讓農民集中居住必須面對的五個問題

　　隨著工業化與城市化進程的加快，工業和城市發展對土地的需求加快，目前我國不少地區部分地處遠郊或純農區、農村宅基地地區，也在政府主導下開始進行拆遷和復墾，並推動大規模農民集中居住。　　在這些地方改革實驗中，比較有代表性也具有較大影響的，包括：作為我國「城鄉統籌發展綜合改革試點」城市成都的「拆院並院」改革試驗、浙江嘉興的「兩分兩換」試驗、天津的「宅基地換房「改革，以及重慶的「地票交易」改革試驗。　　除了上述具有全國知名度的地方改革實驗外，全國各地很多地方以「新農村建設」、「新民居建設」、「城鄉統籌」為名進行的農民集中居住，正在大規模進行，並有愈演愈烈之勢。　　比如，除了在城市大搞「一年一變樣，三年大變樣」的城市大規模拆遷改造外，河北省還開始以三年為一個階段推動農民集中居住。該省計劃用三年時間「改造」全省15%的村莊。「改造」方式為拆除農民宅基地上的房屋，統一另建「新民居」，實行「農民集中居住」。按此速度，20年後，該省農民將「全部集中居住」。　　在山東，諸城、淄博、臨沂、濟寧、德州和聊城等地都部分開展了「撤村改社區」並推動農民集中居住。以諸城為例，從2007年開始，在全市農村以兩公里為半徑，把全市1249個村莊按照地域相鄰、習俗相近的原則，規劃建設為208個農村社區，每個社區涵蓋大約5個村莊、1500戶，引導農民向社區中心村集中居住。據報道，全國已經有20多個省區開始推動形式規模各異的純農區農民集中居住和宅基地復墾運動。　　就我們看來，各地進行的「農民集中居住」，其本質都是通過農村宅基地復墾與農民集中居住而進行的一種土地發展權轉移。土地發展權轉移（TDR, Transferrable Development Rights）概念最早起源於美國，它是指將一塊土地進行非農開發的權利，通過市場機制轉移到另一塊土地。如果我們把在某個地塊上進行如非農業開發之類的權利稱為土地發展權，那麼這種權利可以從某地塊上分離出來，並被有償轉移到接受（或購買）區的另一地塊上。　　到底應該怎樣評價前述討論的各地改革實踐？　　不可否認，在改善農村基礎設施和居住條件、節約用地方面，這些對農村建設用地特別是農村宅基地進行統一規劃和農民集中安置的做法，有改革探索意義。　　目前我國建設用地總量已經超過4.7億畝，其中城鎮用地(城市加建制鎮)0.5億畝，獨立工礦用地0.5億畝，而村莊用地（不含獨立於村莊之外的鄉鎮企業用地）就高達2.5億畝，且呈逐年增加的態勢。農村集體建設用地無疑是農民重要的生產生活資料，是農民最大的物質財富，但由於缺乏市場機制以及產權不清晰等原因，絕大部分農村建設用地利用效率不高，不加以開發利用實現不了其自身的價值，農民自然也享受不了土地增值的收益。　　通過盤活農村集體建設用地並進行土地發展權轉移，一方面可以讓城市獲得更多的用地指標，另一方面也可以讓農民分享部分因城市化過程而帶來的土地增值收益，村級組織可以用各種形式辦實業和物業，農民也可以通過宅基地置換改變居住形態和居住環境，提高農民的生活質量。因此，在推動農民集中居住過程中，如果操作的程序公正，操作方法得當，補償標準合理，就有可能實現多贏。　　但從近年來我們及一些其他研究者對相應地區的實地調查來看，無論是天津的「宅基地換房」，嘉興的「兩分兩換」，還是成都的「三個集中」，抑或是重慶的「地票交易」，本質上是地方政府通過推動農村宅基地拆遷、復墾和農民集中居住來獲得建設用地指標的行動。不同地區的改革措施雖然有所差別，但主要體現在拆遷補償水平和集中居住標準上，一些地區條件比其他地區要更優惠些而已。但無論是宅基地拆遷補償水平，還是集中居住標準，補償安置政策基本上是由地方政府部門主導制定，缺乏公共參與和討論，也就不可避免地會出現一些問題，值得政府、學術界以及公眾去關注和深思。　　問題一　　是否有足夠法律依據？　　這種通過宅基地拆遷復墾來實現土地發展權轉移的做法是否有足夠的法律依據？　　從指標供給的形式來看，不論是成都「拆院並院」、重慶的「地票交易」、天津的「宅基地換房」、嘉興的「兩分兩換」，還是各地以「城鎮建設用地增加和農村建設用地減少掛鉤」名義進行的農村宅基地拆遷復墾行為，都不是通過比較完善的市場交易實現的，而主要是行政手段。在很多地方其與「徵收」行為的界限十分模糊，因為儘管農村宅基地被拆遷復墾后土地所有權依然保留在集體，這個過程中農民的住房及附屬房屋、天井、院落、曬場等財產被剝奪，依舊符合徵收的特點。　　即使是重慶的「地票交易」，由於參與交易的主體仍然是區縣乃至鄉鎮地方政府，而不是「被集中居住」的農戶。而在其他地方的實踐中，我們甚至觀察到明確將「徵收權」下放到市縣一級以下政府的「下征」政策，這與正在修訂中的《土地管理法》再次強調對徵收權的上收和管制恰恰相反。　　而且，儘管當前地方政府主導和推動的宅基地拆遷復墾行為擁有徵收的特點，但地方政府基本上沒有將農村宅基地拆遷復墾納入徵收程序來推動，因此也沒有一套聽證、公告、仲裁等法定的程序。也正因如此，各地實踐中，農村宅基地拆遷復墾的程序也是五花八門。　　問題是，既然沒有納入徵收範圍，地方政府有什麼法律依據來拆除和復墾農民的合法住房和宅基地？這樣做是否與現行法律相悖？如果發生糾紛，是否可以有權利的保護救濟？　　更進一步講，為了獲得建設用地指標，通過動用征地權來推動農村宅基地拆遷復墾是否恰當？把農民的宅基地拆掉復墾，讓農民集中居住，並由地方政府獲得建設用地指標，這樣的行為是否符合「公共利益」？如果像某些地方政府宣傳的那樣，農民可以獲得那麼多好處，為什麼地方政府不通過推動農民或農民集體為交易主體參與的土地發展權市場交易，而非要通過一種近似於徵收的辦法來實現宅基地復墾？拆除和復墾農民的宅基地並不是為了國家或地方重要的基礎設施、能源、教育、軍事等公共項目建設，甚至也不是為了一個特定的商業或居住項目，而是為了獲得地方政府可以靈活使用的建設用地指標，為什麼要動用征地權？　　問題二　　農民集中居住應在什麼範圍內推行？　　農民集中居住到底應該在一個什麼樣的範圍內推行？大規模、運動式的整村拆遷復墾是否有必要？　　根據我們的調查，農民集中居住的範圍在各地差別很大。有的地方採取小範圍就近集中居住的做法，比如我們在成都雙流縣調查發現，當地在「拆院並院」過程中採取就近安置的辦法，由於新的居住點交通便利、商業設施較為齊全，農民的生活相對便利，同時新的居住點離農民的承包地不算很遠，所以對農業生產的影響相對要小；而在天津華明鎮，則採取農民集中居住到城鎮的做法，在城鎮邊上建設大規模的高密度公寓式農民居住小區，鎮內幾個已經被拆除的村莊的原居民統一被安置到農民居住小區，對農民而言，儘管生活方便了，農業生產卻受到很大的影響，養殖業生產更是無法進行。　　此外，急進的、大規模、運動式的整村拆遷復墾是否有必要？將宅基地復墾為耕地，由於耕作層已經破壞，耕地的質量較差，如果宅基地上的房屋很陳舊破敗並已空置，且沒有非農價值，復墾的成本就較低，作為補充耕地的來源尚可理解。但在目前很多地區推行的宅基地拆遷復墾行動由於是大規模、運動式整村拆遷，所涉及的農民住房，有相當部分是質量較好的磚瓦結構房屋，並常年有人居住，拆除這樣的房子勢必要付出較大的經濟代價，是一種社會資源的浪費，這樣的代價與獲得的質量較差的耕地相比，是否相稱？　　當然，地方政府的主要目的在於獲取建設用地指標，在發達地區，一畝建設用地指標本身就值10萬元甚至20萬元，有指標就可以徵收城郊農地，其出讓金則可高達幾十萬元甚至幾百萬元。從這個角度看，即使拆除較新的農村房屋，將宅基地予以復墾也是合算的。如果復墾宅基地不能折抵建設用地指標，地方政府顯然不會有那麼高的積極性去推動大規模的運動式的整村拆遷復墾。　　問題三　　集中居住的補償和安置問題　　在宅基地換房問題上，顯然不同博弈方對其中收益分配合理與否，有著非常不同的計算，也必然產生差別很大的看法。　　以天津為例，從政府角度來看，通過宅基地換房，對農民意味著資產價值、服務設施、生活環境的巨大改善，顯然是對農民福利的改進。　　但這種說法的有爭議之處，是對村民原有住房價值估算中是否應該包括宅基地土地乃至村集體原有建設用地的價值。我們調查的不少天津村民認為，政府在其中獲得了絕大部分利益，而農民則有很大損失。　　根據新華社2008年8月26日的一篇報道，曾經給天津的宅基地換房算過一筆賬，並認為通過宅基地換房，華明鎮農民的家庭財產大幅增加：原來農民居住土坯房或磚混房，估價在２萬元到５萬元。到新的小城鎮置換一套80多平方米住宅，價值超過40萬元，農民的房產價值增加了10倍左右。同時，政府還將土地增值收益用於還遷農民的社會保險。還遷農民達到規定年齡，就可以享受每月400~500元不等的社會保障金。　　據我們在華明鎮的調查，從市場估價來看，75平方米的樓房按每平方米4000元的均價，價值大概在30萬~40萬元之間。以華明鎮貫庄村為例，該村宅基地平均每戶165平方米，但加上村辦企業、道路、辦公樓等集體建設用地，貫庄村共有農村集體所有的建設用地2142畝，1910戶，平均每戶748平方米，摺合為1.12畝。如果按戶均一畝建設用地計算，考慮到貫莊周邊的土地掛牌出讓價格是每畝200萬~400萬元，是宅基地換房30萬元收益的7~13倍左右。當然，華明鎮各村的戶均建設用地有所不同，但華明鎮共有集體建設用地12071畝，可以計算出戶均農村建設用地大概在0.8畝左右。華明鎮部分農民希望政府能夠按宅基地實際面積一比一換房。這樣的要求，顯然遠遠超過了政府目前願意支付的水平。因此，部分農民不願意搬遷是必然的。　　這裡並不是說，去完全滿足所有農民的補償要求就是合理的。即使在城市更新改造或城中村拆遷過程中，也可能會出現個別權利人漫天要價、導致城市更新或改造無法完成的情況。但這種情況的出現，恰恰（雖不必然）是缺乏市場交易機制、沒有價格發現機制來顯示財產權利真實市場價值所帶來的結果。　　因此，這裡的關鍵問題，是土地發展權轉移過程中仍然缺少市場定價要素，土地發展權轉移價格基本上被地方政府單方面地規定為小城鎮大小不同的一套住房的價格，而農民在此過程中基本缺乏談判權。總之，在沒有找到合理的定價方式前，強勢地方政府忽略、傷害農民的眼前或長遠利益的狀況幾乎是難以避免的。　　問題四　　如何切實尊重農民意願？　　如何在集中居住過程中對農民意願實現切實尊重的問題，雖然各地出台的宅基地換房政策中一再強調要充分尊重農民意願，但實際操作中卻往往難以實現。　　在政府為獲得土地指標來推動城市和工業發展的強烈激勵下，很難相信「搬、還是不搬」對拆遷復墾所涉及農民能夠構成一個真正的選擇，結果是缺乏足夠發言權的農民「被」集中居住的性質很強。　　以天津為例，儘管當地各種政策文件中一再強調，宅基地換房以自願為原則，要在保障農民利益基礎上尊重農民意願，由農民自願提出申請，與村委會簽訂協議，同意宅基地換房，才可以操作；同時村委會必須召開村民代表大會表決，簽字畫押，公證處公證。但根據我們的調查，在實際操作過程中，一些地方存在著強勢推進宅基地換房的情況，尊重農民意願的措施有時很難落實。　　以華明鎮為例，由於宅基地換房涉及到的貫庄村出現拆遷困難，華明街道委員會2008年8月16日就發布了《關於強勢推進貫庄村整體搬遷工作的決定》的文件。　　文件中要求：與貫庄未搬遷戶有親屬關係的華明街道辦事處工作人員、管委會及物業聘用人員、貫庄村兩委會成員、黨分支書記、企業負責人等，從8月18日至8月22日在崗做親屬的工作，促使他們搬遷；從8月23日至8月27日停職做親屬工作，若親屬仍未搬遷，街道黨委將視情況，分別做出停發獎金及相應福利待遇、解聘、辭退、免職以及黨組織處理等。　　一些村民反映，在宅基地換房過程中，村委會搬遷到新社區，原有菜市場強行關閉和拆除；村內道路也放棄維護；斷水斷電，村子周圍的學校也同時搬遷。村民往往面臨的局面是不得不換。雖然天津市政府要求必須90%以上的村民同意才能進行宅基地換房，但我們對貫庄的調查表明，村民意見並沒有得到充分尊重，結果導致佔全村45%的866戶農民聯名起訴。　　不妨再來仔細考察一下重慶的地票交易模式。按照有關研究，通過地票交易模式流轉集體建設用地是當前重慶市偏遠區縣（渝東南、渝東北）農村腹地土地發展權轉移與交易的主要方式。雖然政策設計的初衷里包含引導城市化資本反哺農村，但一切細節都在程序設計里。　　由於區、鎮政府既是流轉相關規定的制定者和農村土地發展權轉移的管理者，同時還是復墾項目的投資主體和參與收益分配的利益主體，在利益驅使下，基層政府組織（區縣、鄉鎮及農村集體經濟組織）對地票交易模式下的農村集體建設用地發展權流轉與交易自然熱情高漲。而且，在地票交易後的收益分配中，政府收益仍居主體地位。　　以重慶市地票交易模式的典型區域——江津區為例，參與收益分配的主體有區級、鎮級政府、開發者、農民集體和農民，兩級政府與農民集體的收益分配比例為6：4，榮昌縣政府與農民集體的流轉收益分配比例為5：5，只有在流轉市場化機制較為健全的江北區，政府與農民集體之間的收益分配比例為2：8。在區、鎮政府如此深入參與地票交易分配的情況下，很難想像農民宅基地復墾過程中能夠完全尊重農民意願。　　更重要的是，目前重慶在地票用於某個具體建設項目（即「落地」）時，明確採用的是「徵收」程序；而且由於繞過了建設用地年度指標的限制，可以向國土房管局申請不受當年征地指標限制的用地報征。雖然從原理上說，法治社會約束國家徵收行為的兩大法律要件是「公共利益」和「公正補償」；但在中國的現實中，建設用地轉用指標的限制，事實上對任意的徵收行為起著一定的約束作用。　　兩方面結合，就不難發現現有地票落地方式所存在的系統性法律風險：雖然現在由於地票市場尚在培育中，但只要諸如賦予了地票某種「招拍掛」入場券的權能（類似於香港的「換地權益書」），帶來價值的更大提升和交易量的放開，企業花費高額成本獲取的大量「征地指標」一旦要求「落地」，經濟激勵和法律漏洞結合，可能帶來的扭曲我們必須提前研究清楚。　　問題五　　農民集中居住的後續問題怎麼解決？　　農民集中居住的後續問題沒有得到充分考慮和妥善解決，這本質是一個「外生推動」的城市化所固有的缺陷，即並非緣於生產生活方式自然調整而產生的集聚。　　首先是復墾後耕地的歸屬問題。以天津華明鎮為例，搬遷上「樓」的農民如何參與類似復墾項目的收益分配仍不明朗。按照《中國新聞周刊》記者的調查，天津市東麗區華明示範鎮宅基地復墾項目佔地2000畝，華明街道為此專門成立了天津市濱海華明農業有限公司。規劃建設581棟二代節能溫室和兩個各佔15畝的智能溫室，將重點發展高效設施農業和休閑觀光農業，該項目建成後預期年收入可達4765萬元，安置就業1500多人。　　從華明鎮的安排來看，華明街道辦事處農辦主任李健生稱，「這個項目將來交由公司運作，收益也歸公司」。因此，被置換出宅基地的農民應該不能參與復墾後的耕地收益分配。　　其次，有些地方的農民集中居住小區完全按照城市居民公寓式的小區模式建設，不管當地的農民是否已經脫離農業生產，不僅未考慮農作物曬場和農業生產輔助用房，甚至連放置農機具的場所也沒有。在我們的調查中發現，很多農民集中居住小區里，道路被用於曬場、停放各種農機具的現象非常普遍，給當地農民的生活和生產帶來了極大的不便。　　最後，由於集中居住以後，農民的生活成本，包括煤氣、自來水、物管費等均有不同程度的提高，在一些地區宅基地復墾後農民失去了房前屋後的自留地，連蔬菜也要到菜市場購買，事實上降低了農民的生活水平，對那些原本靠農業生產可以實現生活基本自給自足的農民，特別是對俗稱「4050」（四十多歲和五十多歲）農民來說，原有自給自足的生活方式被打破，就業又有困難，也沒有達到領取養老金的年齡，生活更加艱辛。　　由於存在著上述問題，目前在各地推行農村宅基地復墾過程中存在著相當大的阻力，也帶來了不同程度的社會不穩定，甚至在一些地區出現較為嚴重的上訪和集體性事件。我們的調查還發現，在一些地區，地方政府通過放棄對原有村莊基本設施維護，甚至在學校考試之前突然將學校搬離，從而對剩餘村民施加壓力，使得剩餘村民為了維繫基本生活條件和確保孩子上學，「自願」在搬遷協議書上簽字。通過這種方式實現的「自願」集中居住，很難讓人滿意。　　改革方向　　客觀地說，一些地區進行農民集中居住改革試點，在節約用地、改善農民居住條件上、拓展城市發展空間上，有著一定的積極意義。特別是對那些宅基地確實過於分散而農民原有居住條件較差的地區，進行上述土地發展權轉移有一定合理性。但這裡的關鍵問題是，從程序正義的角度看，在具體的操作過程中，農民的宅基地發展權（即農民自主處置其宅基地資產並獲取收益的權利）是否得到了足夠的尊重？　　退一步說，即使一些地區進行的上述改革探索有其積極意義，如果各地不顧本地條件而大力推廣，一窩蜂地搞農村居民點集中，那麼就很可能對廣大農民利益造成嚴重損害。　　一個更值得深思的問題是，上述行動如果被各地所效仿，那麼我國將要推進的農村集體建設用地「入市」的改革將根本無從談起。因為所有可流轉的農村集體建設用地，都有可能被地方政府納入拆遷復墾的計劃，這顯然與2008年十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》的精神背道而馳。　　未來在宅基地復墾過程中，如何在政府的統一組織下，進一步推廣市場化模式，將宅基地復墾指標交易建立在一個更加健康、更加公平的市場機制框架下運作，是未來新農村建設中必須要處理的問題。只有解決這個問題，才可以有效避免我國目前廣泛出現的各類新農村建設和城鄉統籌改革中的強制性宅基地拆遷與集中居住現象。　　我們認為，需要通過一個長期的計劃來漸進地推行純農區農村宅基地復墾工作，而同時逐漸放開宅基地，包括集體建設用地的市場化交易，而竭力避免大規模運動拆遷和農民集中居住的模式。　　一方面，政府在推行農村宅基地復墾工作時必須謹慎。只有那些當地農民確實已經永久性遷入城鎮並從事非農產業的空心村，以及零散的破敗的小村落，才具備拆遷復墾的條件。另一方面，宅基地和集體建設用地的市場化交易，本身也有利於農村建設用地的更高效利用，同時鼓勵不同市場主體參與宅基地自身的市場以及宅基地上的發展權市場發育。這裡特別需要強調，土地整理和宅基地復墾的投資主體可以逐漸多樣化，相應地，收益也可以在農民、集體、投資者以及地方政府之間進行合理的分配。　　我們在最近這些年的調查中，發現在一些地區確實有這樣的做法，實施效果也較好，比如浙江省慈溪市有很多農村宅基地整理項目就是由村集體來投資進行的。項目完成後，政府相關部門進行驗收，復墾的耕地按照一比一折抵建設用地指標，歸村集體所有，村集體可以將指標賣給市政府，也可以賣給市內任何一個鄉鎮政府。筆者調查的慈溪市海星村目前已實施了四期宅基地整理項目，農民集中居住的小區就在本村範圍內，小區不僅解決了公共服務、文化娛樂、污水處理、道路綠化等基礎設施問題，而且由於住房依舊是獨門獨院的小樓，沒有給村民帶來生產上的不便。復墾的耕地歸村集體所有，統一發包給種糧大戶，折抵的建設用地指標以15萬/畝賣給政府，用於平衡宅基地整理的投入。　　總體來看，土地發展權轉移和交易本身是一個好東西，關鍵看是如何在明確界定土地發展權歸屬、明確權利主體的前提下，搭建一個市場化的平台，實現效率和公平兼顧的帕累托改進。　　考慮到中國仍處於高速城市化的發展階段，人口和勞動力遷移也主要是從農村向城市、從內地向沿海集中，通過建立土地整理後新增折抵指標的全國性交易平台，並漸進有序放開建設用地復墾的市場化交易機制，不僅僅能通過經濟較發達城市或地區購買土地指標來保護經濟欠發達的城市和地區，特別是糧食主產區耕地和自然環境，也能為城市和發達地區提供更大用地空間、促進資本、勞動力和人口在整個國土空間上實現更有效率的配置。　　（作者汪暉系浙江大學公共管理學院副教授、陶然系中國人民大學公共經濟與治理研究中心主任、史晨系中國人民大學公共經濟與治理研究中心研究員，汪暉和陶然還均為北京大學-林肯研究院城市發展與土地政策研究中心研究員）
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