新民事訴訟法出台的背景及其重大影響

　　2012年8月31日，第十一屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過的《關於修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決定》，於2013年1月1日起正式施行。這次修改條文近100處，增加了誠實信用原則，新設了公益訴訟、小額訴訟、第三人撤銷之訴、行為保全、訴外調解協議司法確認、擔保物權實現等多項重大訴訟制度，對民事訴訟原則、管轄制度、調解制度、證據制度、立案程序、簡易程序、特別程序、審判監督程序、執行程序和涉外程序等均有重大修改完善。這次修改是1991年民事訴訟法正式實施後，繼2007年第一次部分修改後的重大修改，也可以說是一次全面修改完善。這在中國特色社會主義法律體系形成後，對於加強法律實施，完善「公正、高效、權威」的民事訴訟制度，保障人民群眾民事權益和社會公共利益，促進經濟社會發展，維護社會和諧穩定，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

　　一、新民事訴訟法出台的背景

　　民事訴訟法是中國特色社會主義法律體系中的基本法律，是人民法院審理和執行民事案件在程序方面的基本法律依據。1991年民事訴訟法的頒布和施行，對中國民事審判工作的開展、對民事主體民事權利的保護髮揮了重要作用。但經過二十年經濟社會的快速發展變化，人民法院民事審判工作形勢發生了重大變化，面臨著突出的問題和困難，迫切需要通過修改和完善民事訴訟法加以解決。

　　一是在社會各方面的深刻變革和調整下，社會矛盾和衝突日益增加，社會法律意識和權利意識不斷增強，大量社會矛盾糾紛以案件的形式進入法院，民事案件數量快速增加，案件類型快速增加，審判壓力日益加大。從案件數量上看，1990年至2010年，全國法院民事一審案件收案年均增長4.67%。2011年受理一審民事案件達661萬多件，同比上升8.59%；執結民事執行案件193萬多件，民事案件占人民法院全部訴訟案件的86%以上。從案件類型上看，除傳統婚姻家庭、權屬糾紛、債權債務、損害賠償等民事案件以外，公司、金融、證券等商事案件，專利、商標、著作權等知識產權案件，涉外商事、海事海商案件等新類型案件不斷增加，民事案件常用案由達到424個。從案件辦理上看，審理和執行的難度增大。民事審判關乎群眾切身利益，涉及諸多利益衝突，實現利益平衡和案結事了的難度很大。當前，人民法院民事審判、執行和信訪工作面臨的壓力越來越大，案多人少的矛盾突出。

　　二是民事法律不斷完善，相應的民事訴訟程序欠缺，影響了民事權利的救濟。2011年中國特色社會主義法律體系已經形成，民事法律基本完備，民事權利內容不斷擴大，權利救濟的需求更加廣泛。特別是物權法、合同法、人民調解法、環境保護法等法律規定了一些需要通過訴訟程序解決的新糾紛類型，而且民事訴訟法缺少相應的程序規定。物權法195條第二款規定，抵押權人與抵押人未就抵押權實現方式達成協議的，抵押權人可以請求人民法院拍賣、變賣抵押財產。合同法第286條規定，發包人未按照約定支付價款的，承包人可以催告發包人在合理期限內支付價款。發包人逾期不支付的，除按照建設工程的性質不宜折價、拍賣的以外，承包人可以與發包人協議將該工程折價，也可以申請人民法院將該工程依法拍賣，建設工程的價款就該工程折價或者拍賣的價款優先受償。海洋環境保護法第90條規定了海洋環境管理部門可以代表國家對污染海洋環境的人提起損害賠償之訴。人民調解法第33條規定，經人民調解委員會調解達成調解協議後，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認等。民事實體法及相關法律規定的這些特殊的訴訟，民事訴訟法中沒有相應的規定，迫切需要立法補充。

　　三是社會糾紛解決機制日益完善，多元化的矛盾糾紛解決機制建設需要立法突破。與三十年前相比，民事訴訟已經成為最主要的民事糾紛的解決機制，而其他社會糾紛解決機制的作用沒有很好的發揮，因此近幾年中國的司法改革中積極推動構建多元化的社會糾紛解決機制，人民調解、行業調解、行政調解等訴訟外的糾紛解決機制不斷完善，發揮了更大的作用，訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機制建設取得了很大進步。訴訟與非訴訟糾紛解決機制之間的關係，特別是訴訟與仲裁、訴外調解的相互銜接、配合、分工、監督等方面需要制度化和法律化。

　　四是民事審判執行工作中仍然存在許多問題，民事訴訟程序不完備，制度作用難以發揮，訴訟活動不規範，訴訟程序被濫用等問題需要修改完善民事訴訟法。有的是近幾年民事訴訟中出現的新問題，如訴訟失信問題，濫用訴訟權利問題，虛假訴訟問題等。有的是民事訴訟法自身存在的缺陷，如督促程序無法發揮作用，管轄爭議過多等問題。民事訴訟法需要適應審判實踐的新要求不斷發展和完善。

　　二、民事訴訟法修改的主要內容及對民事審判工作的影響

　　這次民事訴訟法是一次全面的修改，主要有以下幾個方面的重要修改完善。

　　第一，新增多項審判程序，進一步完善民事審判制度。

　　這次民事訴訟法修改中新增加的審判制度多，重大的程序修改多，對整個民事審判制度作了重大完善。

　　一是新增加了先行調解制度，訴訟調解工作得到進一步加強。新民事訴訟法第122條規定，當事人起訴到人民法院的民事糾紛，適宜調解的，先行調解，但當事人拒絕調解的除外。明確規定在立案審查階段，人民法院對於適宜調解的民事糾紛，可以先行調解，既包括了立案前的調解，也包括了立案後開庭前的調解。人民法院可以在立案前委託法院之外的人民調解委員會等調解組織或者當事人同意的其他組織和個人對民事糾紛進行調解。立案以後，人民法院也可以不開庭，直接對案件進行調解。

　　二是新增加了小額訴訟程序，標的額不大的簡單民事糾紛實行一審終審。新民事訴訟法第162條規定，基層人民法院及其派出法庭審理事實清楚、權利義務關係明確、爭議不大且標的額為上年度該省、直轄市、自治區就業人員平均工資百分之三十以下的民事糾紛，實行一審終審，當事人不能上訴，對原有二審終審制進行了突破，有利於提高民事訴訟化解民事糾紛的能力，提高訴效率。

　　三是在特別程序部分新增加了調解協議司法確認和實現擔保物權兩項制度。新民事訴訟法第194條和第195條規定了訴訟外的調解組織調解民事糾紛達成調解協議以後，當事人可以在協議生效之日起三十日內向調解組織所在地的基層人民法院申請確認調解協議，經人民法院審查確認有效的調解協議，被賦予了強制執行的效力，完善了訴調對接程序，增加了訴外糾紛解決機制的地位和法律效力。新民事訴訟法第196條和第197條規定了擔保物權實現的特別程序，擔保物權人及其他有權請求實現擔保物權的人可以向擔保物權所在地或者擔保物權登記地的基層人民法院申請實現擔保物權，符合法律規定的，人民法院可以裁定拍賣或者變賣擔保財產，直接進入執行程序，為擔保物權人提供了實現權利的快捷通道。

　　四是審判監督程序有重大修改完善。新民事訴訟法第198條、第202條和第208條明確了調解案件的審判監督程序和條件；第205條縮短了當事人申請再審的期間，申請再審的一般期間由原來的兩年修改為六個月，有利於儘快穩定當事人之間的法律關係；第209條明確規定了當事人對生效裁判不服，應當先向人民法院申請再審，再向檢察機關申請抗訴，把申請法院再審作為檢察監督的前置程序，審判監督程序的不同啟動方式在程序上更為合理。

　　第二，強化了當事人主義，進一步擴大了訴權保護。

　　訴權是當事人啟動和推動民事訴訟程序的基本權利，是當事人參與民事訴訟，實現和維護其民事權利的重要途徑和方式。在2007年民事訴訟法修改強化當事人再審權利保護之後，這次民事訴訟法修改又把加強對當事人訴權的保護作為重點修改內容，進一步強化了當事人主義色彩。

　　一是擴大了協議管轄的範圍，賦予當事人更多的管轄法院的選擇權。新民事訴訟法第34條規定，合同或者其他財產權益糾紛的當事人可以書面協議選擇被告住所地、合同履行地、合同簽訂地、原告住所地、標的物所在地等與爭議有實際聯繫地點的人民法院管轄，當事人協議選擇法院的民事案件範圍擴大到合同之外的其他財產權益糾紛案件，管轄法院的聯繫點也在原有五類之外擴大到與爭議有實際聯繫地點的其他法院。

　　二是新民事訴訟法第55條增設了公益訴訟制度，對於污染環境、侵害眾多消費者權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關或者有關組織可以提起訴訟，正式確立了公益訴訟制度，對於保護社會公共利益，保護環境，維護消費者安全具有積極意義。

　　三是新民事訴訟法第56條第三款增加規定了第三人撤銷之訴，在審判監督程序之外，為案外第三人對損害其合法民事權益的生效判決、裁定和調解書提供了一種獨立的救濟程序，對於加強對第三人權益的保護，有效扼制惡意訴訟具有重要意義。

　　四是新民事訴訟法第76條規定了當事人啟動鑒定程序的權利，改變了現行民事訴訟法僅由法院依職權委託鑒定的規定，可以有效提高當事人的舉證能力。

　　五是增加了專家輔助人制度，新民事訴訟法第79條規定當事人可以申請人民法院通知有專門知識的人出庭，就鑒定人作出的鑒定意見或者專業問題提出意見。

　　六是明確了上訴案件不開庭的具體條件，以保障當事人二審辯論權。新民事訴訟法第169條規定，第二審人民法院對上訴案件，應當組成合議庭，開庭審理。經過閱卷、調查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，可以不開庭審理。

　　七是完善了保全制度，增加了訴訟或者仲裁前證據保全、仲裁前保全和訴訟行為保全制度，保障了當事人在緊急情況下保存證據、保全財產和避免進一步的權利損害，也有利於生效裁判和仲裁裁決的執行。

　　八是增加當事人簡易程序選擇適用權，新民事訴訟法第157條規定，基層人民法院和它派出的法庭審理事實清楚、權利義務關係明確、爭議不大的簡單的民事案件，適用本章規定。基層人民法院和它派出的法庭審理前款規定以外的民事案件，當事人雙方也可以約定適用簡易程序案件。

　　第三，強化訴訟誠信要求，進一步維護訴訟秩序。

　　誠實信用原則是民事法律的帝王原則，羅馬法時期就有了契約誠信和訴訟誠信原則。近三十年來，誠實信用原則在中國民法中已經確立，如民法通則和合同法，都明確規定了民事活動應當遵循誠實信用原則。隨著民事訴訟法理論的研究，針對當前民事訴訟失信問題比較突出的現狀，本次修改民事訴訟法借鑒了其他國家民事訴訟法立法經驗，明確誠實信用原則是民事訴訟的基本原則，補充完善了維護訴訟誠信的具體制度和措施，維護訴訟秩序，確保訴訟公正和效率。

　　一是在總則中明確規定誠實信用原則，新民事訴訟法第13條增加第一款規定，民事訴訟應當遵循誠實信用原則，使這一原則精神貫穿於民事訴訟程序的始終，統領整個民事訴訟程序和制度。誠實信用原則首先是對當事人和其他訴訟參與人的要求，當事人和其他訴訟參與人在民事訴訟法應當誠實守信，不得濫用訴訟權利，依法行使訴訟權利，依法承擔訴訟義務。誠實信用原則也約束法院和法官，要求法院和法官不能在管轄、調解、執行等工作中濫用審判權和執行權，不能進行裁判突襲，侵害當事人的權利，要正當行使自由裁量權，平衡當事人各方訴訟地位。

　　二是修改管轄規定，減少管轄權濫用。新民事訴訟法第127條第二款規定了應訴管轄制度，當事人未依法提出管轄異議，並應訴答辯的，視為受訴人民法院有管轄權，減少管轄異議；第200條刪除當事人以違反法律規定管轄錯誤為由申請再審的規定，防止因管轄問題無休止的爭議而拖延訴訟進行，以提高訴訟效率。

　　三是修改妨礙民事訴訟的強制措施部分，強化對妨礙民事訴訟行為的制裁力度，維護訴訟誠信。新民事訴訟法第112條新設了虛假訴訟的處置程序，當事人之間惡意串通，企圖通過訴訟、調解等方式侵害他人合法權益的，人民法院應當駁回其訴訟請求，並根據情節輕重予以罰款、拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任。第113條新設了對逃避執行行為的制裁程序，被執行人與他人惡意患通，通過訴訟、仲裁、調解等方式逃避履行法律文書確定的義務的，人民法院應當根據情節輕重予以罰款、拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任。第115條提高了對妨礙民事訴訟行為人的罰款金額上限，對個人罰款的上限由一萬元提高到十萬元，對單位的罰款幅度三萬元以上三十萬元以下提高到五萬元以上一百萬元以下。

　　四是增加了舉證期限制度，修正證據隨時提出主義為適時提出主義，減少舉證的隨意性和證據空襲，維護訴訟秩序，提高訴訟效率。新民事訴訟法第65條規定，當事人對自己提出的主張應當及時提供證據。人民法院根據當事人的主張和案件審理的情況，確定當事人應當提供的證據及其期限。當事人在該期限內提供證據確有困難的，可以向人民法院申請延長期限，人民法院根據當事人的申請適當延長。當事人逾期提供證據的，人民法院應當責令其說明理由；拒不說明理由或者理由不成立的，人民法院根據不同情形可以不予採納證據，或者採納該證據但予以訓誡、罰款。

　　第四，完善簡易、送達等制度，進一步提高訴訟效率。

　　訴訟效率與訴訟公正一樣，是民事審判執行工作的基本要求。當前人民法院特別是基層人民法院和中級人民法院，案多人少的問題十分突出，疑難複雜案件和新類型案件明顯增加，同時民事審判和執行工作要求越來越規範、越來越嚴格，審判、執行工作的壓力越來越大，很難進一步提高效率。這次民事訴訟法修改重點之一是研究訴訟效率問題，並對相應的制度作了重大的修改完善。

　　一是增加小額訴訟程序。新民事訴訟法第162條規定，基層人民法院和它派出的法庭審理簡易程序案件，標的額為各省、直轄市、自治區上年度就業人員年平均工資百分之三十以下的，實行一審終審，減少了上訴程序，以提高訴訟效率。據統計，全國法院第一審民事案件中有相當比例的將適用一審終審，可以有效緩解二審法院的審判壓力。

　　二是增加規定當事人可以協議選擇適用簡易程序，新民事訴訟法第157條增加第二款規定，對於適用普通程序審理的民事案件，當事人雙方約定適用簡易程序的，人民法院也可以適用簡易程序審理案件。適用簡易程序審理案件，比適用普通程序審理，在審限上縮短了三個月，且沒有規定可以延長審限，效率會明顯提高。

　　三是增加了立案分流程序，新民事訴訟法第133條規定人民法院要根據案件的具體情況在立案階段實行繁簡分流，不同案件適用不同方式處理，明確了立案調解，轉入督促程序以及庭前證據交換和明確爭議焦點等制度，增強了立案化解糾紛以及保證庭前質量和效率的功能。

　　四是修改了送達制度，提高送達效率。新民事訴訟法第86條在原有的見證留置送達方式之外，增加了記錄留置送達的方式，規定受送達人或者他的同住成年家屬拒絕接收訴訟文書的，人民法院可以把訴訟文書留在受送達人的住所，並採用拍照、錄像等方式記錄送達過程，即視為送達。第87條和第267條新規定了傳真、電子郵件等簡單快捷信息化送達方式，增加了送達手段，送達更為便捷、高效。第267條對涉外民事案件的郵寄送達和公告送達的期間規定為三個月，縮短了三個月，解決了因送達期間過長影響涉外案件審理的問題。

　　五是修改了採取執行措施的程序，提高了執行工作效率。新民事訴訟法第240條規定執行員接到申請執行書或者移交執行書，向被執行人發出執行通知時，可以立即採取強制執行措施，不再指定當事人自動履行期間，以提高執行的效率。第247條進一步明確了被執行財產的變現方式，規定了法院可以委託拍賣，也可以委託變賣或者自行變賣被執行財產，提出財產變現效率。

　　第五，完善審判監督程序，進一步維護生效裁判的穩定性。

　　審判監督程序是糾正錯案的程序，對於保護當事人合法權益，具有重要作用。2007年民事訴訟法的修改，在加強當事人再審權保護，解決申訴難問題上有重大的進步。但對於審判監督實踐中存在的申訴亂和申訴濫的問題沒有解決，依然存在多頭申訴、重複申請、多頭審查以及終審不終的突出問題。這次民事訴訟法修改，針對實踐中存在的問題作了相應的修改完善。

　　一是恢復規定部分案件當事人可以選擇由原審法院再審，以進一步強化再審程序的糾錯功能和矛盾糾紛化解功能。新民事訴訟法第199條規定，當事人對已經發生法律效力的判決、裁定，認為有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審；當事人一方人數眾多或者當事人雙方為公民的案件，也可以向原審人民法院申請再審。

　　二是明確法院再審和檢察機關監督的順序，解決多頭申訴審查問題。新民事訴訟法第209條第1款規定，有下列三種情形之一的，當事人才可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴：（1）人民法院駁回再審申請的；（2）人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；（3）再審判決、裁定有明顯錯誤的。限制再審的次數，維護生效裁定的效力。當事人向法院申請再審，是向檢察機關申請監督的前置程序。

　　三是限制再審次數，維護生效裁判的穩定性。新民事訴訟法第209條第2款規定，人民檢察院對當事人申請應當在三個月內進行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。當事人不得再次向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴。明確了當事人向檢察機關申請監督一次的原則，解決反覆申請和逐級向上申請監督的問題。同時，從第209條規定中可以看出，當事人申請再審先向法院申請一次，經法院審查後，可以再向檢察機關申請監督一次，無論是否啟動了再審程序，申請再審的程序即為用盡，生效裁判的終局性可以得到更好的維護。

　　四是縮短申請再審的期間，維護生效裁判效力。新民事訴訟法第205條規定當事人申請再審，一般應當在判決、裁定發生法律效力後六個月內提出，比現行民事訴訟法規定的二年大為縮短，有利於儘快穩定當事人之間的權利義務關係和社會關係。

　　第六，完善法律監督程序，進一步維護司法公正。

　　法律監督是重要憲法原則，是正確實施法律的重要保障。人民法院審判執行權行使也要接受法律監督。這次民事訴訟法修改，民事檢察監督制度在監督方式、監督範圍和監督手段等方面都有重要修改。

　　一是擴大了檢察監督的範圍，由民事審判監督擴大到整個民事訴訟活動的監督。新民事訴訟法第14條規定，人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督。第208條第一款、第二款規定檢察機關可以對損害國家利益和公共利益的調解案件進行監督，第三款規定檢察機關可以對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為提出檢察建議。第235條規定，檢察機關可以對民事執行活動進行法律監督。

　　二是增加了檢察監督的方式。新民事訴訟法第208條規定了檢察建議的監督方式。

　　三是豐富了檢察監督的手段，新民事訴訟法第210條規定，檢察機關因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況。

　　四是實現了檢察監督的程序化改造。新民事訴訟法第209條第二款規定，當事人向檢察機關申請檢察建議或者抗訴的，檢察機關要在三個月內進行審查並作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定，把當事人向檢察機關申請法律監督由申訴制度修改為訴訟制度，強化了對當事人訴權的保障。