特朗普能把美使館遷往耶路撒冷？

顧正龍

據最新報道，聯合國大會2017年12月21日召開緊急會議，就有關耶路撒冷地位問題的決議草案進行表決。聯合國大會當天以128票對9票的結果通過決議，35個國家投了棄權票。決議要求以色列和巴勒斯坦通過談判決定耶路撒冷的地位。聯合國大會以壓倒性多數投票通過這項決議，認定任何宣稱改變耶路撒冷地位的決定和行動「無效」。

2017年12月6日，美國總統特朗普不顧阿拉伯世界和國際社會的反對，宣布正式承認耶路撒冷作為以色列首都，並指示國務院計劃「遷館」事宜。特朗普此舉顛覆美國數十年的政策，有引發暴力活動和中東新一輪混亂的風險。

特朗普改變了遊戲規則

特朗普做出承認耶路撒冷為以色列首都的決定，後果是多方面的。

對於中東局勢而言，巴勒斯坦可能會中止與美國和以色列的一切聯繫，已經團結起來的巴勒斯坦內部，很可能與以色列爆發軍事衝突，而此時有伊朗在後方支持的黎以衝突也存在爆發的可能。巴以問題的升溫必將影響「後伊斯蘭國時代」剿滅IS極端武裝分子的進程，也會給極端分子以可乘之機。

對於美國而言，這一「選站邊」舉動破壞了美國數十年來的中東政策基調，及對巴以問題調解的努力，巴勒斯坦無法接受美國政府如此偏袒的政策，美國在巴以之間進行斡旋的難度會增加。巴勒斯坦國總統阿巴斯稱美國作為「和平斡旋者」的身份就此結束，是對以色列—巴勒斯坦「兩國方案」的致命一擊。「兩國方案」也不存在了，阿巴斯警告說，這不僅會破壞中東和平進程，甚至「扼殺」巴以和平談判，給該地區的安全穩定「帶來災難性衝擊」。哈馬斯更揚言特朗普的做法將跨越所有紅線，是「自取滅亡」之舉。

在以色列人看來，特朗普不按常理出牌的決定，使20多年來美以關係的困難期即將翻篇，巴勒斯坦人的處境將更加艱難。他們認為，「遊戲規則已經改變，我們再也不必像在奧巴馬時代那樣束手束腳了」。受特朗普採取親以政策的鼓舞，以色列政府在特朗普與內塔尼亞胡通話前後，批准在西岸地區新建2500套房屋的計劃，其中包括在東耶路撒冷增建500套以上的房屋，這是多年來規模最大的定居點擴建計劃。

耶路撒冷地位問題

耶路撒冷是猶太教、基督教、伊斯蘭教的三教聖地。耶路撒冷本身就是輝煌與滄桑歷史的代名詞，這裡曾是阿拉伯半島的迦南人建立耶布斯國之地，是猶太人祖先大衛王建都之所，是阿拉伯將領薩拉丁金戈鐵馬之城。在這裡，猶太人曾建第一聖殿，基督徒曾建聖墓教堂，阿拉伯人曾建阿克薩清真寺和圓頂岩石清真寺。昔日聖殿的遺迹西牆，仍是猶太教最神聖的所在。基督徒也相當重視耶路撒冷。據《聖經》記載，這裡是耶穌受難、埋葬、復活、升天的地點。伊斯蘭教也將耶路撒冷列為麥加、麥地那後的第三聖地，以紀念穆罕默德的夜行登霄，並在聖殿山上建造了阿克薩清真寺和圓頂清真寺來紀念這一聖事。更為重要的是，三大宗教都相信在世界末日前，上帝將要對世人進行審判，而審判之地就在耶路撒冷，要進入天堂就必須在審判時人在耶路撒冷。因此，三教都希望佔有耶路撒冷，都希望世界末日的時候能在耶路撒冷，這樣就能上天堂。

9世紀初，猶太復國主義興起，寄居世界各地的猶太人紛紛湧向巴勒斯坦。第一次世界大戰後，巴勒斯坦成為英國的託管地，耶路撒冷是巴勒斯坦託管地的首府。由於英軍無法控制巴勒斯坦局勢，宣布從巴勒斯坦撤走，並將這一問題提交聯合國。1947年11月29日，第二屆聯大通過了有關巴勒斯坦分治的第181號決議，規定耶路撒冷市為國際城市，由聯合國管轄，歸屬待定。

1948年5月14日，以色列國建立，從此中東戰亂頻繁。以色列先後與巴勒斯坦人民和阿拉伯國家發生過5次大規模的戰爭。1948年5月15日爆發的阿以戰爭中，以色列吞併了約旦河西岸和西耶路撒冷（即新城），東耶路撒冷（舊城）則由約旦佔領。1967年6月5日，以色列對埃及、敘利亞、約旦進行閃電式襲擊，並從約旦手中奪走東耶路撒冷。1967年和1973年，聯合國安理會分別通過的242號和338號決議，要求以色列撤出包括耶路撒冷在內的所佔領土，但以色列置若罔聞。

1980年，以色列國會立法確定耶路撒冷是該國「永遠的和不可分割的首都」，企圖單方面改變耶路撒冷的地位。但是，除了美國以外沒幾個國家承認耶路撒冷是以色列的首都，大多數國家都將大使館設在特拉維夫。而巴勒斯坦自治政府也在1988年宣布耶路撒冷將是未來巴勒斯坦國的首都。耶路撒冷問題造成了眾多的流血事件，為爭奪耶路撒冷，各方甚至將鼓勵生育提升至戰略競爭的高度，「他們一直在較勁，包括在生育上」。哪方生孩子多，未來就能以人口優勢佔領這座城市，這充分顯示了耶路撒冷問題的敏感性與特殊性。

聯合國多次通過決議宣布以色列兼并耶路撒冷及宣布其為首都無效，要求以色列從所佔領土包括耶路撒冷撤走。耶路撒冷問題是中東和平進程中最複雜的問題之一，耶路撒冷的最終地位問題一直是影響阿以和平進程能否繼續向前發展的關鍵問題之一。

特朗普選擇這個時間點的考量有以下幾方面原因。

第一，在中東發生重大格局性變化之際，特別是在中東大國博弈「俄進美退」的背景下，特朗普宣布承認耶路撒冷作為以色列首都，並指示國務院計劃「遷館」事宜，是出於美國國內政治需要，通過履行競選諾言，擺脫國內面臨的困難，向反特朗普政策的人士示好，爭取對其政策的支持。美駐以使館遷至耶路撒冷是特朗普的核心競選承諾，特朗普做出最新決定首先是為兌現這一承諾。他同時急於鞏固自己的選民基本盤，繼續堅持「逢奧必反」的路線，顯示自己與前總統貝拉克·奧巴馬不同。國內政治是推動特朗普朝承認耶路撒冷是以色列首都方向邁進的動力，這是向保守派選民和捐款人作出的姿態。

第二，特朗普女婿賈里德·庫什納的猶太裔背景和美國猶太利益集團的作用不容忽視，特朗普任命庫什納為白宮高級顧問後，猶太利益集團的活躍度出現較大提升。由於特朗普在中東缺乏整體戰略且中東政策尚未完全定型，庫什納一直在牽頭制定預計2018年初揭曉的美國中東和平政策，特朗普這一表態更像是提前放風，也是對外界反應的試探。

第三，要在巴以衝突全面影響問題上顯示美國作用。巴以問題要取得突破，通常是在中東發生重大事件或重大軍事衝突後，阿拉伯陣營遭受挫折和打擊，以及「阿拉伯之春」惡果延續，導致阿拉伯力量削弱的時候取得的。特朗普認為目前正是美國採取行動的機會，因為這個時候可以向阿拉伯人施加壓力，也容易被接受。因此，特朗普稱，「當下」是個合適的時間點。

第四，敘利亞危機和打擊「伊斯蘭國」戰爭取得進展的關鍵時刻，美國必須在中東地區有所作為，爭奪反恐和解決中東問題主導權。由於俄羅斯在中東掌握著更多的主導權，尤其在伊核問題上特朗普處於進退兩難的境地，退出伊核協議的決心未下，而選擇巴以衝突敏感的耶路撒冷問題作為抓手，一方面可以把球踢向美國國會，同時又可以奪取中東問題主導權。

第五，中東地區國家之間內部分裂和矛盾加深。伊朗、土耳其影響力上升，海灣等遜尼派國家處於下峰；阿拉伯國家之間，以及阿拉伯國家與非阿拉伯國家之間矛盾上升，如沙特—伊朗惡鬥加劇。其原因是阿以衝突被邊緣化，有利於特朗普在巴以問題上推出偏袒以色列選邊站的政策。

第六，中東局勢的變化。近幾年，以色列和埃及、沙特等國關係明顯改善，伊朗成為它們共同的敵人，加強與以色列的關係可以更好地打造反伊朗同盟，鞏固美國在中東地區的利益。「後伊斯蘭國時代」的中東地緣政治格局正在悄無聲息地發生變化，不利於阿拉伯國家團結一致對外。

第七，對美國的中東戰略而言，除了保護以色列，惟一的底線是決不能出現區域性霸主—無論是伊斯蘭革命後的伊朗，還是吞併科威特的伊拉克，即使是欲整合中東各國的沙特最近和俄羅斯越走越近，特朗普可以收下沙特給的2000億美元的「保護費」，但並不代表他可以接受沙特全部的所做作為，特朗普通過耶路撒冷問題的決定，表達了對包括沙特在內可能成為區域性霸主急欲除之而後快的心情。這也正好解釋了作為美國在中東傳統盟友—沙特，對美國持有強烈反對立場的原因。特朗普與沙特新王儲薩勒曼之間正在「萌芽」的情誼必然會降溫，並影響美國和沙特等海灣國家的關係。

尚待觀察仍有想像空間

分析人士指出，特朗普政府宣布承認耶路撒冷為以色列首都是在玩火，但關鍵還要看，特朗普是否真正會把美國大使館遷往耶路撒冷。有理由相信，承認耶路撒冷是以色列首都決定雖已宣布，但不會馬上付諸實施。

據認為，有以下3種可能性：特朗普一意孤行，真的會把使館遷往耶路撒冷，這是其一；美國雖然宣布承認耶路撒冷是以色列首都，但不會將美國使館遷往耶路撒冷，觀望反應，再做決定，這是其二；最後，美國承認耶路撒冷是以色列首都後，將承認東耶路撒冷歸屬為巴勒斯坦人，作為對等條件。這是特朗普在耶路撒冷問題上玩弄的所謂「平衡」策略，很微妙，但也很脆弱。到目前為止，沒有一個國家敢把駐以色列使館設在耶路撒冷。耶路撒冷的政治和宗教意義巨大，像一堆只差火柴點燃的易燃物。世界目睹過巴勒斯坦和以色列因耶路撒冷問題，猶太人和穆斯林因「聖殿山」問題劍拔弩張、擦槍走火。

因此有分析認為，特朗普要把美國使館遷往耶路撒冷並非易事，其後果難以預料。據巴勒斯坦官方瓦法通訊社報道，美國總統特朗普已經向巴方總統通報了他「將美國使館從特拉維夫遷至耶路撒冷」的意向。報道稱，阿巴斯政府辦公室在與特朗普通電話後公布了上述消息。聲明中，無法看出特朗普是否立即計劃讓大使館遷址。分析家認為，就目前而言，僅僅是意向。法國外長艾羅早先也曾就美國駐以色列大使館從特拉維夫遷往耶路撒冷的計劃發表評論說，此舉將構成一種「挑釁行為」，會導致「嚴重的後果」。特朗普希望美國駐以使館遷址，實際上是不可能做到的，應謹慎行事。

據認為，美國大使館的重新安置不會立即發生，並且預計將需要數年。在英國，美國曾宣布計劃在2008年將其使館從倫敦北部遷到倫敦南部。9年後，該使館仍尚未開放，這項計劃預計將在2018年實現。搬遷所耗時間之久讓人質疑，如果特朗普在2020年未能贏得第二個任期，他的決定是否會被逆轉。另外，即使美國大使館那時已經遷往耶路撒冷，也可能會再次遷回特拉維夫。美國在耶路撒冷的一塊土地上已經有99年的租約。1989年，以色列批准了以每年1美元的價格出讓該地塊，但其至今仍未得到開發。

由此看來，特朗普政府何時遷館尚待觀察和留有想像空間，起碼近期不會，至於事態究竟如何發展，須看特朗普下一步還有什麼動作，不妨拭目以待。