建立和完善立足於基層的多元化矛盾糾紛解決機制——解決當前基層矛盾糾紛的對策思考

當前，我國正處於由農業、農村社會向工業、城市化社會的轉型時期，由於社會變革的加劇，利益格局的調整而導致基層矛盾與糾紛明顯增長，突出表現在勞動用工、婚姻家庭、鄰里關係、征地補償、環境污染、幹群關係等方面，而且呈現出多元化、複雜化、群體化、疑難化等特點，靠單一的矛盾糾紛解決途徑已經無法滿足基層社會糾紛解決的需要。因此，建立和完善立足於基層的多元化矛盾糾紛解決機制，使糾紛得以及時、便捷、公正、妥善解決，對於基層的社會穩定、促進經濟與社會的協調發展意義重大。同時，矛盾糾紛解決機制的多元化在一定意義上起著優化和合理使用司法資源、保護司法、促進社會可持續發展和糾紛解決機制生態性平衡的作用[①]。

一、當前基層矛盾糾紛的特點

基層的矛盾糾紛伴隨著不同的社會發展階段而呈現出不同的表現形式，特別是在我國改革開放不斷深入和政治經濟體制發生深刻變革的大前景下，基層的矛盾糾紛呈現出了許多新的特點。主要表現在：

（一）主體多元化

由於經濟發展的驅動、漸進深入的改革、自上而下的法治化進程，導致基層矛盾糾紛的增多。從糾紛的主體看，基層矛盾糾紛的主體正向多元化方向發展。隨著階層、群體的分化，傳統定義上的農民分化為農業勞動者、農民工、農民知識分子、個體勞動者和個體戶、私營企業主、鄉鎮管理者、農村管理者等階層[②]。糾紛主體已由過去的僅限於村民與村民間的糾紛，發展為村民與村民之間、村民與村民自治組織、村民與企事業單位、村民與行政機關之間的糾紛。

（二）規模群體化

伴隨著經濟的快速發展，越來越多的人民主法制意識不斷增強，自主化程度不斷提高。在農村土地承包權屬方面，引起的土地、山林、荒山、荒地、水塘承包等糾紛，眾多農民成為糾紛當事人；在企業改制方面，因職工下崗引起的糾紛，眾多下崗職工和有關方面的人員成了糾紛當事人；在企業用地方面，因利益衝突，廠礦企業與駐地周圍有關人員為糾紛當事人一方。因為不能滿足不同利益主體的需要，或由於政策性的原因，或政府的干預，致使農民經常越級上訪、集體上訪、衝擊國家行政機關等，導致糾紛出現群體化趨勢，直接影響基層社會的穩定。

（三）糾紛複雜化

由於個體獲取經濟利益的不平衡性、差異性，矛盾糾紛已由過去簡單的「一因一果」，代之以「一因多果」或「多因多果」[③]。矛盾糾紛形成的社會因素多，生成過程複雜，導致的後果嚴重，在矛盾糾紛的彼此消長過程中，還關聯諸多不穩定因素，其後果不是涉及一個人或幾個人的利益，而是涉及眾多當事人的利益，增加了當前矛盾糾紛的複雜性。

（四）調處疑難化

由於增加了當前矛盾糾紛的複雜性，因此也增加了解決矛盾糾紛的難度。另一方面，矛盾糾紛的當事人為維護自身的權益，在問題出現之初，一般都能通過正當的途徑和手段尋求黨、政組織和有關單位部門解決紛爭，但是，一些重大複雜的矛盾糾紛往往很難及時在有關基層部門等到解決，導致糾紛久拖不決，增加了糾紛調處的難度。

二、基層矛盾糾紛的種類

根據我市三年來有關情況統計，當前基層矛盾糾紛主要表現在以下幾個方面：

（一）因勞動用工引發的矛盾糾紛。2007年全市共有5886件，佔全年糾紛總數的25.08%，比上年度增長1.49%，2008年上半年又在2007年的基礎上增長了1.94%。從地域上看，義烏3813件，佔全市勞動糾紛總數的64.78%；永康656件，佔11.15%；東陽523件，佔8.89%。由於部分私營企業主缺乏市場經濟條件下依法經營和管理的意識，個別企業主處理問題過於利益化、簡單化，加上農民工維護自身權益的意識逐年提高，一有人挑頭或遇到煽風點火，就會以聚眾鬧事、集體上訪等方式「要說法」。

（二）因相鄰權而引發的矛盾糾紛。鄰里糾紛依然佔據主要位置。2006年，此類糾紛共有4139件，佔總數的21.53%；2007年達到4381件，佔18.67%，比例略有下降；今年上半年為1586件，占糾紛總數的44.89%，比2007年增加了26.22%。

（三）婚姻家庭問題引發的矛盾糾紛。婚姻家庭糾紛2006年2142件，占當年糾紛總數的11.14%；2007年2128件，為9.07%；今年上半年1016件，佔28.76%。這類糾紛在農村主要表現為一是部分人缺乏或喪失道德觀念，因第三者插足引起的婚姻糾紛；二是一部分人對待婚姻隨便，感情基礎薄弱；三是因打工，夫妻兩地分居或是夫妻雙方經濟收入出現較大差距，生活方式和志趣愛好發生變化等，導致夫妻感情冷淡，走向破裂。與此相伴隨的是，這類糾紛又帶來了的財產分割、兒女撫養、父母贍養等糾紛，成為影響農村社會穩定的重要隱患。

（四）農村問題引發的矛盾糾紛。在新形勢下，農村生產、生活方式、利益分配出現了深刻而廣泛的變化，各類矛盾糾紛不斷凸顯出來，其範圍包羅到群眾生產生活的各個方面。主要表現在：

一是土地山林的權屬糾紛。如在農村土地延包過程中，二十年不變的跨度很大，因而不可避免地發生轉包、退包、反包、繼承或徵用等流轉行為，如處理不當，極可能引發矛盾糾紛演變成群體性事件。2006年、2007年、2008年上半年，我市土地承包權屬糾紛數量分別是525件、1128件、273件，分別佔到了2.73%、4.81%、7.73%。土地承包和權屬糾紛因涉及當事人的切身利益，並伴隨有政策性問題和歷史遺留問題，常常比較複雜，調處難度大；

二是重點工程實施引發的矛盾。近年來，對農村的建設不斷加大了投入，農村基礎設施日趨完善，在建設過程中，勢必會涉及到土地徵用、房屋拆遷、賠償等問題。當某些人的利益得不到滿足時，就千方百計阻撓工程施工，以各種借口、手段來尋求個人利益最大化。尤其是我市近年來，加快了農村基礎設施建設，在重點工程建設中因賠償費用等問題引發的矛盾明顯增多。以賠償和土地徵用糾紛為例，2006年1629件，賠償糾紛占當年糾紛總數的8.47%；2007年達到2227件，為9.49%；今年上半年694件，佔19.64%。根據三年來對社會不安定因素情況的統計，土地徵用糾紛2006年共174起，涉及5009人，平均每件達到28.8人；2007年共210起，涉及11637人，平均每件達到55.4人；今年上半年61起，涉及4459人，平均每件達到73.1人。

三是村級村務、財務及幹部作風問題。隨著社會的發展和進步，農民的法制意識逐步增強，關心集體經濟，要求參與村務、財務管理的人越來越多。然而少數村幹部在村務管理中，雖然做到了村務、財務公開，但對於涉及村民利益的重大事項，如財務收支狀況等，公開地不徹底、收支帳目不細緻，容易造成村民誤解，引發村民信訪，也有少數村裡搞「糊塗帳」，也是引發村民上訪的直接源頭。另外，幹部作風也是引發矛盾的一個因素，在農村確有少數幹部為政不廉、以權謀私。在處理問題上，認人唯親，拉幫結派，親親疏疏，對農民的反映往往得不到及時處理。工作能力和工作水平遠遠跟不上現代形勢的發展，往往在工作中搞瞎指揮、行政命令，結果給農民造成很大的經濟損失，致使群眾產生逆反心理。從我市的情況看，村務管理糾紛2007年有221件，占糾紛總數的0.94%；今年上半年89件，佔2.52%，比例明顯上升。根據我市對三年來社會不安定因素情況的統計，幹群關係糾紛2006年29件，涉及1237人；2007年27件，涉及2176人；今年上半年8件，涉及1007人。

（五）城市化建設問題引發的矛盾糾紛。隨著城市化過程的推進，農村土地特別是農業用地被大量徵用為建設用地後，由於土地徵用補償、征地後失地農民安置等相關政策不配套、不連貫、不落實等原因，影響了村民的切身利益。同時，農民對土地價值的認識也不斷到位，某些群眾追求經濟利益的思想顯著增強，一旦認為他們的利益受到了侵犯，極易採取比較極端的方式解決問題。房屋宅基地、征地拆遷兩類糾紛，2006年分別為1267件和372件，分別佔6.59%和1.93%；2007年分別為1566件和572件，分別佔6.67%和2.44%；今年上半年分別為333件和142件，分別佔9.43%和4.02%。

（六）環境污染問題引發的矛盾糾紛。近年來，經濟社會全面發展，人民生活水平不斷提高，群眾對生活質量要求越來越高，對環境的改善越來越強烈。但目前一些企業的廢水、廢氣、廢料由於思想意識以及資金、技術等問題，存在不同程度的隨意排放現象，加上有關部門監管不力，協調溝通方面不足，易引發群眾的不滿。另外城市建築雜訊，生活垃圾等問題都與群眾日益增強的環境意識，對居住環境的要求發生衝突，一旦群眾與企業主之間出現摩擦或糾紛時，一些群眾誤認為聚眾鬧事可以對政府造成壓力，能較快解決問題，使本來能在法律程序中得到解決的矛盾演化成突發性事件。根據我市對三年來社會不安定因素情況的統計，2006年環境污染糾紛71起，涉及5155人，平均每件達到72.6人；2007年59起，涉及5473人，平均每件達到92.8人；今年上半年35起，涉及1945人，平均每件達到55.6人。三年來的施工擾民糾紛分別為126件、240件、96件，分別占糾紛總數的0.66%、1.02%、0.98%。

三、解決基層矛盾糾紛的對策

有社會就有糾紛，糾紛不可避免，對於一個社會而言，重要的不是如何消滅或壓制糾紛，而是如何建立一套有效的矛盾糾紛解決機制，從而去其弊而存其利，降低糾紛給社會帶來的風險與危害，把解決糾紛的成本減少到最低程度，使糾紛解決的效果達到最佳程度[④]。我國目前已初步形成了人民調解、行政調解、仲裁、訴訟等多種矛盾糾紛解決形式，但在當前矛盾糾紛呈現多元化、群體化、複雜化、疑難化等特點的情況下，靠單一的矛盾糾紛解決途徑已經無法滿足基層社會糾紛解決的需要，必須建立和完善立足於基層的，以人民調解為基礎和紐帶，以行政調解、司法調解等其它調解形式為依託和支撐，並以多種調解形式特定的功能相互協調、良性互動、功能互補、程序銜接的多元化矛盾糾紛解決機制。

建立和完善多元化矛盾糾紛解決機制應把握以下幾個關鍵環節：

（一）深入研究和完善人民調解制度。

中國是一個有著幾千年歷史的文明國家，儒家文明比較發達，儒家文化崇尚以和為貴、以和為美、以和為善。對我國老百姓而言，發生糾紛後，往往希望糾紛能迅速解決而又不傷和氣，而將糾紛訴諸法院，通常被認為是關係極端破裂的標誌。人民調解除了在外國人的眼裡是「東方一枝花」外，其工作優勢在於組織健全，紮根基層，了解實情，反應靈敏；牢固的群眾基礎在於人民群眾需要調解工作，人民群眾信賴調解工作；不可替代的作用在於和人民群眾貼得近、情況熟，有利於增強人民內部的團結，有利於促進精神文明建設，有利於密切黨群、幹群關係。實踐證明，人民調解符合我國國情，應當繼續加強和完善。

1、創新機制，健全基層人民調解組織。在不斷鞏固和加強鄉鎮（街道）和村（社區）人民調解委員會建設的同時，積極穩妥地發展民營企業、區域性和行業性的人民調解組織。按照「綜治進民企」和「創建勞動關係和諧企業」的總體工作部署和要求，積極推進企業人民調解組織建設，努力在百人以上企業建立人民調解委員會，百人以下企業設立調解小組和調解員。根據實際積極在消費者協會、大型集貿市場、外來人口聚居區、接邊地區等建立人民調解委員會或聯合調解組織。積極引導有關新興社會組織開展人民調解工作，推動人民調解組織向保險、金融、建築及城市拆遷、土地流轉、工商交易等矛盾糾紛多發的行業和領域延伸。與此同時，各級政府還應加大對人民調解組織的扶持力度，不僅要加強對人民調解員的培訓，全面提高其自身素質；還應將調解經費納入政府財政預算，撥出專項資金以保證人民調解工作的順利開展。

2、加強培訓，努力提高人民調解員的綜合素質。人民調解員的素質高低在一定程度上決定著當事人對調解效力的認同感以及對調解結果公平與否的基本判斷。因此，加強對人民調解員的專業培訓，提高人民調解員的素質就成了當務之急。首先，在人民調解員的任職資格方面，應當將自身素質好、懂法律、辦事公道且符合相關條件的基層幹部和新錄用的優秀大學生充實到人民調解員隊伍當中，建立一支高素質的調解員隊伍；其次，上級行政機關及司法行政部門應當加強對人民調解員在政治、法律、經濟制度、文化和調解文書製作等方面的專業培訓，以提高其綜合素質，有利於人民調解工作的順利開展；最後，可以在專任調解員之外建立一支兼職調解員隊伍，聘請在當地具有較高社會威望、為人正直、具備一定法律素養的離退休老幹部、法律工作者等為兼職調解員，充分利用社會資源，建立專兼職相結合的人民調解員隊伍，全面提高人民調解員的綜合素質。

3、發揮職能，建立健全矛盾糾紛調控預防機制。一要建立健全對人民內部矛盾經常化、規範化、制度化調處機制。針對新形勢下，因征地、土地、山林和婚姻家庭等易發生的糾紛且容易激化的特點，經常入村、入戶，認真排查摸底，發現有苗頭和傾向性問題，有針對性地制定工作預案，並探索新形勢下調解的方法和手段。二要充分發揮基層人民調解組織的作用。基層人民調解組織是預防和化解矛盾糾紛的主要力量和第一道防線，特別是村級調委會要立足廣大農村，最大限度地做好各類簡單的矛盾糾紛化解工作，堅決防止矛盾激化和引發治安刑事案件，做好疏導化解工作，堅決杜絕群體上訪和越級上訪事件的發生，努力維護基層社會穩定。

4、加強立法，進一步明確人民調解制度的性質。目前我國的憲法、民事訴訟法等法律法規對人民調解雖有明確規定，但較為籠統、原則，缺少對調解範圍、調解程序、調解協議效力、經費保障等內容的明確規定，在實際工作中可操作性較差。因此，應加快人民調解的立法步伐，進一步明確人民調解的性質、地位、任務、方針，明確人民調解委員會的組織機構，明確人民調解工作的基本程序和工作規範以及調解員工作補貼等政策扶持措施，使人民調解發揮出更大的作用。同時，立法應對人民調解受案範圍保持開放式結構，人民調解積极參与到各類社會矛盾（包括輕微刑事案件）的化解中。

5、強化效力，明確人民調解協議的法律意義。根據《民事訴訟法》的相關規定，經過人民調解之後，當事人還可以再尋求仲裁、訴訟等其他形式的救濟，這就使人民調解制度在現行法律體系中缺乏「正式的」法律效力，並受到廣泛質疑。雖然最高人民法院於2002年出台了《關於審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，在一定程度上強化了人民調解協議的法律效力，對於提升人民調解工作的公信力具有積極意義，但並沒有從根本上消除當事人對調解協議效力的顧慮。

基於此，筆者認為，應當通過一定的立法形式強化司法審查在判斷調解協議中的作用。可以嘗試在基層人民法院及其派出法庭內設置專門的人民調解協議的審查機構，對經人民調解達成的協議在確認其糾紛解決的合意性和內容的合法性的基礎上，可以賦予其法律效力。在對方不履行協議所確定的內容時，當事人可以據此直接向人民法院申請強制執行，而不必再經人民法院審查。事實上，這一方式只是將法院對人民調解協議的審查提前，做到「防患於未然」，但卻在實質上增強了人民調解協議的效力，提高了解決矛盾的效果，從而有效地保護了當事人的合法權益。

（二）強化行政解決糾紛的功能。

行政機關在糾紛解決中具有專業性、綜合性、高效性和主動性的特有優勢，是多元化矛盾糾紛解決機制中一個不可或缺的環節。全面規範和確認行政機關和基層政府在民間糾紛處理中的地位和職責，將其與人民調解等民間糾紛解決機制區分開來，並充分發揮其特有功能，使其成為多元化糾紛解決機制中承上（司法）啟下（民間）的重要構成部分[⑤]。隨著環境糾紛、校園糾紛、醫療糾紛、產品質量糾紛等特殊糾紛的增加，專門性的行政處理機制愈發顯得重要。例如，在解決拖欠農民工工資的問題上，勞動監察部門的積極介入遠比訴諸司法更為高效、經濟，對農民工利益權益的維護效果更好。一味降低行政機關的糾紛解決職責、許可權和能力實際上不僅不會帶來司法的權威和維權的積極效果，反而會使民間糾紛的處理積重而返。

（三）人民法院應鞏固完善對人民調解的指導。

根據《民事訴訟法》、《人民法院組織法》、《人民調解委員會組織條例》等法律法規規定，指導人民調解工作是人民法院的一項法定職責。從法院判決案件的角度講，依法支持涉及人民調解協議糾紛的處理，就是人民調解工作的堅強後盾。因而，人民調解與審判工作（主要從民商事案件審理而言，包括訴訟調解）是互相聯繫、互相影響、互相示範、互相促進的良性互動關係[⑥]。做好了人民調解指導工作，法院辦案往往能獲得事半功倍的效果。

1、通過個案指導。人民法院要依照最高人民法院《關於審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，建立審理涉及人民調解協議的民事案件反饋制度和司法建議制度。對涉及調解協議被人民法院判決變更、撤銷或者確認無效的，人民法院可以將生效裁判文書寄送當在司法行政機關或者人民調解委員會。發現人民調解員違反自願原則，強迫當事人達成調解協議的，應當及時向司法行政機關或者人民調解委員會提出糾正的建議，以保證提高人民調解協議的質量。

2、創建庭前調解制度。從訴訟立法上將人民調解設為某些特定類型民事糾紛的訴訟前置程序，即這些類型案件的解決施行「先調後訴」，當事人在起訴前需先提出調解申請；如未提出調解申請而直接向人民法院起訴的，人民法院不予受理，同時告知當事人向人民調解組織申請調解，或者依據職權將案件移送相關人民調解組織調解。要堅持合法、自願原則，曉之以理、明之以法，不放棄任何能夠調解解決的機會。

3、建立疑難案件、敏感性案件特別是本轄區存在的社會問題、法律問題、熱點問題的集中座談和研討制度，便於確定指導方向，對調解人員及時進行業務指導；同時，還應建立對涉及人民調解協議案件的質量評查制，通過對該類案件的評查，分析人民調解組織工作中存在的問題，向有關司法行政機關和人民調解組織提出建議，進一步規範人民調解工作，增強人民調解程序的合法性、公正性，提高人民調解委員會的工作水平和社會公眾力。

（四）營造良好的運行環境。

多元化矛盾糾紛解決機制的建立和完善，關鍵是實現各糾紛解決機構在糾紛解決過程中的協調，形成民間調解、行政解決糾紛和訴訟之間的合理銜接[⑦]。

1、建立專門的領導協調機構，統一模式。要充分發揮多元化矛盾糾紛解決機制的功能，必須建立專門的領導和協調機構。首先該專門機構應有相當的權威，以便能夠「號令」各職能機構和有關組織。同時，也應有專業人士參加，以便科學決策。其次要整合機構和資源，實現效益最大化。對於已有的許多調解組織以及具有相關和類似功能的領導和管理機構進行一定的整合，改變多頭管理。長遠來看，應制定全國統一的模式，改變各地方、各部門以「土政策」代替法律，任意作為的局面，使多元化機制有法可依，走健康發展之路。

2、固化、細化各項調解銜接的制度和措施。多元化矛盾糾紛解決機制建設是實實在在的工作，不能走形式，圖花哨，必須使各項工作細化，使之具有可操作性。一是規範銜接程序。各個調解系統在立足於獨立解決問題的同時，遇有疑難、複雜矛盾糾紛時，還應注意吸納其他系統的調解人員參加，在人員構成、知識結構、方式方法上取長補短，充分發揮各種調解手段的協作配合作用。二是落實銜接制度。通過建立聯繫指導、情況通報、邀請協助和委託調解、效力銜接、救濟途徑銜接、群體性事件的防範預警、涉眾糾紛及群體性事件的處置聯調等制度，加強與各部門、各單位之間的協調配合。總之，要通過不斷的實踐和完善，不斷深化多元化矛盾糾紛解決機制建設，逐步建立層次豐富，形式多樣而又協調統一的社會矛盾解決機制，形成維護社會穩定的長效機制[⑧]。

3、加大對多元化矛盾糾紛解決機制的宣傳。多元化矛盾糾紛解決機制的有效運行有賴於社會的認可度和公信力，要加大對多元化矛盾糾紛解決機制的宣傳，倡導先進的法律文化，倡導民眾形成正確、理性的糾紛解決觀念，推廣使用人民調解等非訴訟糾紛解決方式解決民事糾紛，讓自治的觀念以及對和諧的追求深入人心，為多元化矛盾糾紛解決機制的發展奠定牢固的社會基礎。

[①] 范愉、游振輝：《為不同糾紛尋求不同出口》，《法制日報》2004年3月25日。

[②] 張錫鵬：《構建我省農村社會矛盾解決機制，推進社會主義新農村建設》。

[③] 胡正昌：《社會轉型期農村法律糾紛的特點及其對策思考》。

[④] 李明哲：《處理社會矛盾糾紛需要解決機制的多元化》。

[⑤] 范愉：《社會轉型中的人民調解制度——以上海市長寧區人民調解組織改革的經驗為視點》，《中國司法》2005年第1期。

[⑥] 段思明：《人民調解指導工作應予鞏固完善——關於人民調解指導人民調解工作情況的調查與思考》。

[⑦] 李明哲：《處理社會矛盾糾紛需要解決機制的多元化》。

[⑧] 屈樹彬：《跨越式發展面臨的矛盾衝突與糾紛調處機制折實踐思考》。