《計程客運服務產業監管條例（示範法）》起草說明 | 發布

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本示範法為解決網約專車的法律定位和監管問題、化解計程車行業的改革難題提供立法參考方案，由北京大學法學院、《財經雜誌》、中國人民大學民商事法律科學研究中心等11家單位聯合起草，由財經網及中國民商法律網等共同發布，歡迎轉載分享。以下是示範法起草說明，歡迎社會各界人士將意見發送至郵箱：cjnewmedia@caijing.com.cn

責任編輯：李欣南

圖片編輯：師文、李欣南、劉小鈴

計程車是地方政府的監管領域。隨著互聯網模式的網約車、順風車、合乘車等新形式的不斷湧現，各地短期內出現了商業機會的分配不公，導致社會矛盾頻發多發。不過，這些社會矛盾的根源與原有體制下的法律制度有密切聯繫。

當前，中國的經濟增長同時遇到了兩個層面的問題，一是促增長，二是保就業。提高全要素生產率，進行供給側的改革，是當前經濟形勢下的可行選擇。而新興經濟、服務經濟和以互聯網為載體的產業增長是可見的新型增長方式，已經並且還對中國社會產生持續而深刻的變革。

要應對這些問題，必須全面推進國家治理能力的現代化，充分發揮現代科技創新的技術優勢，通過制度改革來擁抱科技進步帶來的社會紅利。在新興和傳統產業面臨衝突的時候，對法律制度進行結構性反思和優化，進而化解社會矛盾，促進社會合作，實現公共利益，是當下改革的必然選擇。

從地方到中央，先試點、再總結是中國過往30年改革取得成果的最寶貴經驗。從地方經驗轉變成為中國經驗乃至中國特色，是不斷持續制度創新的動力。交通運輸部採用了中央政府行政立法的方式，以公開徵求意見的方式，增加了對新型互聯網城市客運產業的監管，並且和地方既有的監管模式重疊，以約束新產業的方式來化解出現的問題。起草小組認為，這是現行制度的改進，從國際比較的視角，進行了經驗吸收和中國改造。起草小組同時認為，作為地方事務，監管模式的落實還需要地方政府和立法機關參與，同時起草小組認為，更全面地從計程車領域進行改革，結合中國已有的地方經驗，探索新的道路，是另外一種改革思路和制度選擇。

有鑒於此，起草小組提出以地方性法規為改革的切入點，採用浙江省的計程車改革和上海市的網約車改革的經驗，以計程車改革+新產業監管的模式，對計程車市場採用從經營權模式，轉變為許可模式，允許個人取得出租許可，並自由組合成為公司；原計程車公司和新型的互聯網為中心的交通信息運營商共同設定為平台，即「准公共企業」（公共運營商，common carrier）模式；要求其承擔公共義務，採用行業自律的方式設定具體標準；並對不同類型的客運服務駕駛員進行了依據法律性質的重新界定。

由非政府機構提出示範法（Model Act）是法律形成中的一種普遍接受的方式，起草小組（以下稱我們）的思路得到了法學界、經濟學界的相應和支持，並得到幾大法學院和研究中心的支持和授權，在幾經討論後，形成了當前的草案文本。現將《計程客運服務產業監管條例（示範法）》作為民間版本發布。

我們將在徵求和吸收各界反饋意見後，最終修訂形成定稿後，提交有關監管部門和立法機關，作為政策制定依據和立法參考方案。

同時，我們認為，草案所提出的監管模式和思路，如經採用，也可以作為示範樣本，對相似產業的制度創新提供監管思路和制度設計模板。

1調整範圍

調整範圍是立法的首要問題，也是改革的關鍵策略選擇問題。

1、改革路徑：計程車

現有我國各地實行的計程車管理制度，具有以下法律和經濟上的特點：（1）少數採用省級人大制定的地方性法規方式設立許可，但實施在縣級運管部門；（2）多數並未採用行為許可方式，而是採用了經營權轉讓的方式，經營權以牌照等方式分配給公司化的計程車企業；（3）許多地方政府通過轉讓經營權，甚至拍賣經營權獲得了收益，也提高了計程車企業的成本；（4）對計程車駕駛員的管理實際上是藉助於計程車公司進行的；（5）對計程車服務質量等方面的投訴大都是直接向監管部門提出的模式。

大多數城市都採用了計程車的價格管制和數量管制，對計程車企業而言，經營權的成本和車輛的成本都需要通過「份錢」來體現。計程車服務又採用價格管制，導致數量控制成為維持這種平衡局面的關鍵。但事實上黑車現象的大量存在本來就導致市場的減少。計程車的數量控制造成的利益保護，導致了服務水平的下降，直接導致了消費者的服務短缺和質量下降。在新興互聯網約車方式進入市場之後的迅速增長，消費者的反應已經表明了城市數量控制的不合理。進而，當這種市場機會在短時間內的人口數一定的情形下，就會引發計程車駕駛員和新興產業之間的直接衝突。

浙江省已經對計程車改革作出了探索和改革。我們認為浙江經驗是非常具有創新性和改革勇氣的。在浙江省經驗的基礎上，從現有的計程車模式入手進行改革是非常有必要的。

2、改革路徑：網約車

網約車，是互聯網信息運營商提供的信息服務，包括電子支付、結算、駕駛員標準審核等，並且在不斷創新的過程中。產品從專車，到順風車、合乘車、網約大巴等不斷湧現和更新。這些產品，從營利性到非營利性，從互聯網商業模式到共享經濟模式，駕駛員從全職到兼職等，分布廣泛，不斷推陳出新。

不可否認，無論是何種商業模式或者共享經濟模式的創新，信息運營商所促成、監督管理的客運服務交易，都會面臨消費者權利保護問題，以及接入信息運營商對駕駛員的監督、管理、設定資格等一系列問題。對網約車等新興模式的監管的必要性，我們認為主要在於：通過信息網路，乘客使用了陌生人的車輛，因此監管目標是乘客的安全和交易中的權利，即客運服務，而不是信息網路。

我們將網約車的監管目標設定為側重於保護乘客安全。儘管我們認為，網約車公司的現在的自身監管也在不斷改進，但通過草案對這一問題做出監管，並非並無必要。不僅如此，沒有通過GPS、信息網路的計程車也仍然存在著無法實時監督的問題，也仍然要求網約車公司、計程車公司和監管機關之間的共享信息。考慮到未來的發展模式，以及賦予和分配自律監管給計程車公司、網約車公司等，同時考慮到反壟斷法對存在著網路外部性的企業的調整困難，我們認為對網約車公司進行准公共企業的定位，予以監管也是有必要的。

對網約車改革，上海市已經了進行了探索和嘗試，除了向滴滴出行發放牌照之外，還採取了較為充分的合作模式。我們認為這一經驗，從實際出發，將互聯網信息運營商和城市客運服務重疊、關聯而產生的新問題，探索有效的方式解決，也是值得借鑒的重要經驗。

3、調整範圍

除了城市地鐵、公共交通之外，計程車、網約車等的消費者群體大部分是相同的，並且產生替代效應，屬於同一或大部近似市場，市場屬性也決定了調整範圍。

我們將計程車、網約車、順風車等的共同特性界定為，提供「點對點」的服務，「接受乘客要約，按照乘客指定的目的地點或者出行路線提供載客運輸服務，並根據行駛里程或者服務時間收取費用的活動」。大部分此類服務，和城市公共交通相比，都不按照固定路線行駛，同時，以里程計費，有小部分的按照服務時間計費，比如包車，因此，我們借鑒了台灣地區的表述，以計程客運服務作為市場的界定。

互聯網信息運營商有自營車輛，但更多是駕駛員自有的車輛運營，因此受到草案項下的監管並不是因為互聯網信息運營商的信息服務，而是因為提供駕駛服務。這也是和車輛租賃服務之間的區別。基於這樣的特點，監管主要是針對平台的自律監管權力和駕駛員的。

2服務主體

主體的界定，主要包括駕駛員和企業兩種。

1、駕駛員

對駕駛員，我們考慮有不同的分類，計程車和網約車不同，網約車中有專職和兼職的區分，包括順風車、合乘車等則大致上屬於非營利，即共享經濟模式。因此，有以下的劃分：

（1）計程車駕駛員，巡遊服務，獲得許可或者特許，存在價格管制，屬於全職工作，車輛屬於運營車輛；

（2）全職網約車駕駛員，不巡遊服務，接入平台從事全職服務，車輛屬於運營車輛；

（3）兼職網約車駕駛員，不巡遊服務，按照勞動法標準進行劃分，同時，因為數額較少，共享經濟的成分更多，實踐中的營利目的、能力、數額都很少。我們沒有區分兼職專車、合乘車、順風車等，將其都歸入一類，即提供非營利性質的服務。這也為未來的共享經濟發展，以及新模式的出現留下了空間。

考慮到這種劃分，將駕駛員劃分為兩類：運營者，包括前兩類；提供者，後一類。

2、企業

現存的企業主要是：個體戶存在的計程車、計程車公司、互聯網信息運營商自營車輛公司、非自營車輛公司（未來可能出現的），以及放鬆出租管制之後可能會出現的自由組合設立的計程車公司。考慮到現在的計程車公司實際上也存在著網路，比如對車輛的定位監控、通信服務、電話網路等，均已經網路化，只是和以手機互聯網的形式上存在差異，而這些計程車公司承擔的公共職能也主要藉助於網路。

因此，我們將企業主體分為兩類：（1）平台，即轉型後的計程車公司和從事客運服務信息運營的互聯網公司；（2）不具有信息網路，或者該網路不和公眾存在介面的只負責運營車輛的公司，即運營公司。後者我們認為如果不和信息網路連接，同時草案又禁止不具有許可的從事巡遊，那麼運營公司的車輛在不接入信息網路的時候，並不屬於調整的範圍。

鑒於監管的正當性，草案的調整行為是客運服務，影響到消費者安全和權利，因此草案以這種活動是否可能產生法律責任，來判斷是否會產生公司責任。平台作為交易促成者，負有監督管理職責，儘管是否需要採用連帶責任或者先行賠付等制度屬於民事法律制度可以繼續探討的，但是平台對監督管理、提供信息等方面的過失，維持一個「安全港」制度負有責任。對運營公司來說，主要是其車輛和駕駛員，即使產生事故等問題，首先應當民事責任來判斷是否公司會承擔責任，而不接入信息系統的時候，和一般的汽車租賃等公司並無區分，這兩個因素相加，我們在起草的時候認為這些的公司無需取得許可，只是需要辦理一般公司的許可，即工商登記即可。

3監管主體和模式創新

草案起草的出發點是提供監管創新的樣本，供各地立法參考。因此監管主體在草案中，在現行法的約束下，也成為一個問題。

1、立法主體

改革方案的重要一步是將計程車許可給個人/車輛，這必須通過許可完成，否則就會產生經營權問題；同時，平台也面臨許可的必要。而依據行政許可法，只有省級人大才能設定許可。草案將立法主體設定為省級人大。為了減輕平台的反覆登記之累，我們將許可的作出機關界定為省級運管部門。由於省級人大可以根據本地情形制定地方性法規，因此並不需要上位法。

2、實施主體

在現行的法律制度下，省級人大立法通常會授權縣級以上的行政機關作為實施主體，草案採用了這一模式，縣級以上的交通管理部門負責實施。

採用這一模式，考慮到了計程客運服務一般在市區，儘管也有在鄉鎮等非城區提供服務的，但這並不容易界定。因此，除了轄區之外，對服務區域並沒有明確的限制。這種問題是由於現行行政許可控權機製造成，但可以通過法律實施過程中的實際監管過程解決區域界定問題。

3、協會

我們起草的時候，考慮到監管創新，增加了計程客運服務協會作為自律監管的主體。理由如下：

第一，運管部門的人力和資源不足以勝任大規模的監督管理，而有效的監管必須依賴於平台或者協會，尤其是平台已經在技術上完全可以做到實時監控； 第二，不同種類的駕駛員的資質審查，包括標準的設定可以有所不同，同時，可以根據社會發展情形，尤其是產品類型而發生變化，許多技術指標不宜在草案中規定、區分得很細；

第三，目前採用的事前資質審查並無實質意義，比如計程車駕駛員的資格，其實相比而言只是駕齡等有限幾個指標，各地的情形也並不相同。

我們認為，有效的行為記錄和信用評價體系更能準確反應駕駛人的勤勉和注意水平。這應當是連續地跟蹤駕駛人駕駛習慣，並對其行為水平進行記錄和統計的基礎上更有效的監督。過程監管比簡單提高准入門檻更加具有執行力。因此，草案將大部分的技術、交易、培訓等方面的標準設定這些監督管理的權力，簡政放權給協會或者平台，並且要求平台對提供客運服務進行實時監控，建立駕駛行為記錄和信用評價體系。

我們考慮到短期內組建行業協會，實際發揮自我監管的作用，可能會有現實困難。進而考慮到一旦現有的互聯網信息運營商共同承擔了設定標準等公共職責後，會產生排擠競爭對手的可能，因此草案採取了並存的方式，允許平台間的標準上的競爭，即平台制定的標準，應當經運管部門批准；協會制定的標準，應當經運管部門備案。

基於上述機制設計，以及考慮因素，草案將大部分的標準設定，服務過程中的監督管理，配置給了平台和協會。

4計程車改革

1、計程車駕駛員

現在的出租管理模式，導致計程車駕駛員的市場機會減少，形成社會不穩定。計程車改革勢在必行。改革的方向是將計程車許可到駕駛員個人，持續監管其行為，廢除數量管制而由市場競爭決定，計程車駕駛員可以選擇加入現有的互聯網信息運營商的獨立工作方式，或者保持巡遊方式和出租身份，兩者各有優勢。數量管制並無繼續存在的必要。

計程車駕駛員在經過考核期後，可以取得個人的許可，可以自行購車，或者繼續在計程車平台公司服務；數個個人出租許可可以自由組建公司。取得許可的實質要求有兩個：

第一，首次取得出租許可的，應當在原來的計程車公司服務滿2年，這個數字可以各地調整；

第二，出租許可有期限，主要是行為記錄。這可以獎勵服務比較好的出租駕駛員；

第三，考慮到計程車仍然被視為滿足部分公共服務的機制，比如機場、存在障礙不便介入互聯網的情形（儘管這種情形未來可能很快消失），價格管制可以延續，而獲得巡遊權利。

2、計程車公司

計程車公司在今天大多數地區都實際上構建了信息網路，也承擔和互聯網信息運營商本質相同的監督、信息提供等方面的職能，因此，將兩者都改造為平台，都負有準入核實、監督管理、處理投訴的職責。

3、改革路徑

很多地方政府原有的計程車管理採用了經營權模式，改革存在著現有的計程車利益保護問題。浙江經驗的核心在草案中得到了體現，平台包括兩類，一類是負責計程車個人許可首次取得之前的考核、培訓、監督的，首次許可之前必須在此類計程車公司服務滿2年；同時此類計程車也可以自營，計程車駕駛員仍然可以在取得執照後在此類公司服務。

按照我們的設想，最終理想的模式是所有的現存計程車公司都應當轉為平台類公司，和現有的互聯網信息運營商形成競爭，兩者都可以從事計程車業務，兩者都可以承擔首次許可前的考核業務。但是考慮到現在的計程車公司升級上的技術和資金問題，草案規定了一個轉軌條款，允許地方政府設定給原來的計程車公司轉型的時間，對應其從事考核業務權力的擁有時間。

5網約車改革

1、網約車分類

我們在起草的時候，考慮到現行法律制度，存在著駕駛員有兼職和專職、業務有營利和非營利，以及車輛有運營和非運營的區分，並且還可能不斷湧現新的形式，保留了必要的空間。

基於監管模式的設定、計程車制度的變化，我們認為專職的專車駕駛員屬於運營車輛，同時考慮到和勞動法的銜接，將這一類駕駛員界定為非巡遊的運營車；而除此之外的，都歸入非巡遊非運營的服務提供者。

2、網約車監管模式

無論是運營還是非運營，草案的思路是施加給平台以公共運營商義務，由此實施監督管理，但是，強調了平台必須將標準經過批准，或者由協會制定。

草案的思路是強調消費者安全和權利，對此作了專章規定。

3、爭議問題

對於駕駛員是否需要和平台簽訂勞動合同，草案採用了排除法，即根據勞動法規定的時間，每周低於40小時，不屬於應當簽訂勞動合同的範疇，以此為標準區分非巡遊中的運營車輛和非運營車輛。對於超過40小時的，還存在許多其他的情形，比如內退的已經有社保的等，因此採用了遵守勞動法規定的表述。

對於納稅和發票等義務，我們認為納稅是任何公民都應當具有的義務，不需要單獨規定，依據稅法實施即可。網約車的發票目前是由平台開具，我們認為儘管不夠方便，但這有賴於稅務部門和平台、平台和運營車輛之間的關係調整，不宜一併規定。

6公共運營商義務

1、平台

我們使用了平台的表述，基於法律理論，形成了網路效應的互聯網企業屬於公共運營商，應當承擔公共義務：合理定價、信息透明、部分代為履行公共監督職能、普遍服務、自由接入和退出，將這些義務予以了明確。鑒於對此類企業的反壟斷法的調整存在著法律技術困難，法治先進國家已經普遍採取了規制或競爭兩者選擇其一的方式，我們認為這是解決反壟斷法調整困難的替代方案，這為此類領域提供了思路和先例。

2、平台競爭

平台一旦成為規制企業，承擔公共運營商義務，有可能會造成現有利益格局的固化，造成新的進入者的門檻提高，或者導致進入者遭受歧視或排擠。草案在許多方面體現了這種考量，包括駕駛員的自由接入和退出、消費者的自由選擇、預防協會通過標準實施排擠而允許平台間就標準競爭等。

3、轉軌平台競爭

草案採用了不對稱競爭，以保持原有的計程車公司和現有的互聯網信息運營商之間的競爭。

為了平衡現實中的互聯網市場佔有率，原有的計程車公司在競爭中目前處於劣勢，草案設定了2年的轉軌期，儘管沒有明確表述，但實際上允許原來的計程車公司保留了原有的出租許可，僅是放開了個人取得出租；並且沒有規定平台可以申請出租許可資格，向現有的計程車公司予以了傾斜。

現有的互聯網信息運營商雖然不能直接獲得計程車資格，但是未來可以吸引取得個人資格的計程車駕駛員加入，從而形成計程車平台間的競爭。

7消費者權益

1、平台的審查與監督義務

消費者的安全和權益是草案的首要出發點，在目前的計程車管理上，乘客安全和交易中的權益等都是由計程車自己直接接受運管部門的監管，這種模式下計程車公司承擔的義務和網約車模式下的網約車公司之間是不對稱的。因此，草案的草擬也考慮了這種現狀，將轉軌後的計程車公司和網約車公司一併列為公共運營商，承擔事前審查、事中監督、事後承擔責任的方式。

計程車、網約車的駕駛員進入門檻，以及對車輛的適行性審查和監督，草案完全配置給了平台，由平台設定標準並報運管部門批准，而更強調在行車過程中的信息監管和對駕駛員的駕駛行為進行引導和監督，包括信用評價等方式來有效實現對駕駛員的監控和激勵。而運管部門更多是對平台進行監督，同樣也是採用累計投訴、事故等信用評價的方式。

2、乘客權益

對乘客的權益我們也予以了明確，包括採用了明確的界定乘客權益，安全、隱私、公平交易等，並且採用了投訴方式。我們將處理糾紛的義務配置給了平台，對平台形成了較強的激勵，根據其他產業中的實際經驗，這種方式比起設定事前門檻對乘客權益的實現更加有效。

3、駕駛員權益

草案對駕駛員的權益也進行了明確，除了依據現行勞動法的規定之外，還規定了可以接入一個以上的平台，平台不得排擠和限制，以及駕駛員的自由退出權利等。

8結語

起草小組的文字表述原則試圖實現：第一，側重於改革機制的設計；第二，側重於各類主體間的銜接和分類重組；第三，能夠在其他法律中規定的，不規定在草案之中；第四，具體實施的技術細節標準，能夠採用自律監管的，盡量採用授權監管的方式。

起草小組的起草時間緊促，學識受限，錯誤疏漏在所難免，謹此向公眾發布，就教於眾，並願意就任何修改吸收各方的意見。

《草案》聯合起草和發布單位（以加入時間為序）：

北京大學法學院《財經》雜誌 中國政法大學民商經濟法學院上海財經大學法學院東南大學法學院中國人民大學民商事法律科學研究中心清華大學民生經濟研究院北京大學法律經濟學研究中心北京大學電子商務法律發展研究基地中國政法大學公共決策研究中心東南大學交通法治與發展研究中心

起草小組成員（按拼音順序排序）

鄧 峰，北京大學法學院教授顧大松，東南大學法學院副教授胡 凌，上海財經大學法學院副教授李青山，中關律師事務所合伙人律師任啟明，中國政法大學民商經濟法學院助理教授沈 巋，北京大學法學院教授王博文，北京大學法學院博士研究生王 軍，中國政法大學民商經濟法學院副教授王 勇，清華大學民生經濟研究院副教授王 涌，中國政法大學民商經濟法學院教授吳 飛，中聞律師事務所合伙人律師肖輝龍，《財經》雜誌記者熊丙萬，中國人民大學法學院助理教授薛 軍，北京大學法學院教授薛兆豐，北京大學國家發展研究院教授葉 姍，北京大學法學院副教授張有義，《財經》雜誌主管編輯張舟逸，《財經》雜誌記者趙煒華，浙江省交通職業技術學院副教授朱 弢，《財經》雜誌主管編輯

草案和說明執筆人：鄧 峰、熊丙萬、任啟明、吳 飛2015年12月20日

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