奧巴馬和特朗普到底誰是更危險的敵人？——從伊核協議看美對華戰略?

寫在前面：

中美貿易戰磋商剛剛結束，又傳來特朗普單方面宣布美國將退出《共同行動計劃》（JCPOA，下稱伊核協議）的消息。這位美國現任總統自上任以來一直秉持著在國際事務中的強硬態度，無視國際輿論環境，再加上其個人風格濃郁的處事方式，成了不少國內媒體調侃的對象。相比之下，前總統奧巴馬，就沒什麼特別的槽點，黑人的膚色還更容易引起國人的親近感。今天我們就講講伊核協議的故事，看完後可能會改變你的想法。（）

一、伊朗其國：

政體，宗教，政教合一的國家，對核武器的執著

二、伊核協議的「前世」

奧巴馬的內心戲，美國中東戰略與亞太戰略的權衡

三、伊核協議的「今生」

雙方對協議的看法，協議效果差強人意

四、美國對伊態度的轉變

一

伊朗其國

國人對於伊朗的歷史大多比較陌生。這裡借用大家相對熟悉的概念簡單談一下。伊朗原來是叫做波斯的，在巴列維王朝時期改名叫做伊朗。伊朗的歷史最早可以追溯到公元前600年，大家可以理解它也是經歷了多個王朝的更迭。我們中學歷史講的時候提到的伊爾汗國就是成吉思汗征服波斯後建立的。巴列維王朝是伊朗的最後一個皇權體制，被認為是伊朗近代化的開端。但是引入西方文化和生產方式太徹底了，以至於傳統的伊斯蘭文明完全無法接受。國家的底層民眾和上層皇權發生了尖銳的矛盾。於是1979年爆發的伊斯蘭革命終結了巴列維王朝的統治，建立了一個政教合一的國家。因此，理解伊朗就必須先理解它的政體和宗教。

伊朗是目前世界上唯一一個政教一體的共和制國家。其國家體制有著民主國家和宗教國家兩重特點。現任總統魯哈尼是政府首腦。政府權利（行政權）受到伊斯蘭議會（立法權）和司法總監（司法權）的制約。同時，伊朗還是一個多黨制國家，根據其1988年政黨法，目前有5個合法政黨組織。可以看到，伊朗的政治體系是典型的西方自由主義民主政治下三權分立體制。

但是整個國家又是高度極權的。國家的最高領袖哈梅內伊，也是宗教領袖。伊斯蘭革命衛隊聽命於最高領袖而非總統。此外還存在伊朗專家議會和伊朗憲法維護委員會這樣的機構從伊斯蘭教義和憲法角度去監督政府行為。這體現了強烈的宗教國家特點。

伊朗是什葉派穆斯林的天下，而阿拉伯世界的主流（以沙特為代表）則是是遜尼派。兩者的分歧源於對於哈里發（宗教最高領袖）正統性的認定上，進而衍生出了在伊斯蘭教教義上的諸多不同。

不同於基督教體系下的天主教和東正教的分支，什葉派和遜尼派的分歧帶來了兩派間更大的矛盾。兩派更多認為對方是敵人而非同一信仰的教友。拋開教義理解，這種分歧，本質上講，什葉派其實是中東各邊緣勢力抵禦伊斯蘭強權帝國的一個意識形態工具。鑒於伊斯蘭帝國大多以遜尼為尊，邊緣勢力要維持自身獨立性，故需要在教派認同上製造差異，以防民眾被強勢中樞感召。

什葉派的信仰註定了伊朗同主流伊斯蘭世界是敵對的，在巴列維王朝時期，由於王朝上層積極推動國家的現代化，西方化，因此與美國關係良好。但是伊斯蘭革命後，伊朗與美國的關係有了180度的大轉彎，不但與主流伊斯蘭世界敵對，更與世界強權國家敵對。

自2003年伊朗研發核武器事件被曝光後，以美國為首的西方發達國家逐漸對其實施了長達十多年的制裁，將伊朗排除在世界經貿體系之外。由於制裁導致伊朗國內經濟發展停滯，本幣大幅貶值，無法進行國際貿易。在制裁時期，伊朗強硬派總統內賈德一直沒有放棄核武器的研發。儘管國內經濟面臨崩潰，但是政權卻沒有受到過度衝擊，這也是政教合一國家的優勢。

直到2013改革派和溫和保守派，現任總統魯哈尼上台，事情才有了轉機。2015年，改革派和魯哈尼與國際社會達成了伊朗核問題最終解決方案，就是現在的伊核協議。

簡單講：協議將伊朗可研發的核技術限定在民用範圍內，伊朗接受國際原子能機構的核查。對等的條件是國際社會放開對於伊朗的制裁。

從哈塔米到內賈德再到魯哈尼，伊朗政治似乎總是處於某種輪迴之中——當溫和派總統不能令人滿意時，選民傾向於把強硬派推上總統寶座；當強硬派總統同樣不盡如人意時，選民又會懷念溫和派。隨著核協議推進、與美國關係的發展、現任溫和派總統魯哈尼在國內取得了巨大成功，毫不費力的渡過中期選舉。

二

伊核協議的「前世」

我們剛剛提到，面對長期制裁，伊朗終於扛不住了，最終在溫和派魯哈尼任總統時期進行了妥協。而美國接受伊朗的妥協的背後，內心戲也是挺足的。美國雖然依然是全球霸權國家，但是已經喪失了海灣戰爭時期全球動員的能力。「9·11」以來，美國在中東投入了大量戰略資源，但是並沒有獲得成比例的回報。奧巴馬時期，中國作為新興崛起的大國已經開始在地區性事務上觸及美國利益。奧巴馬此時必須要在中東和亞太之間做出選擇。

奧巴馬政府時期，中國的整體實力有了進一步的發展，地區和國際影響力明顯增強。中國於2008年超越德國成為世界最大出口國，2010年超越日本成為世界經濟總量第二的大國。同時，中國的軍隊現代化進程也是的美方提高警惕的原因。中國的崛起導致美國對亞太地區局勢開始重新評估，並認為美國必須親自出馬對該地區投入更大的力量和更多的資源以有效的制約中國發展。2010 年 奧巴馬政府宣布了 「重返亞洲」 ( pivot to Asia) 戰略，作為美國亞太戰略的一部分，標誌著奧巴馬把亞太地區確定為地緣戰略優先地區。該戰略後來被叫做 「亞太再平衡」戰略。

03.「亞太再平衡」戰略的實施

奧巴馬政府的思路很簡單，誘使中國周邊國家倒向美國，加強美國與亞洲傳統盟友的關係，通過美方主導的政治經濟聯盟破壞中國在亞洲經濟一體化上的努力。在這樣的戰略指導下，美國支持日本對我們挑起釣魚島爭端，宣布釣魚島爭端適用於《日美安保條約》第5條。並公開支持日本解禁自衛權。在南海地區，誘導菲律賓，越南挑起對中國島礁歸屬權問題。大家一定記得前幾年的菲律賓主導的南海仲裁事件。經濟上，美國為了破壞中國亞洲經濟一體化的努力，試圖構建把中國和俄羅斯排除在外的地區性貿易協定。因此參與了跨大西洋貿易與投資夥伴協定 ( the Transatlantic Trade and Investment Partnership—TTIP) 和跨太平洋夥伴關係協定( the Trans－Pacific Partnership—TPP)。

在談「中東地區離岸再平衡」之前，需要先介紹一下現實主義學者斯蒂芬·沃爾特的離岸平衡思想。所謂離岸平衡就是美國並不直接參与到非盟國的國家事務中，但要有能力對其產生影響。對於地區性爭端，盡量依賴盟國，只有在情況岌岌可危的時候才部署軍事力量。可以說離岸平衡是基於責任轉移，而非責任分攤的戰略，將維護地區權利平衡的任務交給其他國家，目的是阻止全球性和地區性霸權國家額崛起，維護地區性均勢。並不以地區的和平或混亂為目標。這個思想和英國常年奉行的大陸均勢戰略有著異曲同工之妙。

在奧巴馬政府之前，美國實際上已經偏離了離岸平衡的路線，深陷中東泥潭。從阿富汗戰爭提出「大中東民主計劃」到伊拉克戰爭中希望在伊拉克建立「民主的燈塔」， 美國所貫徹的是通過價值輸出建立親美的中東格局的路線。但是美國遠遠沒有達到其目的，民主的燈塔黯淡無光，伊朗，敘利亞也不是很買美國的帳。

由於美國的對外政策已經背離了離岸平衡戰略，奧巴馬政府開始將美國力量撤出中東。希望留下一片混亂的中東局勢。一方面這可以讓中東難民擾亂歐洲的發展步伐。另一方面，混亂的中東局勢，對中國推行的一帶一路製造不穩定性。

伊核協議簽署後，沙特等國感到自身必須承擔更多的安全責任，必須更直接地與伊朗抗爭。這樣，中東的教派鬥爭便會維持一定的激烈程度，從而有利於美國的 「平衡」。總之，達成伊核協議不但有利於美國從中東抽身，也有利於美國更好地平衡中東各主要力量， 落實 「中東離岸平衡」戰略。

三

伊核協議的「今生」

經濟層面上，核協議的簽署使得伊朗的海外資產開始解凍。這部分資產的具體數目尚不明確。美國有智庫曾估計伊朗在海外的被凍結資產規模近1000億元，而據伊朗央行行長塞夫(Vaiollah Seif)說法，大概是320億。伊朗的海外資產主要是依靠原油出口形成的，在制裁時期，伊朗每日可出售原油100萬桶，主要銷售給中國，韓國，日本等國家。在制裁時期，石油銷售所形成的資金不能轉移，只能存在這些國家的銀行。這筆資金無疑對伊朗恢復經濟秩序，穩定本幣匯率，改善國內投資環境有著重要意義。伊朗在後續的貿易中，每年獲得了不少於200億美元的額外收入。並且，可以預期的是伊朗有望成為中國，歐盟，日本等貿易大國的熱門投資市場。但是伊朗始終認為協議執行不到位。簽訂協議後，對經濟的提升沒有其預期的大。這一方面是因為美國此前編織的制裁網路依舊龐大，並非所有都與核武器相關，另一方面協議規定的制裁解除落實有時間限制。如武器禁運制裁在簽訂後5年解除。

在外交方面，該協議直接導致了中東局勢的劇烈變化。沙特宣布與伊朗斷交，巴林、蘇丹追隨沙特宣布斷交，而阿聯酋也降低了對伊朗外交級別。其後事件的持續發酵使國際社會普遍擔憂沙特與伊朗之間的代理人戰爭有可能 升級為直接衝突。該事件表明，沙特動員遜尼派國家對抗伊朗的能力進一步增強，也反映了在沙特看來伊朗的威脅已經超過了以色列。

2003年伊核問題曝光後，美等西方國家即對之高度關注。美歐決不允許伊發展核武，美主張對伊實施經濟制裁和軍事威脅手段解決爭端，並推動聯合國安理會通過第1737號、第1747號和第1803號 制裁伊朗的決議，制裁涉及伊武器出口、重型武器進口以及核能和導彈項目等方方面面。直到2015年簽訂伊核協議，國際社會對伊朗的制裁已經延續了十幾年。

協議簽訂之初，美國相當多的智庫就有反對聲音。認為伊核協議的簽訂實際上是美國在中東事務上的失敗，損害了美國在中東地區國家的信譽和威望。

美國國內的反對伊核協議的觀點主要有三種：

1，對於伊朗是否履約和國際原子能機構對伊朗的監控能力表示質疑。協議限制伊朗發展軍用核設施，同意其發展民用核設施。但軍用與民用之間沒有技術門檻，民用轉化成軍用不是難事。

2，認為過去長期的制裁限制了伊朗的發展，擔心伊朗的崛起損害美國在中東傳統盟友（以色列，沙烏地阿拉伯）的利益

3，協議將削弱未來美國對伊朗的制裁效果。以前對於伊朗的制裁是國際社會聯合行動。一旦放開制裁，伊朗的經濟將開始恢復，與國際社會的融合度也將不斷提高，這將提升日後再次制裁伊朗的難度。

另外，美國並不認為伊核協議是一種戰略安排。實際上，伊核協議在美國更多被視為一種交易而非一種戰略。從法理上看，伊核協議並不是多邊條約（treaty），而是一種協議（agreement），在美國國內法上，二者的效力有很大區別。依據美國憲法第二條第二款，「條約」需要美國參議院三分之二以上議員同意加入才能生效。不需要獲得參議院批准的國際協議稱為協議。條約的效力高於美國國內法，而伊核協議僅僅是美國一份對外協議。不具備法律約束力。因此該協議從誕生的第一天就跟美國當局的態度息息相關。

從協議內容上看，該協議具有明確的時效性，規定了15年有效期間，並且對於伊朗違反協議的懲罰條款的實行沒有強制性。從協議簽訂的背景看，整個協議脫胎於奧巴馬政府的外交策略。實際上是帶有個人色彩的美國全球戰略資源配置方式。這也註定了伊核協議不會長久。

龐大的制裁網路

美國曆時30餘年編織出一張巨大的對伊制裁網路，核協議規定美國應取消的僅是因核問題而施加的對伊制裁，與核問題不相關的制裁不在此列，而且數量還不小。這主要體現在：根據一系列行政令，禁止美國實體與伊朗進行貿易和投資等方面。雖然與核不相關的制裁不在核協議的覆蓋範圍內，卻影響著與核相關的制裁減緩的效果。因為美國對伊朗制裁是一個完整的、環環相扣的體系，除非實現完全的制裁解除，否則部分的制裁解除帶來的積極效應終究是有限的。

金融制裁有所保留

美國在金融、銀行領域的對伊制裁與限制依舊存在，這是制裁減緩效果欠佳的重要原因。2010年至2013年間，美國對伊制裁效果明顯，成功把伊朗逼回談判桌，側面推動了伊朗溫和派勢力上台執政，其殺手鐧就是金融制裁。美國《2012年國防授權法》規定，如果某國金融機構繼續通過伊朗央行從伊朗購買石油，美國就切斷該金融機構與美國銀行體系的聯繫。結果，幾乎所有外國金融機構都中斷了與伊朗銀行的匯兌轉賬業務，伊朗陷入金融隔絕，石油收入無法到賬，財政收入與宏觀經濟穩定性受到重挫。核協議達成後，上述金融、銀行制裁中針對第三方的成分名義上取消了，伊朗的一些石油款可以緩慢地回歸本國賬戶，但是對美國金融系統與伊朗之間的接觸仍嚴格限制。

美國的間接制裁

美國在工業技術方面的壟斷地位大大限制了伊朗收穫的核協議紅利。美國政府制定了一套嚴格的出口管制法規。對於伊朗、敘利亞、朝鮮這樣的「不聽話」國家，美國除了不向其出售產品和技術外，還規定第三國向這些國家出售含有美國技術或相關成分超過一定比例的商品，必須事先申請美國政府的許可。典型的案例就是中興事件。2017年3月，中興公司因違規向伊朗出售含美國技術和成分的電子產品，被美國商務部和檢方重罰8.92億美元，成為有史以來違反美國出口管制法規的最大單筆罰款。由於美國供應鏈對中興公司極其重要，故中興除了認繳罰款以外別無他法。該事件還直接導致了中興整個高管團隊換血。而繳納巨額罰款的背後，則是中興這樣一個大型企業在美國工業技術優勢和嚴密制裁體系面前的弱勢與無奈。今年4月，美商務部宣布將禁止美國公司向中興通訊銷售零部件、商品、軟體和技術 7 年。雖然後續的處罰以中美貿易戰為背景，但這一事件也無疑會對中資企業赴伊投資興業的信心產生負面影響。

可見，雖然在一定程度上，美國也解除了該解除的制裁，但其效果顯然不符合伊朗的期待。對於伊朗總統魯哈尼而言，達成核協議是其政治棋局中的重要一步。他還希望在核協議的基礎上，進一步探求與美西方改善關係的可能，如不能實現，至少也要通過制裁減免獲得發展對外經濟合作、吸引外資的紅利。如果制裁減免達不到預期效果，伊朗經濟振興乏力，那麼就會打臉魯哈尼的外交政策，甚而損害魯哈尼個人的政治前途。

四

美國對伊態度的轉變

奧巴馬的外交成就到了特朗普這裡就成了美國「最糟糕」的合約。特朗普一直沒有停止對這個協議的攻擊。這其中難免有清理奧巴馬政治遺產的嫌疑，畢竟奧巴馬的醫改，TPP也都在特朗普的反對之列。但從上文的分析中我們也能看到若干跟奧巴馬無關的理由，畢竟美國多個國內智庫對於該協議的批評也從未斷絕。

本次美國退出協議，並不是暴風驟雨般的突然翻臉，雙方的嘴炮早就在打了。

早在去年，10 月 13 日，特朗普就發表講話，宣布美國政府對伊核協議的新立場。特朗普在講話中指責伊朗沒有遵守伊核協議的「精神」並「在多方面違反協議」。因此，他表示此次不會向國會證實伊朗履行伊核協議承諾。他還指責協議未能完全、永久限制伊朗的核發展計劃，伊朗則利用協議獲得大量資金。 特朗普同時表示，如果政府不能與國會及美國盟友達成新的解決方案，美國也做好了退出伊核協議的準備。

當時伊朗的回應是伊核協議是一份國際協議，美國無權單方面否定。並且伊朗總統魯哈尼重申，伊朗將更加堅定不移地發展彈道導彈項目。此後法，英，俄出來表示「遺憾」。大家看看是不是跟現在有點像。

實際上原油市場對本次特朗普的行為也早有預期，在特朗普宣布退前，布倫特原油和西德克薩斯輕質原油都運行在高位。市場對於這一信息消化較為良好。

奧巴馬時代美國選擇拋棄中東的爛攤子，重回亞洲，處處遏制中國發展。到了特朗普時代，政策有了巨大的變化，但目前仍未看出特朗普的真實意圖。美國不可能同時在中東和亞太與兩個地區強權為敵，目前特朗普對中國展開貿易戰同時又發難伊朗的做法並不是長久之計。不過從美國退出TPP，逐步淡化南海問題來看也許特朗普更在乎美國在中東的利益。與中國展開貿易戰而不是政治排擠，至少說明了美國更在意中國經濟對於美國經濟的擠出效應。本輪經濟磋商之中特朗普著重強調了「對等」（reciprocal）概念，認為中國在許多方面的指定的法律實際上是貿易保護。這個實際上是可以談的，而伊朗希望擁有核武器和成為地區霸權的訴求跟美國的利益完全衝突，沒有任何談判的餘地。所以問題來了，奧巴馬和特朗普誰是更危險的敵人呢？還請各位如人飲水冷暖自知

參考文獻

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