明朝巡撫統軍制度考析

明朝巡撫統軍制度考析

摘要：明朝巡撫起初只有朝廷臨時授予的軍事指揮權，正統末年至景泰年間才逐漸制度化。該制度推行中歷經曲折。巡撫統軍制度化是：地方管理的需要以及中央要害部門和巡撫自身積極爭取的結果。

有明一代，地方設立布政使司，是為一省最高行政長官，按察使司掌一省刑名按劾之事，都指揮使掌一省軍事。都、布、按三司鼎立之制，雖能防止地方權力擴大，又不免釀成運行不靈之弊。所以中央又派遣部院大臣出任巡撫，凌駕於三司之上。關於巡撫制度，史學界的研究已經非常深入了，關文發、林乾、羅冬陽、劉秀生、方誌遠、趙中男等學者有專文論述，[1]台灣的張哲郎著有《明代巡撫研究》。他們雖然提及了巡撫的軍事職權，然而巡撫何時統軍、巡撫統軍制度演變的曲折過程，還有待深入探討，筆者擬對此進行系統考察，以求從一個側面解剖明朝的文臣統軍制度。

一、早期巡撫只有臨時的軍事指揮權和軍屯管理權

洪熙元年八月「癸未，命廣西按察使胡概為大（理）寺卿同四川參政葉春巡撫直隸及浙江諸郡，往應天、常、鎮、嘉、湖、蘇、松及浙江所屬境內，巡視軍民，何弊當去，何利當興，審求其故，具實以聞。凡官、吏、糧、里及公差官員有貪刻虐害軍民及土豪恃強欺小民者，悉皆奏來。應合擒問者即擒問，不伏者量調所在衛所官軍擒解，務除兇惡，以安良民。其各處農務、水利悉從提督。」[2]可見，巡撫派遣的目的起初是打擊豪強和貪暴的官吏，加強地方治理，緩和階級矛盾。雖然不以軍事任務為主，然一開始就有調兵權。值得指出的是，在宣德年間，調兵權並非巡撫的基本權力之一，只是由中央臨時授予，捕盜工作完畢即由中央收回。宣德六年四月戊申「命巡撫直隸侍郎周忱兼督蘇、松、常、鎮並浙江嘉、湖各府軍衛巡捕賊盜。時蘇州府奏，吳江縣西太湖周圍八百餘里通浙江嘉、湖二府，及北通常州府，其間多藏盜賊，劫掠軍民，比年大理寺卿胡概巡撫擒捕，頗得寧息，近者復蹈前罪，乞勅巡撫侍郎兼管督捕。故有是命。」[3]由以上事例可見調動和指揮軍隊捕盜並不是早期巡撫的固有職權，如果巡撫原則上有調兵權，蘇州府就無須奏請中央，只要直接請示巡撫即可。

其後，巡撫制度在全國各地得以推廣，惟其職權仍局限於總督稅糧、兼理訴訟、治安和視察地方利病等民政領域。宣德五年九月丙午「陛行在吏部郎中趙新為吏部右侍郎，兵部郎中趙倫為戶部右侍郎，禮部員外郎吳政為禮部右侍郎，監察御史于謙為兵部右侍郎，刑部員外郎曹弘為刑部右侍郎，越府長史周忱為工部右侍郎，總督稅糧。……尤須撫恤人民，扶植良善。遇有訴訟，重則付布政司、按察司及巡按監察御史究治，輕則量情責罰或付郡縣治之。若有包攬、侵欺及盜賣者，審問明白，解送京師。敢有沮撓糧事者，皆具實奏聞。」[4]《國榷》卷21引朱睦木挈的評論：「巡撫之設即成周以王朝卿出監之意也。洪永之際或曰採訪，或曰巡視，事已即還。宣德庚戌乃置專職……。」然而在總督稅糧過程中，為了加強屯田子粒的徵收，朝廷給予巡撫提督軍衛屯種之權。宣德八年正月「甲戌，上初以各處人民有未安，德澤有未浹，利病有未上聞，稅糧、屯田、水利有慢令後時者，遂敕巡撫侍郎趙新等曰：茲命爾等巡撫郡縣，務宣德意、撫下人，扶植良善，一切稅糧皆從爾設法區劃，必使人不勞困，輸不後期。衛所屯種，從爾比較，水田圩岸，亦從提督。使耕耘以時，水旱無患，應有便民之事，悉具奏聞……」 [5]以上兩例說明，朝廷在加強稅糧徵收過程中，感到屯田子粒是稅糧的重要來源，因此授予巡撫負責軍屯子粒的徵收和相關的水利建設之權。屯田是明朝軍隊後勤的重中之重，巡撫管理軍屯也就意味著可以參與軍隊的平時管理。但並不包括統兵作戰的權力。宣德十年三月巡撫侍郎羅汝敬的奏疏上稱：「……乞將臨洮等四衛官軍操備甘州者選將臣統領，同都指揮包勝於永昌涼州鎮番地方守備，以扼虜寇往來犯邊之路。上命總兵官都督同知劉廣計議以聞。」[6]可見當時巡撫要布置防務和指揮作戰，尚需要專門請示中央並與總兵官商議實行。」

二、巡撫究竟何時才可名正言順地指揮作戰

正統末年到景泰年間，明朝面臨著嚴重的內憂外患。大規模的民變和少數民族的叛亂出現於浙江、福建、湖廣、貴州、兩廣，瓦剌和明朝的政治和軍事衝突不斷升級。為了有效地抵禦游牧民族的進攻，有效地鎮壓各地如火如荼的民變和少數民族的反抗，就有必要統一軍隊的事權。以前明朝為了制約武官的將權，把軍隊的事權分割開來。指揮作戰歸總兵等各級武將，部隊調動和人事任免權歸兵部，屯田和司法歸巡撫，監軍歸宦官，政出多門，互相制約，事權分散顯然不適應戰爭的需要。

巡撫何時有正式的作戰指揮權？張哲郎先生曾進行考證，可是他把巡撫、參贊、鎮守、提督軍務等混為一談，所以難以得出正確結論。據《明英宗實錄》卷142，正統十一年六月「陛山西按察副使寇深為都察院右僉都御史，提督松潘兵備。敕之曰：松潘諸夷已多向化，惟歪地骨鹿簇二十寨不服撫諭。今特命爾提督王杲、高廣等整飭兵備。爾所至之處令都司在城衛分揀選精銳官軍二三百人護送，以助聲勢。仍與王杲等計議、寫榜，前去招撫，許其自新。或有冥頑，仍前不伏者，令官軍截殺，以靖一方。」又根據《明英宗實錄》卷175記載，鴻臚寺通事祁全奏稱四川松潘所屬五衛軍戶投入民籍，「上命巡撫右僉都御史寇深同都、布二司查審以聞。」 [7]似乎寇深就是巡撫，正統十一年就有權指揮作戰。但是寇深當時的職責是提督松潘兵備，鎮守軍事重鎮松潘，只有單純的軍事職能。這和巡撫的維持治安、總督稅糧、提督軍衛屯種等職責相差甚遠。《明史職官二》稱鎮守松潘的文官為「贊理松潘地方軍務」 [8] ，和巡撫名號不同。《明史》的作者們以萬斯同、潘耒、朱彝尊為例，深通明朝典章制度，其稱謂當有所本。所以《明英宗實錄》可能在此處有筆誤。所以我們還不能認定正統十一年巡撫開始有權指揮作戰。

正統十三年十月「丙子，命刑部右侍郎楊寧往江西，大理寺少卿張驥往浙江，撫安人民，操練軍馬，提備賊寇。時十三道監察御史周鑑等言：福建賊鄧茂七、處州賊葉宗留煽亂，浙江、江西地與相連，恐其不靖，請命大臣往鎮撫之。故有是命。」[9]正統十四年正月，浙江巡按御史李俊奏浙江、江西交界處兵力單弱，請調征福建官軍鎮壓民變，「上命巡撫浙江少卿張驥及三司、御史等官先調各衛巡海代回官軍及在營精壯余丁，並招募民快，設法剿捕，敢有怠慢、畏縮俱處死不宥。」[10] 正統十四年四月，「巡撫江西刑部右侍郎楊寧奏：諜報，沙縣賊首陳政景等攻圍汀州甚急，欲調兵援之，然石城、瑞金之賊亦不靖……上曰：已勅總兵官陳懋等進兵剿陳政景矣。兵部移文令寧整搠官軍民壯，酌景賊勢，如可破，乘其不備，往搗寧化巢穴，庶賊無駐紮之所，不致擾贛州境而汀州之圍亦可解。」[11]為了鎮壓鄧茂七、葉宗留，朝廷分別給了浙江、江西巡撫整個一省軍隊的指揮權，以便他們各自集中所在一省的兵力鎮壓民變。這場戰爭為巡撫統軍開了先例。根據《明英宗實錄》，最遲在正統十三年浙江、江西巡撫得到了作戰指揮權，此時他們的兵權還不足以節制總兵這樣的高級將領。巡撫統軍是先在個別省份試行，然後才推廣到全國的。

景帝在位年間，巡撫統軍成為普遍現象。此時，一些提督軍務大臣開始和巡撫互相兼任。比如年富「景泰二年春，以右副都御史巡撫大同，提督軍務。」[12]景泰三年十月，「庚戌，命總督邊儲參贊軍務右僉都御史李秉兼理巡撫。」「乙卯命參贊宣府軍務右僉都御史李秉提督軍務。以巡按御史張鎣言，宣府重地，宜如遼東、大同事例，隆其委任，故也。」 [13]提督軍務兼巡撫，使這些文臣能夠軍民兼治。需要說明的是，提督軍務和巡撫起初事體不同。文官提督軍務最早出現於正統七年，設置於遼東，首任提督軍務為王翱。正統九年頒發敕書明令王翱 「如賊近邊，即相機繳殺。」而且，「一應軍事，悉聽爾便宜處置。」 [14]可見邊境如果發現敵情，提督大臣可以馬上率軍出征，不必向朝廷請示，可以根據戰場需要，自主地制定作戰計劃，靈活地調整軍事部署，自行選拔、調遣所部將領，分配作戰任務。這些權力是巡撫起初沒有的。巡撫兼任提督軍務，地位和指揮權就高於總兵。

有的巡撫由總督大臣兼任。比如漕運總督王竑兼任淮安、揚州、廬州三府並徐、和二州巡撫，提督軍務；貴州巡撫由總督貴州、湖廣軍務右都御史王來兼任；景泰五年朝廷命總督兩廣軍務右副都御史馬昂兼巡撫廣西。景泰七年，湖廣苗民造反，朝廷「敕巡撫湖廣兵部尚書石璞總督軍務。」 [15]總督軍務自正統五年一經產生，地位就高於武官中職位最高的總兵，巡撫兼總督軍權更高。

有的巡撫雖然無「總督」、「提督軍務」之名，但與提督軍務類似。正統十四年十二月朝廷命令河南巡撫王來：「提督所在都司、衛所，操練軍馬、整搠器械、修理城池，遇有賊寇生髮，即調官軍相應剿捕……如聞京師有警，爾親率前來策應。」景泰三年十月，「命參贊易州等處軍務右僉都御史陳泰兼巡撫保定等六府地方及提督各衛屯操。」 [16]

由此可見，由明景帝時始，巡撫普遍具有統兵之權。根據《明宣宗實錄》卷70的記載，宣德五年兩京、山東、山西、河南、江西、浙江、湖廣等處已經專設巡撫。景泰時，除去浙江（改為鎮守），加上貴州、廣東、廣西、四川[17]，全國13省已經有9省設巡撫。大同、宣府、遼東等重鎮也設巡撫，還有淮安等地、保定等六府的巡撫。由於巡撫派遣於全國多數地區，他們可以統率軍隊，就意味著文臣統軍制度在全國範圍的推行。

天順年間，巡撫還可以有贊理軍務的加銜。廣東巡撫葉盛、貴州巡撫白圭就有贊理軍務的加銜。[18]根據朝廷頒給葉盛的敕書，贊理軍務的職權是：「凡遇人民饑荒，設法賑濟，城池頹壞，用功修理，賊盜生髮，調兵剿滅，糧儲欠缺，措置足倍。軍衛有司官員能奉公守法、修舉政務者，量加獎勵，其貪酷不才、害人誤事者，從實黜罰。若軍職及五品以上文職，具奏區處，其餘就便拿問。軍民詞訟，量情發落。凡事有便于軍民者，聽爾從宜處置。應與鎮守總兵等官會同者，須從長計議而行，不許偏制執違誤……」 [19]顯然，贊理軍務的職權包括作戰指揮。葉盛、白圭為後生新進，處理軍務要與總兵共同商議而定。可見，贊理軍務一般由資歷尚淺的巡撫擔任，地位與總兵相當。

《明英宗實錄》卷291云：「癸丑鑄給巡撫甘肅、寧夏、大同三處關防。從右副都御史芮釗、陳翌、僉都御史李秉奏請也。」巡撫得到關防，意味著它已經正式地成為總領一省或一鎮軍政的正式差遣。天順以後一省或一鎮的統軍文臣統一稱為巡撫，各省鎮守之名不再使用，甘肅、寧夏的參贊軍務改為巡撫。巡撫有的加提督軍務，有的加贊理軍務。巡撫有提督軍務或贊理軍務的加銜就可以名正言順的統率軍隊了。明朝巡撫統軍制度此時基本定型。

三、巡撫統軍制度遇到的波折

巡撫統軍是巡撫監察職權逐漸擴大的結果，同時也是特定的歷史背景所要求的。然而巡撫統軍制度的推行不是一帆風順的。巡撫軍權擴張了，就要使總兵的權力受到削弱。而且統率軍隊的巡撫地位幾乎都在總兵官之上，這就意味著總兵主帥權力的喪失。例如景泰年間宣府巡撫提督軍務右僉都御史李秉與總兵官紀廣屢生抵牾。在廣東，「鎮守廣東副總兵翁信與巡撫侍郎揭稽不能協和，屢肆爭忿」。[20]這種衝突在以前是少見的，為什麼此時這種現象屢有發生？就是因為伴隨著巡撫統軍制度的確立，巡撫擁有軍權太重，侵奪了高級將領的權力，也使他們的地位大不如前。巡撫兵權太重，與宦官也時有摩擦。作為文臣，巡撫從道義出發，看不慣鎮守宦官招權納賄、擾害軍民的惡習。景泰五年二月，提督大同軍務左副都御史年富劾奏鎮守少監韋力轉「酷害官軍」，「乞取回韋力轉」。景帝指示「令改過，固守城池，再犯不宥。」四川巡撫李匡遇事不與鎮守內官陳涓商議，二人因此鬧翻。[21]奪門之變後明英宗再度登基，為了滿足石亨等高級將領和宦官集團的意願，天順元年宣布：「朕新複位，凡百行事，當遵祖宗舊制。各處巡撫、提督等官是一時權宜添設，宜即將各官取回。其各處邊備及軍民事務，令總兵等官理之。」 [22]於是巡撫制度與提督、鎮守、總督等制度一起都被廢除了。

為了恢復巡撫統軍制度，內閣大臣李賢進行了不懈的努力。李賢起初和大學士徐友貞一起排斥石亨，結果被下獄謫官。事後「賢亦深自匿，非宣召不入，而帝益親賢，顧問無虛日。」石亨的貪得無厭和驕橫，引起皇帝的厭惡，從而使李賢得到離間石亨和英宗的機會。並獻計逐漸削奪了石亨的權力，終於在天順二年正月，以貪污罪捕殺石亨黨羽兵部尚書陳汝言。[23]

天順二年四月，朝廷恢復巡撫制度。《明英宗實錄》卷290云：「命戶部侍郎年富巡撫山東。」又云：「丙子陛太僕寺卿程信為都察院左僉都御史仍支從三品俸，巡撫遼東。」 亦云：「命都察院右僉都御史葉盛巡撫兩廣。」[24]《明英宗實錄》卷291云：「陛陝西布政司左布政使芮釗、山西布政司右布政使陳翌、山東布政司右布政使王宇俱為都察院右副都御史，仍支從二品俸。釗巡撫甘肅，翌巡撫寧夏，宇巡撫宣府。」 又云：「命都察院右僉都御史李秉巡撫大同。」[25]《明通鑒》記載，「先是，上語李賢曰：『朕初複位，奉迎諸人皆以巡撫官不便，一旦革去，軍官縱肆，士卒疲弛，文武官不相制之過也。宜為朕舉才能者復任之。』賢因請曰：『遼東、宣府、大同、延綏、寧夏、甘肅需人最急。』上令賢與王翱、馬昂等議，乃以太僕卿程信之遼東，山東布政王宇之宣府，僉都御史李秉之大同，監察御史徐宣之延綏，山西布政陳翌之寧夏，陝西布政芮釗之甘肅，仍以京官巡撫地方如舊制。尋又招前山西參政葉盛至京，擢僉都御史巡撫廣東。」[26]而李賢內閣為了恢復巡撫統軍制度發揮了重要作用。

巡撫統軍的推行並非一帆風順，正德年間再次遇到了挫折。明武宗與劉瑾都靠近武臣，在思想感情方面疏遠士大夫。因此，他們力圖提高武臣地位，壓制文臣。「自逆瑾用事，文臣裁抑至甚，內官、武弁縱橫而行。」 「逆瑾又欲革天下巡撫官，雲舊制所無，天順間亦曾革罷，遂將各處巡撫都御史取回。後與內閣議不可，止將巡撫革去，其漕運及邊方都御史俱不革。」[27]雖然正德初年，巡撫統軍制度遇到挫折，但隨著劉瑾的敗沒，巡撫制度又重新得以恢復，終於使巡撫統軍制度成為定製。巡撫統軍制度短期內廢而復置，說明這項制度已經是官僚體制不可缺少的重要內容，最高統治者的個人意志已經無法左右它的存亡。

四、巡撫統軍形成制度的原因

巡撫屬於文職官員，本職為管理民事，為什麼又要兼管軍事，並最終成為明朝歷代統治者奉行的一項制度？

有幾種可能，下面一一分析。

第一，這是皇帝加強地方軍隊控制，防止武將擁兵割據的需要。軍隊是國家機器的主要成分，歷代武臣率領軍隊，很容易形成武裝割據，影響中央集權和國家的統一，造成分裂割據的局面。東漢末年由於黃巾大起義的打擊，東漢王朝把許多軍權交於地方州刺史，同時又號召豪強大族以私家武裝助剿農民軍，從而使國家大部分兵力落入武臣和地方軍閥手中，他們憑藉其地方的經濟條件和有利的社會基礎，成為擁兵自重的軍閥勢力，在中央集權削弱的情況下，獨霸一方的大小軍閥之間展開激烈的爭奪，出現了軍閥割據混戰的局面。西晉末年由於八王之亂，擁兵自重的地方刺史割據於一方，再加上各少數民族起兵叛亂，終至五胡、十六國局面的出現和南北朝的分立。唐朝由於中央給予節度使過大的軍事權力，使地方節度使不僅掌握軍權，同時也掌握政權、財權，尾大不掉，很快發展為強大的地方割據勢力，從而引發了安史之亂，使唐朝的國力衰弱以致走向滅亡。唐末五代十國的分裂局面也是由武臣擁兵形成的武裝割據。武臣在割據的地方各自任命官吏、制定法律、製造錢幣、徵收賦稅，不聽中央的節制，形成了與中央對抗的割據勢力，造成了國家分裂。元朝末年也是由於各路將領獨霸一方而使朝廷名存實亡。

鄭曉談到明朝武臣軍事權力的分配狀況時說：「大抵統軍不專一人，練軍不專一人，行軍不專一人，皆為有意焉。」[28]其意就是防範武臣權重，造成尾大不掉的局面。景泰時期的閣臣陳循說道：「各邊及各直隸、各布政司俱設鎮守、巡撫等官，或任提督、參贊軍務，或專弭盜賊，撫安生民，寄一方之綱維，任百責之休咎，雖臣勞而君逸，然臣通而政和，修政之要莫善於此。」 [29]於是，巡撫軍權大於總兵為首的武臣，形成一種駕馭武臣的威勢，進而成為鎮守一方的軍事指揮官。

第二，可能是加強地方管理的需要。本來朱元璋為了防止地方割據，把行省權力一分為三。布政司負責一省日常的行政管理，都司負責一省的軍事管理，按察司負責一省的監察和刑獄。三者互不統屬，彼此牽制。這種分權制衡的管理體系曾有效地防範了地方官吏的專權和割據，但是卻造成了地方管理的混亂。其實明朝的民和軍根本沒有真正的界限。不論正軍和帖戶，主要日常事務都是屯田。「邊地，三分守城，七分屯種。內地，二分守城，八分屯種。」 [30]所以軍戶的日常生活狀況與普通農民並沒有什麼顯著區別。而且軍戶和民戶往往是二者雜居。全國各地的城市、集鎮和鄉村當中，軍戶和民戶都混雜在一起，比鄰而居。沒有一個居住區被涇渭分明地分成軍戶聚居區和民戶聚居區。這就把一處居民人為地分割成兩個管理系統，人為地造成管理的混亂。三司一旦有事則互相推委。《明史》卷159贊曰：「蓋以地大物眾，法令滋章，三司謹奉教條，修其常職，而興利除弊，均賦稅，擊貪濁，安善良，惟巡撫得以便宜從事。」其實委婉地提到了這項弊端。熊概、葉春巡撫南畿、浙江之前，地方豪強肆虐，軍民倍受欺壓，各級地方官員卻漠然置之，就是明證。為了解決地方分權造成的管理混亂問題，永樂末年，明朝命令蹇義等26人巡行天下，安撫軍民，但是「事竣還朝，不為經制。」然而，地方的管理畢竟是一項常抓不懈的系統工程，需要統一管理，而且這種統一管理不能僅僅作為權宜之計。軍和民的統一管理權不是交給文官，就是交給武官，或者交給鎮守宦官。歷史的教訓是如果武官獲得地方所有事權，就會割據一方，形成尾大不掉之勢。而宦官總領一方行政和軍事大權實在是史無前例。宦官統軍從以前和明朝歷史上看，更是敗軍誤國，因此明朝選擇了文官統一管理一省軍民事務。

明朝的流民問題過於嚴重，地方的長治久安需要軍民兼治。武臣職能單一，難以解決這一問題。流民在集權社會，是社會的不安定因素。其中的強者為了生存，輕則群聚為盜，重則揭竿而起。為了王朝的穩固，就不能不加強軍備。不過，解決這一問題不僅要靠加強軍備和鎮壓，更主要的做法是安撫他們附籍，放糧賑濟，批准他們在流浪地區開荒就業，免除過去的逋賦。這方面的措施需要地方的行政權，也就意味著負責這項任務的官員必須身兼二職。為了防止武臣割據地方，明朝初年就剝奪了武臣的這項權利，武臣因此難以勝任安撫流民的差遣。而文臣具有高深的文化，熟知民本主義的治國方針，更善於體會朝廷意圖，一般不會濫用武力。所以文臣擔任督撫，總制一方，能夠較好的解決流民問題，有利於國家安定，他們的工作舉足輕重。大學士陳循曾上奏：「各處鎮守巡撫官為禁盜、撫民而設，不可一日無。」[31]有明一代，流民造反此起彼伏，而政權能延續下去，多仰賴地方督撫剿撫結合，才能如此。這是職能單一的武臣難以做到的。

第三，巡撫統軍制度化與中央的要害部門進行的大力推動密切相關。

首先巡撫統軍制度化是內閣發起文臣統軍制度化改革的結果。「宣宗崩，英宗即位，方九齡，軍國大政關白太皇太后。太后推心任士奇、榮、溥三人……三人者亦自信，侃侃行意。士奇首請……設南京參贊機務大臣，分遣文武鎮撫江西、湖廣、河南、山東……皆允行。」 [34]可見三楊內閣趁正統初年掌握朝政之機，設立南京參贊機務大臣，又派遣文官和武將一同鎮守四個省份，和武將一樣有地位相當的指揮作戰之權。這就揭開了文臣統軍制度化的序幕。正統三年，在內閣支持下，兵部尚書王驥到甘肅指揮了攻打阿魯台殘部的戰役，兵權在蔣貴等總兵之上。此後總督軍務、提督軍務、鎮守等都由文官擔任，作戰指揮權都在武將擔任的總兵之上。那麼巡撫作為與前者同樣和武將共事的文官，兵權超過武官只是時間問題了。所以巡撫統軍是明英宗時期內閣發起的文臣統軍制度化改革所形成的大趨勢造成的。天順初年，當巡撫在內的文臣統軍制度被明英宗廢除後，內閣大學士李賢設法離間了武官集團首領石亨和明英宗的關係，進而使明英宗下令恢復了巡撫制度。正德年間李東陽內閣堅決抵制劉瑾撤銷巡撫，劉瑾死後，巡撫統軍以祖宗成法的名義得到了恢復。可見內閣是巡撫統軍制度的有力支持者。內閣完全由文官組成，又位於政權的中樞，它長期貫徹文臣統軍制度，對巡撫統軍制度的鞏固和深化起到了決定作用。

文官組成的軍事機構兵部是巡撫統軍制度化的直接推行者。《明史》卷170記載：「（於）謙之為兵部也，也先勢方張，而福建鄧茂七、浙江葉宗留、廣東黃蕭養各擁眾僭號，湖廣、貴州、廣西，瑤、僮、苗、僚所至蜂起。前後徵調，皆（於）謙獨運……」正是景泰年間，于謙擔任本兵的時候，為了防禦蒙古入侵，鎮壓各地民變，把巡撫統軍制度推廣到全國，四川、貴州、廣西、廣東、山西、河南、大同宣府巡撫獲得統軍作戰之權。從前面所見大學士陳循關於巡撫制度的奏疏看，此時內閣對兵部推廣巡撫統軍持支持態度。奪門之變不久，石亨等將領力主殺于謙，而且廢除巡撫統軍制度，從反面證明，兵部是巡撫統軍制度的有力推行者。本來兵部並不掌握軍隊的作戰方針和具體指揮，但這些本是前線指揮員的職責，經過三楊內閣的爭取和景泰內閣的配合，兵部不僅掌握軍政，而且干預具體的作戰指揮和方略，兵部尚書完全成了明朝軍隊的總參謀長，對全國戰場遙控指揮，成為各地督撫在軍事上的主管官員。兵部掌握軍事大權是明中後期巡撫統軍制度的保障和依據。

明朝的言官在關鍵時刻促成了巡撫統軍制度的實行。前面已經提到，刑部侍郎楊寧、大理寺少卿張驥之所以成為第一批具有軍事指揮權的巡撫，是十三道監察御史周鑒等人向朝廷上書促成的。景泰時宣府巡撫李秉得以提督軍務，也是因十三道御史上書任命的。而十三道監察御史（正七品）「凡政事得失，軍民利病，皆得直言無避。」漕運、屯田、清軍、記功等軍務都在御史耳目監察之內。宣德年間，御史胡智說：「御史任紀綱之職，若巡方，則序於三司之上。」 [35]三司即包括正二品的都指揮使，遇見巡按御史巡方，序班時，要居於下首。如此高的權勢，甚至明武宗胡亂出遊，都害怕遇見他們。這種舉足輕重的地位使他們的發言深受皇帝、司禮太監和內閣的重視。可見，十三道監察御史憑著自身掌握的強大的輿論工具，對巡撫統軍制度的實施起到了推波助瀾的作用。

內閣、兵部和十三道之所以力主巡撫統軍，是因為巡撫存在於全國大部分地區，巡撫統軍就意味著文臣統軍制度在全國範圍的推廣。上述部門都屬於文官集團。他們推行文臣統軍固然是出於穩定社會秩序的需要；同時，由於武將的帥權被文官奪取了，也可以使文官集團在統治階級內部的利益分配當中居於優勢地位。

第四，巡撫們憑藉中央的支持和自身地位，在自身職權範圍內積極促進巡撫統軍的制度化。

巡撫一經產生，就是以三司上級的面目出現的。三司就包括一省最高軍事機構都指揮使司。巡撫是皇帝的欽差大臣，到地方巡視，有代行皇命的性質，這樣的權勢使都指揮使以下各級武官俯首聽命。明宣宗時期的巡撫雖然還沒有被授權指揮作戰，但是在捕捉盜賊的時候卻可以臨時受命提督軍衛。而宣德六年以後，提督軍衛屯田則是巡撫應有的職權。他們既然可以指揮軍隊捕盜、屯田，就能夠產生彈壓軍隊的威勢。巡撫們又積極地干預軍事，藉此擴充權力。正統初年，隨著遼東、宣大設置巡撫，巡撫干預軍事部署的機會便多了起來。正統元年大同宣府巡撫李儀「請以大同東西二路分責於總兵官羅文、方政。從之。」羅亨信繼任大同宣府巡撫時，「參將石亨請簡大同民三之一為軍，亨信奏止之。」 [36]可見，巡撫可以通過上書言事，影響本應屬於總兵管轄的軍務，以此擴張權力。

正統六年王驥指揮的麓川戰役使楊寧、蔣琳、侯琎等一批文官獲得了實戰經驗，為文臣統軍制度化提供了幹部隊伍；這就使巡撫受命統軍作戰成為可能。正統末年葉宗留、鄧茂七組織的大規模民變和蒙古入侵造成的土木之變為大批巡撫獲得統軍作戰的權力提供了契機。浙江巡撫張驥憑藉朝廷給予的軍政大權，打敗葉宗留，招降陳鑑胡，完成了平定浙江的大部分任務。楊寧巡撫江西，使葉宗留、鄧茂七部無法過境；閑暇則關心民眾疾苦，有效遏制了民變的蔓延。土木之變，宣府人心惶惶，官民爭相出逃。大同宣府巡撫羅亨信仗劍坐城下，下令：「出城者斬。」又誓諸將死守，這個重鎮人心始定，起到外御強寇，內屏京師的作用。羅亨信的軍事指揮權其實是在朝廷授權之前憑藉自身威信得到的。臨危受命的山西巡撫朱鑑「外飭軍備，內撫災民，勞瘁備至。」有效抵禦了瓦剌的入侵。李棠巡撫廣西，提督軍務。「所部多寇，棠以次討平之。正己帥下，令行政舉。」 [37]正由於這些巡撫身體力行地貫徹巡撫統軍，表現出色，而此時明朝的武將勛貴集團在土木堡之變中幾乎全部覆滅，軍事權利出現大量真空，文官集團乘機擴張勢力，巡撫統軍由個別省份推廣到全國，進而成為制度。