主化的國家，這種方式很可能會導致軍人集團的崛起、軍人政治的勃興，提高民主轉型失敗的概率。但如果能夠以和平協商的方式——比如不同地區或派別的政治集團以談判方式——來完成國家構建，這種方式反而可能促成民主轉型的實現。

　　至於你問的問題，我擔心恐怕沒有什麼政治上的萬靈藥。還是那句話，政治是在過程中塑造的。因此，不確定性本身就是政治轉型過程的一部分。

　　「永不服輸的敗選者」非民主之福

　　鳳凰評論《高見》：你認為，選民政治的高度分裂和離心式民主政體的制度安排，兩者的結合傾向於導致民主政體的崩潰。一方面，「千呼萬喚，不如街頭一站」，街頭政治的作用無可替代;另一方面，在你的書中，多次引用泰國的案例說明，「永不服輸的敗選者」導致了民主僵局。如何避免這種狀況出現?

　　包剛升：選舉政治運轉的一種理想狀態是，勝者當選，敗者服輸。這不僅表明公平參與、多數獲勝的規則得到了尊重，而且當選者能較為順利地就任相應的職位和行使政治權力。對於敗選方來說，服輸的做法彰顯了他們對民主規則的信仰。「勝者當選，敗者服輸」的背後，是主要政治力量既懂得政治參與和政治競爭，又能夠做到合法服從——即服從經由民主途徑產生的政治權威。這本身就是民主政治有效運轉的關鍵。

　　但是，在第三波民主化中，少數國家出現的新現象是「永不服輸的敗選者」。當然，這裡只討論那些擁有自由而公正的選舉規則的國家。如果選舉既非自由亦非公正，那就另當別論了。「永不服輸的敗選者」通常會選擇選後動員和街頭政治來表達自己的訴求，甚至試圖通過大規模的街頭運動，促成政府與秩序的癱瘓。對一個幾千萬人的政治體來說，即便只有1%或1‰的敗選者積极參与首都的街頭政治，就足以讓現有秩序面臨癱瘓的危險。問題是，這樣的做法顯然是對民主原則和政治規則的破壞，是少數人通過無底線的抗爭對多數人的綁架。

　　出現「敗選者永不服輸」的現象，通常有幾個成因。一是這種社會內部的撕裂程度往往是比較高的。如果無論誰當選的政策差異都不太大，就不容易引發這種現象。「永不服輸」的背後，是不同社會集團之間的嚴重對抗，這種對抗甚至是難以妥協的。

　　二是這一現象的背後，往往是政治精英們在扮演著政治鼓動者的角色。選舉結果公布之後，敗選的候選人與政黨的表現非常重要。如果他們能做到願賭服輸，能安撫支持者，就不太會引發這種現象。但如果他們公開聲稱選舉已喪失公正性，否認選舉結果的合法性，甚至直接呼籲街頭抗爭，就容易導致這種局面。

　　三是普通選民的規則意識還比較薄弱。如果選舉是自由和公正的，選民敗選後仍然「永不服輸」，背後是民主規則意識的匱乏。倘若每一場選舉的敗選者都不服輸，民主實際上是無法運轉的。

　　因此，克服「敗選者永不服輸」的問題大致有兩個思路：一是儘可能緩和社會分歧，縮小貧富差距和實現族群宗教和解;二是培育新興民主政體下政治精英與普通選民的規則意識，有效民主不僅意味著參與和競爭，也意味著規則意識與服從合法權威。此外，法院和司法系統或許應該在抑制「永不服輸」的街頭政治方面扮演更有效的角色。

　　按照美國學者拉里·戴蒙德的說法，民主政體具有相當的脆弱性，因為「民主依賴於最少的強制與最多的共識」。民主能否有效運轉，高度取決於政治家與選民以何種方式參與政治，而「永不服輸的敗選者」決非民主之福。

　　歷史更多地站在民主政體這一邊

　鳳凰評論《高見》：亨廷頓在《第三波》中說，一個國家，第一次民主通常會失敗，但第二次的時候，成功的可能性更高，因為政治精英會吸取以前的教訓，避免極端，從而容易達成政治妥協。你如何看待這種觀點?

　　包剛升：人類在試錯中進步。塞繆爾·亨廷頓強調的是政治精英在民主轉型過程中的學習能力。他相信，通過實踐與試錯，人類會在政治轉型的道路上，取得實質性的進展。還有其他學者指出，包括政治精英和普通選民在內的「集體政治學習」，在拉丁美洲20世紀晚期的轉型中扮演了重要角色。比如，在此前的民主時期，拉美地區的很多普通民眾都會提出財產再分配的要求，而此舉很容易把富人階層推向民主的對立面。但在20世紀晚期開始的民主轉型中，普通民眾的政治要求趨於溫和化，他們不再試圖通過政治手段剝奪富人的財產。這一變化對新一輪拉美的民主轉型產生了積極作用。

　　儘管如此，亨廷頓說第二次嘗試轉型的成功率較高，並不等於第二次嘗試就一定會成功。民主轉型能否成功，取決於很多因素。它不僅是政治精英與普通民眾進行政治學習、完成政治進化的過程，也是一個涉及諸多因素的複雜政治過程。我過去的一篇論文指出，一個國家平均要經歷1.5-1.7次的民主崩潰，才能實現民主轉型與民主鞏固。這一數字是較早啟動民主轉型的18個大國的平均值。在經驗世界中，有的國家轉型更順暢，有的國家轉型更艱難。

　　長期來看，亨廷頓的觀點似乎預示著一種相對樂觀的情緒。對多數政治體而言，經過民主的嘗試、挫敗與再嘗試之後，實現民主轉型的可能性總是在增加。更有理由感到樂觀的是，人類迄今為止的經驗是，民主一旦鞏固，除非遭遇重大的外部衝擊，再次遭遇挫敗的概率就會很低。然而，威權政體即便再成功，也不得不面對合法性的困境與未來可能的轉型。所以，歷史更多地站在了民主政體這一邊。

　　民主政治離不開和解

　　鳳凰評論《高見》：美國著名的憲政學者阿克曼在《自由革命的未來》中研究了東歐國家的民主轉型。他提出，民主化之後，對於前政權的官員不宜過多追究，這可能是一個痛苦的選擇，但是為了建立穩定的憲政民主，就不能把這些人推到反對憲政民主的陣營中去。但是，要限制他們在一定時間內不能在民主政府中任職。你是否同意他的見解?為什麼?

　　包剛升：你提到的阿克曼的相關論述，涉及的是民主轉型過程中的三個關鍵議題。第一，要儘可能建立足夠寬廣的轉型聯盟，這個聯盟越大越好。第二，如何落實轉型正義的問題，即如何懲處舊制度下的公共罪行與私人罪行。反過來說，如果沒有一個正義的起點，轉型本身的合法性就會遭到質疑，甚至會被認為不過是換了名稱的老一套。第三，舊制度下的政治力量加入新政府後可能會成為阻力，因為加入轉型聯盟的舊政權高官，更有可能蛻變為反對轉型的力量。就此而言，成功的政治轉型管理必須要考慮上述因素的平衡。

　　原蘇東國家政治轉型的一個教訓是，那些舊政權高官，佔據新政府主要政治職位的國家，後來的轉型過程往往更為艱難，走向逆轉的可能性也更大。不少這樣的國家採用了新的民主憲法，改變了代議機構和首席行政官的名稱，解散了舊政黨並組建了新政黨等，但很多政治領導人並沒有在政治上採取新的做法，他們仍然習慣於獨斷專行、打壓異己，用恩惠庇護主義網路培植親信，等等。這樣，儘管憲法與頭銜稱謂改變了，但實質性的政治轉型並沒有發生，或者至少可以說民主轉型並未走向深入。所以，阿克曼的擔心是有道理的，他說要限制前政府高官在新的民主政府中任職，主要理由應該就在於此。

　　但是，阿克曼闡述的這一原則時，並沒有充分考慮到轉型模式的不同。實際上，舊政權高官在新的民主政府中扮演何種角色，很大程度上是不同的轉型路徑決定的。按照塞繆爾·亨廷頓的說法，民主轉型有三種主要的路徑，分別是變革(transformation，是指舊政權執政者發起和主導的轉型)、置換(replacement，是指反對派取代舊政權執政者後發起和主導的轉型)和移轉(transplacement，是指執政派與反對派在談判基礎上聯手發動的轉型)。

　　在這三種主要轉型路徑中，只有「置換」是排斥前政權高官的——在此種模式下，反對派領導人取代了舊政權的執政者，成為後續政治轉型的主要操盤手。在其餘兩種轉型路徑之下，前政權高官基本上都會在新的民主政府扮演重要角色，要排斥他們實際上不太可能。隨之而來的挑戰，是如何讓這一仍然佔據高位的舊政治力量，成為政治轉型的新動力而非阻力。

　　很多人還關心如何落實轉型正義的問題。尋求正義是一種「原則政治」。轉型正義的落實，要求懲惡揚善。依此原則，舊制度下的公共罪行與私人罪行，都應該得到基於法治的審判與懲處。這樣做的好處，是使政治轉型獲得一個合乎正義原則的新起點。藉助媒體傳播，這一過程也是一種民主的公民教育過程。但是，這樣做的壞處，是有可能進一步撕裂一個本來已略顯脆弱的轉型社會。考慮到舊政權高官的數量規模與影響力，由此引發的政治衝突可能會非常劇烈，推動後續政治轉型的難度可能會更大。

　　在這個問題上，南非的成功做法是尋求更多的和解。尋求和解是一種務實政治。1994年，南非成立了真相與和解委員會，主席由聖公會大主教圖圖出任。該委員會給自己界定了三大任務，包括：調查1994年前因種族隔離而侵犯人權的真相，救助那些被侵犯的受害者，以及對那些講出真相的「作惡者」實施大赦。圖圖大主教認為，委員會的最終目的是要實現「在弄清過去事實真相的基礎上促進全國團結與民族和解」。尋求和解，成了南非結束種族隔離制度和民主轉型過程的關鍵詞。南非前總統、民主運動領袖納爾遜·曼德拉，同樣鼓勵南非人民放下仇恨，原諒過去，走出歷史。他在回憶錄中這樣說：「當我走出囚室，經過通往自由的監獄大門時，我已經清楚，自己若不能把悲傷與怨恨留在身後，那麼我其實仍在獄中。」

　　站在轉型的關頭，回望歷史，歷史的日曆上記滿了美德與惡行。懲惡揚善的歷史正義固然重要，但更重要的是，人們能夠藉此創造一個怎樣的未來。

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