馬軍：走出垃圾焚燒廠選址的困局(南方都市報 2009-11-29)
《中國的污染》組照(部分)，盧廣攝影，獲2009年美國尤金·史密斯人道主義紀實攝影大獎。
《中國的污染》組照(部分)，盧廣攝影，獲2009年美國尤金·史密斯人道主義紀實攝影大獎。
《中國的污染》組照(部分)，盧廣攝影，獲2009年美國尤金·史密斯人道主義紀實攝影大獎。
《中國的污染》組照(部分)，盧廣攝影，獲2009年美國尤金·史密斯人道主義紀實攝影大獎。
當市民們普遍意識到垃圾問題沒有完美的處理方式，進而形成必須從末端治理轉向前端減量的共識；透過充分的公眾參與，探索出廣大市民可以接受的操作途徑；同時以信息公開為基礎，保證有限的垃圾焚燒廠能夠安全地運行，切實降低其環境和健康影響。
近期圍繞著垃圾焚燒廠的選址發生了激烈的爭論。在許多城市管理者看來，垃圾焚燒是解決垃圾圍城的必由之路；在開發商看來，垃圾焚燒廠將會帶來滾滾財源；但對許多垃圾焚燒設施周邊的居民來說，焚燒廠不但會造成他們購買的樓盤貶值，更會對他們的健康甚至生命安全帶來損害。加之專家們給出了模糊甚至相互矛盾的說法，更讓民眾感到莫衷一是。在今天中國許多城市正準備大上垃圾焚燒廠的背景下，有必要對這個問題隱含的複雜層面做一個梳理。
垃圾問題無可迴避
目前大量的城市在高速發展中都出現垃圾圍城的情況，人們普遍意識到垃圾問題無可迴避，必須加以解決，爭論的焦點在於如何解決。從大的方向說，垃圾問題的解決無非是增加處理能力和前端減量化兩個大的出路。目前政府投入的重點是放在增加處理能力方面，而在填埋、堆肥和焚燒等幾種垃圾處理的主要方式中，目前衛生填埋是中國城市主要的處理方式。但隨著城市人口激增，城市垃圾以每年10%左右的速度增長，現有的垃圾填埋場紛紛面臨爆滿，而土地資源又日益緊缺，因此很多城市希望能通過建設焚燒設施，以大幅度壓縮需要填埋的垃圾量，看起來也是順理成章的。
其實，無論是垃圾填埋或是焚燒，都會產生一定的二次污染。填埋造成的高濃度垃圾滲濾液，對許多地區的地下水造成了難以修復的損害，也會釋放出惡臭、有害氣體和溫室氣體；而垃圾焚燒則主要釋放惡臭、飛灰和包括二口惡英在內的多種致癌物。但多少年以來，這樣的處理方式依然大行其道，歸根結底是人們把垃圾當成了現代文明的伴生產物，城市中人群集中居住，就必然集中產生垃圾，就需要集中清運，進而集中處理，雖然填埋和焚燒都不是完美的方法，但總是遠遠好過不處理。從這個意義上說，很多人認為垃圾處理設施是有公益性質的基礎設施。
但垃圾處理設施周邊的居民難以接受這樣的判斷。他們直接受到惡臭、廢水、飛灰甚至致癌物的損害，更不要提每日每夜大量進出的垃圾運輸車輛形成的困擾了。而垃圾集中處理的方式，帶來的好處由全體市民共享，而損害主要落在周邊居民身上，顯然是有失公平的。而垃圾焚燒廠產生的氣體污染由於更加難以躲避，毒性更強，因此在它產生以來的100多年間，幾度成為民眾激烈抵制的對象。
鄰避主義促進公共環境利益
這是一種奇異的現象：當垃圾焚燒廠遠離自己居住的區域時，它會被看作具有公益性質的基礎設施；而當這樣的設施要落戶周邊地區時，它可能就會被看作是個毒氣工廠，而遭到激烈反對。到了上世紀80年代，這一現象被賦予一個專門的名稱，叫做NIMBY主義(NotInMyBackyard，即「不在我家後院」這句話的英文首字母的縮寫)。這個詞也被音譯加意譯地翻譯成「鄰避」主義。鄰避主義抵制的對象不限於垃圾焚燒廠，也包括高速公路、飛機場、通信發射台、核電站等設施。
隨著人們對環境質量的要求的提升，以及對自身環境權利的認知，鄰避主義在西方許多城市蔓延開來。當鄰避現象發生在具有公益性質的基礎設施的選址過程時，使用這個詞就帶有一定的負面含義。市政部門常常認為鄰避主義妨礙了城市的有效管理，開發商常常認為鄰避主義屬於無理取鬧，相當一些專家會認為這樣抵制是基於不科學的理解，同一城市的其他市民也常常對當地居民的鄰避抗爭漠不關心，甚至抱怨這影響了整座城市生活品質的提升。
但鄰避主義並不是僅僅帶來了私益，實際上，從私益保護出發的鄰避主義卻明顯促進公共環境利益的保護。從1874年英國的第一台垃圾焚燒爐開始，垃圾焚燒幾度面臨公眾對其污染的巨大質疑，特別是到了上世紀70年代之後，在環境決策中有了公眾參與的要求。意識到再也無法繞過公眾這個障礙，要想建設必須要能夠說服公眾焚燒設施對公共健康是安全的，於是政府部門大大提高了焚燒設施的排放標準，開發商也著力開發出低排放的焚燒技術。到今天，現代焚燒爐都裝有複雜的污染防治設施，排放的有害物質顯著下降，這與鄰避主義形成的壓力是相關的。
但鄰避主義畢竟是從關心自身的利益切入的，它本來是為了抵制自身所遭受的不公平待遇，但在實踐中它也會引發另一種形式的不公平。在面臨社區鄰避主義行動的情況下，開發商甚至市政部門可能會在選址時傾向於選擇政治、法律、經濟能力較弱的地區。放大一層，他們可能選擇避開最發達的城市，而將垃圾處理設施轉移到欠發達地區。再放大一層，在經濟全球化過程中，一些發達國家甚至把他們本國的垃圾大量轉向欠發達的國家和地區。
上世紀80年代，美國的一個有色人種群體在研究後認為，危險廢物處理設施等高風險的公共設施不成比例地鎖定了有色人種聚居區。之後他們組織了大規模地抗議，由此形成了關注弱勢群體環境利益的環境正義運動。為避免由於鄰避主義等因素引發的污染轉移，一些國家和地區嚴格規定本地垃圾需要在本地處理，一些國家和地區則限制本地區接收處理外地的垃圾。到了1989年，國際社會訂立了《巴塞爾公約》，以嚴格控制危險廢物越境轉移及處置。
從末端治理轉向前端減量
保證環境公平的種種努力制約了隨意向欠發達地區轉移垃圾的傾向，也使得一些經濟發達、人口密集的大城市的垃圾處理場短缺矛盾加劇，反過來又為垃圾焚燒廠的建設注入了強大動力。例如在大約20年前，台灣許多縣市的垃圾填埋場面臨飽和，於是將垃圾處理包給公司，結果這些公司把垃圾轉運到欠發達的鄉間去傾倒掩埋。由此引發的環境和社會公平問題，促使台灣開始實施「一縣市一焚化爐」的政策，但這樣的「公平」措施，最後引發了更加廣泛的鄰避抗爭。一方面，是垃圾填埋場不堪重負，同時不能再轉移到鄉下，另一方面，已經建成和準備興建的垃圾焚燒廠又受到居民與環保團體的持續抗議。當垃圾埋不了，扔不掉，也燒不掉的時候，當人們再也沒有容易垃圾處理方案的時候，關注的重點終於從末端治理轉向了前端減量。
隨著環保組織介入到垃圾議題的探討，垃圾減量漸漸成為解決台灣垃圾問題主要的方向。與此同時，民間團體公布的台北市的焚化爐致癌負擔遠高於美國加州標準的研究成果，也讓社會進一步認識到做好前置的分類、減量和回收對於降低垃圾焚燒的健康危害的重要性。隨著各項減量回收手段的落實，城市垃圾的產生量下降，乃至許多建成的垃圾焚化爐沒有足夠的垃圾可以填飽，最終使得三分之一數量的焚化爐取消建造或無法運轉。實際上，台灣的垃圾減量化嘗試，比如台北市嘗試的垃圾分類、隨袋徵收的辦法，在美國西雅圖和日本的多個城市早有成功的實踐。
這些垃圾減量化實踐應該引起我們的高度重視，因為它說明，在污染者付費的基礎上，通過建立完備的分類回收體系，不但能夠減少垃圾的產生量，而且會切實降低垃圾焚燒的危害。比如日本就通過垃圾分類，嚴格地區分可焚燒垃圾和不可焚燒垃圾，同時透過嚴密的清運系統保證分類處理。垃圾分類和減量化應該是垃圾焚燒廠建設的前置條件，今天眾多的中國城市在這個條件幾乎完全不具備的情況下，盲目建設大量的焚燒廠，最終將導致焚燒危害加大，焚燒效率偏低，一旦將來開展垃圾減量化，焚燒能力可能大量過剩，造成嚴重經濟損失。
公開信息，走出選址困局
另一個值得我們的城市管理者高度重視的問題，是必須採用新的垃圾焚燒技術。經過近年來的革新，採用新型技術的新設備的安全性要遠遠優於舊設備。比如日本在1997年新的排放標準頒布後生產的垃圾焚燒設備，通過提高爐溫，能夠去除二口惡英等有害物質。同時，好的設備還必須有具備專業訓練的員工才能很好地操作。由於生活垃圾可燃性差別較大，有時候還含有大量水分，有可能造成燃燒室溫度起伏不定，如果操作人員不能及時採取對策，就可能導致二口惡英的產生。
從許多設計先進的市政污水處理廠屢次超標違規的情況，可以看出好的設備還必須配以好的管理才能發揮作用。在當前政府監管偏弱的情況下，應大力加強信息公開，讓公眾能夠參與監督垃圾焚燒廠的運行和排放情況。在這個方面，台灣的經驗同樣值得借鑒。據報道，在台北的焚化爐所在地，都會成立民間的監督委員會；焚化廠每兩個月，要把運行狀態的各個指標公開上網，廢水、廢氣和廢棄物的排放要一目了然，市民可以質詢。在台灣環保署網站上，對公眾公開的，還有焚化爐與民營業者之間的經營合約。而垃圾傾瀉平台上還設置了錄像設備，市民隨時可以上網查看焚燒爐燒的是什麼。
綜上所述，垃圾問題是現代城市無法迴避的一道難題。包括垃圾焚燒在內，集中處理的影響不公平地落到焚燒廠周邊居民的身上，引發鄰避主義。鄰避主義雖然是一種追求私益的行為，但在一個現代社會，每一個人維護其自身權益的做法都是無可厚非的，並且是應該得到尊重的。真正建諸正義基礎上的公平，不是去阻止那些維護自身權益的人們，而是應該鼓勵和協助每一個社區的人們都去維護自己的權益。當市民們普遍意識到垃圾問題沒有完美的處理方式，進而形成必須減量化的共識；透過充分的公眾參與，探索出廣大市民可以接受的操作途徑；同時以信息公開為基礎，保證有限的垃圾焚燒廠能夠安全地運行，切實降低其環境和健康影響。總之，唯有讓公眾對管理者和垃圾處理企業建立起信任和信心，我們才能走出垃圾焚燒廠選址的困局。
◎馬軍 公眾環境研究中心主任
http://gcontent.nddaily.com/3/b1/3b11e049d4d05195/Blog/960/a06205.html
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