轉變中的發展(上) [許倬雲]

蔣經國巡視台灣中部橫貫公路的施工情況時席地休息。(資料圖)

許倬雲說台灣史之九

從1949年到1970年代，國民黨政權遷來台灣以後，二十年間，世界局勢不少變化。朝鮮戰爭爆發，美國和台灣關係密切；朝鮮戰爭結束，世界兩大陣容的冷戰方興未艾。那時，台灣並不處在兩個陣容衝突的焦點，而大陸內部，風風雨雨，經歷許多起起伏伏的運動，一時顧不到台灣，於是台灣可以有一段喘息的時間。台灣本身呢，蔣介石那一代人要重返大陸的希望，逐漸成遙不可及的美夢。於是，海峽兩岸基本上處於一個對峙而不衝突的局面。我的盼望：璧合之前須有珠聯，鏡圓之時還待金鑲；其間必有一段過程，一段秉承善意和理性，彼此相處的過程。

二十年的逐漸調整

台灣有將近二十年的時間，逐漸將內部調整，以適應在台久居的形勢。國民政府在台灣，是依據1947年憲法的規定和後來加上的臨時條款，由第一屆國民大會代表選舉的「總統」，在台灣延續「中華民國」的存在。二十年來，蔣介石自己和選他出來的民意代表及監督「行政院」的立法委員們都垂垂老去。原有的機制很難維持「法統」的長存。無窮的國祚不能依靠有限的人壽，繼續下去。

1947年憲法規定，地方各級民意代表和縣市長，要經過民選產生。二十年來，在這一制度下，台灣人民已經熟悉，如何遵守民主選舉的規則，產生自己的民意代表和地方首長。台灣經歷這一個過程，獲得的經驗是複雜的：一方面，台灣延續了長期以來地方豪強的影響力，以及族群彼此間的分野；選舉因此往往不是憑藉著政見，而是憑藉著歸屬和認同，以及地方利益的劃分。這一民主基礎，其實並不理想。另一方面，國民已經嫻熟選舉程序；新一代的國民，已知道應該如何擺脫過去的習慣，用理念作為選舉的訴求。而且，在這一時期，還是有一些國民黨以外的候選人，經過民選而踏入政治。例如，台北市的原市長高玉樹，和國民黨並無淵源，也能高票當選。他是一個很優秀的市政專家，今天台北市很多的建設規模，在他的時代已經有所規劃和實現。

在「中央」民意代表方面，政府採取一個過渡的辦法：大陸時代選出的民意代表，固然留仁，以維持「法統」。台灣地區本身，卻按照人口比例，按照憲法，定期選出應有的代表。這是所謂「增、補選」的條款，逐漸調整原有的國會成分。台灣地區新當選的民意代表之中，國民黨支持一些候選人，包括地方有名望人士，也包括國民黨的黨工。這些人挾國民黨的優勢和資源，當然有較多當選機會。也有一些是台灣長期參與民主運動的地方領袖，也頗有人當選了。在國民黨心目中是大出意外；既然已成事實，這些人的影響逐漸增高。民意機構的成員比率，新陳代謝，經過增、補選舉產生的當地代表，終於成為議會的大多數，改變了原來「萬年國會」的結構。

日治時代，台灣的民主運動其實已經開始，林獻堂等人經過十餘次的請願，希望日本政府，賦予台灣百姓民選代表的權利。他們的請願沒有成功；這批爭取台灣民權的地方領袖，此時為爭取台灣民眾民權，重新努力。不久，林獻堂去了日本，不再回台灣。郭雨新、李萬居等人，還繼續為台灣人民爭取民主的權利。因此，台灣民間已有一股蓄勢待發的力量，經過不同的途徑，為台灣人民爭取民主的權利。

台灣政治結構的逐漸轉變

1960年代開始，國民黨政權的權力結構逐漸改變。蔣介石老了，國民黨的上一代人物，也都老了。蔣經國隨侍乃父，身在權力中心，成為蔣介石最信任的左右手。他的職務，由「政戰」首長，晉陞為「國防部長」，然後又轉任經建會，升任「行政院」副院長，輔佐嚴家淦。他已經掌握了軍事和經濟，兩方面的實權。1975年，蔣介石去世，嚴家淦接任「總統」，蔣經國擔任「行政院長」，握有行政大權。1978年，他接任「總統」職位，直到他在1988年去世，他主導台灣發展，因應內外變化，也有二十餘年之久。在蔣經國執政的後半段，也是他權力巔峰的時代，台灣內部最重要的改變，乃是經濟的市場化和國際化。台灣政治結構和社會結構的改變，也都必須從經濟結構改變的角度討論，才能理解其相應的關係。

在1960年代以後，台灣已經有一批人士投入民主活動。他們可以分成兩類，一類是大陸來台的自由分子，他們從大陸時代開始，就深信人民參政的權利，是民權的一部分。在大陸，他們已經對國民黨威權體制有深切的不滿。另外一部分，就是在台灣成長，延續日治時代民主運動的人士，也可說是本土民主運動的第二代。這兩股力量，本來是各走各的路。大陸來台的知識分子，以雷震和殷海光等人辦的《自由中國》為最重要的輿論園地；後來在政府壓制下，雜誌被封，雷震入獄，但這些民主的訴求並沒因此死亡，在新聞界和學術界，民主訴求的聲音，仍舊不斷地出現。這批人基本上都是大陸來台人士，或台灣成長的青年學生。台灣本土民主運動的推動者，在「二二八」和白色恐怖時期以後，還沒有立刻冒出頭來，只在群眾之間默默地進行。

到了1960年代晚期、70年代初期，這兩股力量，也就是大陸來台的青年人，和本地成長的民主運動者，逐漸合流，經過大學的師生合力辦了一些雜誌，有《台大青年》、《大學雜誌》、《文星》等，雜誌刊物在各處流傳。台灣經濟開始成長，有了市場需要，兩家民營報紙，《聯合報》和《中國時報》，茁長為主要的新聞媒體。他們也逐漸發展為公眾輿論的論壇。

1969年，康寧祥當選為台北市議員；1972年，再由台北市議員當選為「立法委員」；這應當是新一波民主運動的初試啼聲。有許多不在國民黨之內的政治活動人物，逐漸結合，被稱為「黨外」，儼然一個不具名的政治團體。當時，大陸來台的青年人，大多在言論方面，努力鼓吹民主化；本地成長的運動者，則有不少投身實際的地方政治活動。台灣的政治結構，是在默默之中逐漸轉變的。

蔣經國主導的改革

1970年代，台灣的國際地位陡然變化。二十餘年來，台灣仍能保持聯合國的席位。1972年，因為基辛格的工作，中國大陸取代台灣，獲得聯合國的代表權。台灣在國際社會，從此身份曖昧模糊。同時，釣魚台的主權問題，引發海外中國人的民族主義情緒。海外華僑，尤其知識分子，轉變了認同方向，承認中國大陸代表中國。這些轉變，對台灣的存在，的確形成重大的影響。台灣的執政當局，不能再依靠聯合國席位，或「法統」的延續，作為政權合法性的依據。蔣經國清楚地認識到，台灣的存在和發展，必須建立在人民的擁護上，也必須厚培國力，自求多福。從那時以後，在台灣的「中華民國」，必須是以台灣為實質的主體。對台灣的歸屬感，才是政權合理性的實質基礎。

台灣人爭取民主，要求「當家作主」的意願已不是國民黨可以壓制。大陸來台的學者和青年們，也絕大多數投入為台灣爭取民主的活動。於是，國民黨政府必須致力於疏散民怨，上述逐步開放選舉，就是一種疏散民怨的方式。這一態度和政策的轉變，為台灣換得二十年的漸進蛻變，也正是在疏散壓力的過程中，政府在經濟、政治各方面，都可以和緩地有所作為。

台灣的國民黨軍隊，不僅裝備上得到美國的援助不斷改進，更重要是在組織上，數十年的內戰，將領擁兵自重。在蔣經國執掌軍權的時代，實行普遍徵兵制，征來的青年，受過軍訓，組成軍隊的基層，將領不能再擁有軍隊。蔣經國也重組情治單位，將情治單位統一，成為國安系統下面的「調查局」和「軍調局」。這些努力，一方面是蔣經國利用這些管道，掌握了政府的主導權；另一方面，軍隊和情治機關正常化，歸屬於政府。

快要進入1970年代的時期，台灣的經濟固然已經有所好轉，由於前面所說，耕者有其田和輕工業的發展，台灣已經有將內銷市場轉變為外銷的可能，但是力量還是相當薄弱。當時國民所得不過幾千美金而已，政府仰賴外援，自己的庫存並不豐厚。傳聞所說，蔣介石從大陸帶來幾噸黃金，幾噸黃金的總值也不過數億美金。這一數字，如果屬實，早就在1950年開始的五六年中，別無其它財源時，花費殆盡。1957年，我將要赴美留學的時代，當時的陳誠，曾經對留學生有坦白的講演，告訴我們：政府手上只有三千兩的沙金，用今天的價碼來換算，幾十萬美金而已。台灣必須要尋求出路，打破困境，培養自己的實力。

在1970年代初期，蔣經國開始直接主持經建會，從他作經建會的主委開始，一直到嚴家淦「總統」的「行政院長」時代，他開始致力於台灣的基礎建設。也許因為蔣經國長期和政府中的技術官僚接觸，例如，農復會、電力公司等機構的工作人員接觸以後，逐漸理解到，這些人的做法，和傳統的黨官僚、軍人與情治人員完全不同。技術官僚是理性的、務實的，多方考慮地處理問題。於是，他用了一批從大陸帶來的技術官僚們，包括孫運璇、費驊、陶聲洋、李國鼎、蔣彥士等人。嚴家淦是他的上司，本身就是一個很能幹的技術官僚。他們這一批人，合作創造了台灣經濟發展的業績。

蔣經國時期台灣的經濟發展

1970年代初期，蔣經國的注意力在於經濟發展。第一步，次第推行了十大建設，作為經濟發展的配套措施，包括：修建高速公路、鐵路電氣化、改進港口和機場、增加新的能源、水電、核能等等，作為未來開展工業建設和對外貿易的準備工作。從那個時候開始，一直到1980年代，台灣的經濟發展，遵循幾個階段，逐步進行。

以產業結構而論，從農產品加工過渡到日用品的外銷，然後從日用品的外銷，進入一般電器器材的外銷。1970年代，開始注重大規模的紡織工業建設，成立了紡拓會，作為民間業者和政府的聯絡單位。在紡織工業的推廣方面，也連帶推廣了石化、塑料業。這一發展，造就了一大群能幹的企業家，建構了許多新企業。為了推廣石化工業，政府就設定鼓勵民間企業發展的措施，例如：五年免稅，又如：給予優先權利去劃定工業區等等。王永慶的台塑，利用這些措施，取得極大的發展優勢。運輸和交通事業方面，國營的招商局和華航，都轉變為民營。相對的，民間長榮企業集團在海運和航空方面，也都迅速地發展。這些項目的開展，使台灣對外的貿易有一定的優勢。

從石化工業升級到信息業，同樣的，政府也成立了資策會，推動台灣的信息工業，幫助民間企業，從海外取得專利、標下訂單，取得原料，以及提供種種相關的服務。為了和新起的工業配套，成立了新竹園區和其它比較小的園區。在園區之內，高科技的工廠可以得到很多方便；這一切產業升等措施和配套措施，使台灣終於發展成為亞洲四小龍之一，很快就在塑料業和信息業上，成績亮麗，佔了國際市場上重要的地位。

1970年代的中期、1980年代初的時候，台灣的外匯存底非常豐沛。下一步，本來應是建立科技自主地位。照孫運璇先生構想，在信息業方面要推動大規模集成電路，可以有具體的實力，開展信息工業的高科技創新的能力。不幸他自己中風致殘，於是，這部分工作就由李國鼎接下領導的任務。信息工業發展後來依然順利，成績斐然。著名的成功個例，包括施振榮的Acer，華碩，台灣的計算機平板及汽車內的計算機控制，幾乎佔了全球大部分的市場。

原來的構想是在信息工業以後，更進一步，開拓升級到前途遠大的高新產業：納米工業、光學產品和生物技術產品。但這三方面的升級，卻在蔣經國去世、孫運璇中風以後，在李登輝手上，並沒有繼續推動，以至於到今天，台灣的產業結構還是停留在信息工業的階段；而且越來越傾向於替世界各處的信息硬體作為代工，很少自己發展全套裝置，更沒有進一步發展自己創新的產品。固然在各個零配件的生產上，台灣的成績有目共睹；但在整體方面，台灣雖然有強大的生產能力，卻缺少自己開發的創新產品。

於是，台灣的產業從1970年代初期到1980年代中期，似乎就走到了巔峰，從此停留在「高原」，憑藉生產實力，走向和大陸的市場配套，互動之際，有了上、下游分工的取向：台灣的零配件在大陸裝配，或者大陸的零配件到台灣來裝配。這種合作的趨向，使台灣的企業界固然有利可圖，但在整體經濟結構上，台灣卻必須依賴大陸的企業。