加工貿易轉型升級與科學發展

加工貿易轉型升級與科學發展——石良平教授在上海海關學院的講演

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　　核心觀點　　中國經濟的高速發展是與改革開放政策密切相關的，而其中由開放促進改革與增長的經驗尤其值得關注與總結。我國海關特殊監管區域從無到有的20多年的事實已經證明，海關特殊監管區域的轉型升級和科學發展一直是中國對外開放的一塊試金石，只有探索更為開放的貿易政策，才能使我們進一步融入全球化的浪潮中去，才能在國際經濟舞台上長袖善舞。　　石良平 上海海關學院副院長，教授，博士生導師，上海市社會科學創新研究基地「上海貿易中心建設」方向的領軍人物和首席專家，享受國務院特殊津貼。兼任上海市人民政府決策諮詢專家，上海市政協經濟委員會特聘成員，上海市經濟學會副會長等。著有《中國：國民收入的分配格局》《中國經濟波動與監測預警》等，曾獲上海市哲學社會科學優秀成果（著作類）一等獎。　　2012年10月，國務院下發了《關於促進海關特殊監管區域科學發展的指導意見》。這一指導意見的出台，標誌著20多年來我國已經建立的各類保稅區和出口加工區拉開了轉型升級的序幕。自2001年我國加入WTO以來，隨著加工貿易的迅猛發展，我國逐步建立了各類海關特殊監管區域，並獲得了豐富的保稅貿易經驗。2007年全球金融危機以後，世界經濟格局和貿易格局發生了重大變化，我國已經形成的加工貿易體系和海關特殊監管體系都面臨重大的轉型升級要求，以順應世界經濟潮流的變化。　　從加工貿易轉型升級說起　　加工貿易是伴隨著我國改革開放而形成的一種貿易形式。自加入WTO以來，加工貿易已經成為我國對外貿易的一種主要形式。這種貿易形式在提升我國產業競爭力，有效參與國際分工過程中起到了重要作用。但隨著中國國力的不斷增強，以及各類生產要素成本的提高，加工貿易在利用外資的方式與結構，以及在推動我國自主創新、產業升級、區域協調發展等方面暴露出了不少問題，尤其在2007年全球金融危機爆發後，世界經濟格局正在發生重大變化，我國加工貿易的格局面臨著重大挑戰。　　加工貿易產生的機制，是隨著國際分工和全球生產網路的形成與發展，使價值鏈環節和增值活動在全球範圍內實現了分解和重新配置，產業內不同價值鏈環節或增值活動的分工，逐漸替代了產業間的分工，並成為國際分工的主導，從而使加工貿易成為參與國際分工和交換的重要途徑。進口中間產品加工再出口，或者在海外加工直接轉口，漸漸成為各國企業生產和對外貿易中普遍採取的方式。因此，我們可以把加工貿易轉型升級定義為：加工貿易企業更多地參與到世界經濟中的重要生產網路中去，在網路運行機制和外部環境的綜合作用下逐漸提升自身的能力，並不斷轉換和提升在全球生產網路中的角色及其所從事的價值鏈環節和增值環節的活動，從而使該國或地區作為一個整體在世界經濟和國際分工中的地位不斷得以改善。　　但是，由於加工貿易所從事的生產一般都處於全球價值鏈的低端，因此隨著加工貿易的發展，參與加工貿易的國家逐漸關注加工貿易的轉型升級。現在所提的加工貿易轉型大致包涵以下內容：一是產業結構轉型，讓更多的加工貿易企業融入到世界高新技術產業網路中去，使加工貿易逐漸向高新技術產業轉移並實現與國際的接軌；二是產品結構轉型，即產品逐漸從低層次簡單產品向更複雜、更精細、更高端的產品轉型；三是經營主體轉型，即鼓勵更多的內資企業參與國際分工；四是地區結構轉型，通過加工貿易這種形式，改變沿海與內陸地區、經濟發達地區與經濟欠發達地區發展的嚴重不平衡局面，鼓勵加工貿易梯度轉移，實現區域間的平衡發展。　　而加工貿易的升級則體現在以下方面：一是價值鏈升級。加工貿易企業所從事的價值鏈環節和增值活動由低附加值向高附加值方向轉移，更多地把握高增值活動並營造出自己的生產網路體系，從生產領域向設計、營銷領域拓展。二是企業能力升級，加工貿易企業逐漸轉向採用更高效率的生產方法，不斷提高技術與管理能力，從傳統製造向CAD（計算機輔助製造）升級。三是企業網路地位升級，加工貿易企業在網路中的角色逐漸向更高層次攀升，不斷提高在全球生產網路中的地位和控制力，從低層次供應商走向高層次供應商，再走向合同製造商和品牌領導者。四是關聯與外溢效應的升級，加工貿易企業不斷建立與延伸國內生產網路，通過向配套企業提供技術援助、員工流動等途徑，不斷提升推動當地經濟發展的能力和效果。　　引導加工貿易轉型升級，是2003年黨的十六屆三中全會首先提出來的，當時的提法是：「繼續發展加工貿易，著力吸引跨國公司把更高技術水平、更大增值含量的加工製造環節和研發機構轉移到我國，引導加工貿易轉型升級。」2007年在黨的十七大報告中進一步指出：「加快轉變外貿增長方式，立足以質取勝，調整進出口結構，促進加工貿易轉型升級，大力發展服務貿易。」　　根據中央的這些精神，商務部會同海關總署等部門，採取了以下一些措施以推動東部地區加工貿易轉型升級，並促進中西部地區承接產業轉移：一是調整禁止類目錄。2005年以來，商務部先後7次調整加工貿易禁止類目錄，總計1803個產品列入目錄，以促進加工貿易產品結構的進一步優化。二是暫停保證金台賬「實轉」。2008年國際金融危機期間，商務部會同海關總署暫停從事限制類商品的加工貿易企業保證金台賬「實轉」，同時大幅縮減加工貿易限制類目錄，從而緩解了企業的資金壓力。三是培育認定梯度轉移重點承接地。2007年起，商務部會同有關部門培育認定加工貿易梯度轉移重點承接地，至今已培育認定了三批共44個重點承接地，並會同人力資源社會保障部和海關總署聯合下發了促進承接地發展的指導意見。四是開展轉型升級示範試點。2010年以來，商務部會同人力資源和社會保障部、海關總署先後在江蘇蘇州和廣東東莞開展加工貿易轉型升級試點並確定58家轉型升級示範企業，在珠江三角洲地區開展全國加工貿易轉型升級示範區建設，三部門聯合下發了推進試點、示範工作的指導文件。五是出台轉型升級指導意見。2010年底，商務部會同國家發展改革委等六部委研究出台了《促進加工貿易轉型升級的指導意見》，明確了推動轉型升級的指導思想、原則、目標及相關政策，這是「十二五」時期指導加工貿易轉型升級工作的綱領性文件，對未來加工貿易的發展起到重要指導作用。　　我國促進加工貿易轉型升級的目標是想實現以下「五個轉變」：一是產品加工由低端向高端轉變，提高產品技術含量和附加值；二是產業鏈由短向長轉變，即向研發設計、創立品牌、生產製造、營銷服務的產業鏈上下游延伸；三是經營主體由單一向多元轉變，即促進內外資企業共同發展；四是區域由東部為主向東中西並舉轉變，引導加工貿易由發達地區向欠發達地區梯度轉移；五是增量由區外為主向區內為主轉變，即引導增量向海關特殊監管區域集中。　　上述目標中的第五個轉變相當重要。這是因為在這麼多年的加工貿易發展過程中，其經營形式由最初的「散養」逐步發展到以海關特殊監管區域形式的「圈養」。因為有了加工貿易的轉型升級，也因此形成了各類不同功能的海關特殊監管區域。也因為「圈養」有了保稅及其他特殊監管功能，因此目前具有較為先進技術的加工貿易企業一般都設在海關特殊監管區域內。這樣，我國加工貿易的進一步轉型升級，就與海關特殊監管區域的轉型升級密不可分。　　我國海關特殊監管區域的建立與發展　　從上述論證中可以看出，我國的海關特殊監管區域是伴隨著我國加工貿易的發展而逐步建立起來的，這些海關特殊監管區域在推進加工貿易的成長和轉型升級中起到了非常重要的作用。　　「海關特殊監管區域」這個概念在我國首次正式使用於2006年頒布的《中華人民共和國海關對保稅物流園區的管理辦法》中，其定義是：「海關特殊監管區域，是指經國務院批准設立的保稅區、出口加工區、園區、保稅港區及其他特殊監管區域。」根據這一定義，目前我國的海關特殊監管區域的類型有保稅區、出口加工區、保稅物流園區、保稅港區、綜合保稅區和跨境工業園區六種，分布在25個省（自治區、直轄市），其中80%在東部沿海地區。應該說，這六種類型特殊監管區域是在我國加工貿易發展過程中根據當時的需要逐步形成的，其中有一些類型的功能目前已經不適應國內外經濟形勢的發展需要，到了需要進行轉型升級的時候了。　　1990年2月，國務院決定在上海浦東外高橋正式建立我國第一個保稅區，規劃面積10平方公里。之後，國務院又批准在天津、深圳鹽田港和福田、大連、青島、廣州、廈門、張家港、寧波、福州、汕頭、海南省的海口和洋浦設立了13個保稅區。國家賦予保稅區「國際貿易、保稅倉儲、出口加工、國際商品展示展銷」四大功能。　　90年代後期，中國加工貿易蓬勃發展，為繼續實施擴大出口的戰略，必須規範加工貿易管理，探索加工貿易管理由「散養」變為「圈養」模式，使加工貿易監管模式由原來開放式的無擔保管理模式向特定區域的封閉式管理模式轉變。2000年4月，國務院批准了第一批15個出口加工區試點區，並出台了《出口加工區加工貿易管理暫行辦法》。　　2003年12月，國務院批准上海在外高橋保稅區的基礎上，設立保稅物流園區，進行區港聯動試點。2004年8月，國務院又相繼批准了青島、寧波、大連、張家港、廈門象嶼、深圳鹽田港、天津港7個保稅區在與其鄰近港區划出專門供發展倉儲物流產業的保稅物流園區。　　至此，海關特殊監管區域還存在兩個問題：一是各類監管區域由於定位於不同的功能而享受著不同的政策；二是不同監管區域彼此相互獨立、封閉，割裂了企業的產業鏈。2005年6月，國務院批准在上海設立洋山保稅港區，這是具有口岸、物流、加工等多功能的海關特殊監管區域，實行出口加工區、保稅區和保稅物流園區的「三區合一」政策，優化整合了我國保稅區、出口加工區和保稅物流園區的政策優勢。2006年12月，為解決出口加工區沒有物流功能，從而制約了其產品和生產原材料物流分撥配送的問題，國務院又批准蘇州工業園區進行無港免稅區（綜合保稅區）試點，即把保稅港區的「三區合一」政策運用到無港的保稅區域中來。另外，為加強內地與澳門、我國與哈薩克的經濟合作，分別在廣東珠海和新疆霍爾果斯設立了跨境工業區和中哈國際邊境合作中心中方配套區。　　我國海關特殊監管區域本質上是借鑒國際自由貿易園區的成功經驗，並結合中國改革開放的具體實踐設計的。其基本功能為保稅貿易，主要包括保稅加工、保稅物流和保稅服務三大功能。享受的優惠政策包括：進口貨物保稅、進口設備免稅、區內交易免徵增值稅和消費稅、國內貨物入區退稅、出區貨物進口按製成品徵稅（保稅區實行出口離境退稅，出區進口按照料件徵稅政策）等。　　但是，隨著加工貿易的轉型升級，我國的海關特殊監管區域也暴露出了不少問題，問題的本質是目前海關特殊監管區域的政策還不能適應我國「十二五」規劃綱要中提出的「完善政策措施，促進加工貿易從組裝加工向研發、設計、核心元器件製造、物流等環節拓展，延長國內增值鏈條，完善海關特殊監管區域政策和功能，鼓勵加工貿易企業向海關特殊監管區域集中」的要求。為此，2012年10月，國務院下發了《關於促進海關特殊監管區域科學發展的指導意見》，進一步明確了海關特殊監管區域要成為引導加工貿易轉型升級、承接產業轉移、優化產業結構、拉動經濟發展的重要載體。因此，海關特殊監管區的轉型升級正在拉開更大的序幕，除了目前的出口加工區、保稅物流園區等單一功能的海關特殊監管區域進一步向綜合保稅區轉型外，加工貿易企業不斷向價值鏈兩頭延伸的過程，也要求海關突破原有的保稅政策範圍，不斷地向研發、設計、維修、服務貿易延伸。更為重要的是，部分海關特殊監管區域還應該試行更為開放的政策，以適應新一輪經濟全球化的變化與衝擊。　　促進海關特殊監管區域的轉型升級　　2011年11月，第11屆世界自由貿易園區大會在上海召開，會上，由主辦方「世界自由貿易區協會」和「上海綜合保稅區管委會」聯合提出了旨在推動全球自由貿易園區創新發展和促進貿易便利化發展的倡議書，20多位中外專家圍繞「自由貿易園區功能創新」的主題展開探討與交流，共同展望世界自由貿易園區創新發展的前景，為自由貿易園區包括中國的海關特殊監管區域創新發展把脈。可以說，這次會議標誌著中國在伴隨著加工貿易成長的海關特殊監管區域的管理模式上，又開始了新的探索。　　世界上各國成立的各類自由貿易園區都是貿易自由化的產物。據不完全統計，世界上目前大約有3000多個自由貿易園區，分布在135個國家。這些自由貿易園區大致分為四類：一是准自由貿易園區，類似我國目前的海關特殊監管區、鹿特丹的B型保稅倉庫等，在關稅、進出口稅和部分監管措施上實行特殊安排；二是標準自由貿易園區，像美國對外貿易區、歐盟自由區等，比較符合《京都公約》的規則，實施全面的關稅和監管措施特殊安排，但一般都不認為是「境內關外」；三是升級版的自由貿易園區，像智利、土耳其等國家的自由貿易區，明確宣布屬於「境內關外」，具有海關治外法權，實行更加開放的政策；四是自由經濟社會制度下的自由港或自由貿易區，如香港以及一些「飛地」性質的自由港區，經濟社會制度高度自由開放，海運、金融、投資、企業經營等管制很少，無稅或超低稅收，離岸業務發達。　　建立自由貿易園區能夠給進出口企業帶來以下好處：一是稅負的延期或免除。入區商品只要不進入東道國則無需納稅，區內貨物倉儲不受時間限制，區內生產或加工新產品的物資無需納稅，成品出口到國外市場無需納稅。二是關稅倒掛或地方稅務減免。任何國內企業都可進口稅率較高的商品，在區內將其加工生產成稅率較低的成品，然後進口到本國關境內。關稅倒掛允許生產商在部件和成品中選擇較低的一檔稅率實施進口。三是展示功能和配額槓桿。生產商在園區內向批發商展示進口貨物不受時間限制，且無需繳納保證金和關稅。進口商可在下一配額期到來前先行進口配額商品，且配額商品可在園區內加工轉換成無配額限制的自由進口商品。四是其他優勢。在進入東道國關境前，商品可在區內重新貼標或調整，以符合東道國的入境要求；自由貿易園區的復出口商品不受東道國原產地規則的約束；從自由貿易園區進口入境的商品只需根據商品中使用外國原材料的實際數量納稅。　　與國際上較為開放和便利的自由貿易園區相比，我國目前的海關特殊監管區域在監管便利化、區港管理一體化、金融開放度、稅收優惠、離岸貿易、轉口貿易、服務貿易等參與全球資源配置功能上還有較大差距。除了海關監管上實施更為特殊的政策外，自由貿易園區的設立還需要在金融、航運、稅收等方面進行更大範圍的改革和創新。可以認為，更為開放的自由貿易園區正是我國目前海關特殊監管區域轉型升級的一個目標。　　我認為，我國目前海關特殊監管區域的轉型升級，除了由各類海關特殊監管區域向綜合保稅區轉型外，還應該在某些重要的海關特殊監管區域進行更為開放的政策試點：　　第一，在海關監管方面，實行「一線放開、二線管住」監管模式。借鑒平潭島、橫琴新區的政策試點經驗，對境外進入區內與生產相關的貨物，海關實行備案管理不查驗，檢驗檢疫部門只檢疫不檢驗。區內與國內之間的進出口在繼續實行嚴格的海關監管制度同時，整合海關、檢驗檢疫等各個監管部門的對外服務窗口，建立「一門式」電子通關服務中心，簡化程序，縮短通關時間，提高貿易效率，降低貿易成本。　　第二，在金融開放方面，試點「區內企業有限離岸地位」政策，可以允許區內滿足一定條件的企業開設專用外匯賬戶或離岸賬戶。國際外匯資金賬戶吸收或發放境外資金時，進行外債或境外放款登記，不做額度管理，待條件進一步成熟時，可推進境內外外匯資金的完全互通。　　第三，在航運開放方面，進行「准境外港地位」政策試點，國際航運領域享受視同境外港口的政策待遇，包括允許國內運往海關特殊監管區域的貨物實行無條件啟運港退稅，允許境外集裝箱運輸船捎帶國內其他港口貨物至海關特殊監管區域等。　　第四，在稅收方面可實施更為優惠的政策。除了具有目前在前海、橫琴、平潭島、海南島等區域的免稅、減免等優惠政策外，對符合產業准入目錄、滿足一定條件的企業一律按15%的稅率徵收所得稅，即征即返或免徵離岸貿易、離岸服務外包以及其他有關服務類企業的營業稅、增值稅和消費稅，允許建立口岸免稅店等。　　中國30多年的實踐證明，中國經濟的高速發展是與改革開放政策密切相關的，而其中由開放促進改革與增長的經驗尤其值得關注與總結。我國海關特殊監管區域從無到有的20多年的事實已經證明，海關特殊監管區域的轉型升級和科學發展一直是中國對外開放的一塊試金石，只有摸著這塊石頭過河，探索一些更為開放的貿易政策，才能使我們進一步融入全球化的浪潮中去，才能在國際經濟舞台上長袖善舞。
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