基本原則、抽象概念與法釋義學

2015年05月12日 16:52 來源：《交大法學》2014年第1期。) 作者：趙宏摘要：體系化一直以來都被視為大陸法系法學科建構的獨有標誌。體系化不僅提升了法學科的穩定性、理性和拓展性，同樣也能使法學科對生動的社會現實保持開放。法學科的體系化與實證主義法學觀密切相關，體現的是法學家希望藉由體系建構，來促成法系統以及法學科系統獨立自足的持續努力。本文正是在肯定法學科體系化建構的立場下展開，並選取德國行政法作為法學科體系建構的考察樣本，通過對其體系化建構過程的探討，尤其是對基本原則、抽象概念與法釋義學這三項要素在體系建構過程中的作用剖析，來揭示體系化對於法學科的重要價值；同時也嘗試歸納一項成功的法學科體系建構的核心要素和基本過程。而這樣的探討和分析，當然希望為我國行政法學科的體系化建構和體系化均衡提供啟發。關鍵詞：體系化、基本原則、抽象概念、法釋義學序言體系化一直以來都被視為大陸法系法學科建構的獨有標誌。大陸法系的法學家對此趨之若鶩，不僅將體系化視為法學科理性與科學的象徵，還篤定地認為，惟有體系化才能維護法秩序的安定和正義。[1]但這樣的努力卻常常被英美學者譏諷為「註定失敗的嘗試」[2]，在他們看來，這種做法無異於將所有的生活秩序都統一於由某項概念或原則所支配的法體系下，無異於將邏輯和修辭凌駕於生活之上。[3]但事實卻是，在大陸法系國家持續進行的法學科的體系化建構，並非如被指責的一般，是純粹依賴邏輯演繹的簡單過程，體系化的法學科也並非就是僵化刻板、高度抽象，與生活兩相悖離的封閉系統。相反，體系化不僅提升了學科的穩定性和規範效能，同樣也能使學科對生動的社會現實保持開放。總之，它體現的是大陸法系法學家對法學科的形式理性的不斷追求，體現的是他們希望藉由體系建構，來促成法系統以及法學科系統的獨立自足的持續努力。而本文正是在肯定法學科體系化建構的立場下展開，開篇也首先討論學科體系化的重要價值，並在此基礎上歸納整理法學理論為法體系建構所提供的一般方法。在以上鋪陳後，本文選取德國行政法作為法學科體系建構的考察樣本。作為現代公法的典範，德國行政法始終以其縝密的邏輯構造、深厚的理論積澱以及細膩的制度設計著稱，而這些成果又都有賴於其長期的體系化建構。在逾期百年的發展歷程中，德國行政法構建了由概念、形式、結構等諸多要素組成的完整系統，這一系統與其民法一樣，成為大陸法系國家法學科體系化建構與體系化均衡的範本。德國現代行政法的體系化建構又可回溯到邁耶的時代，也主要由邁耶所開啟。在邁耶的學科體系化建構中，「依法律行政」的基本原則、行政行為等抽象概念、以及法釋義學都居於至關重要的位置。它們不僅是邁耶達成行政法治，進而實現法治國家的重要工具，更是其完成行政法體系建構的功能載體。而本文接下來也著重探討這三項要素在德國行政法體系建構中分別發揮何種作用，邁耶又是如何運用這三項要素，將龐雜零散的規範內容聯結在一起，並形成一個有意義導向的有機整體。事實上，體系化的思考方法雖然在大陸法系的公私法領域都有相當廣泛的應用，但相較私法對學科體系化建構的高度重視，公法領域的相關探討卻既不充分也不深入。以我國行政法學為例，學者更多地將目光積聚於價值的導入和制度的更新，對於學科體系本身的系統建構和制度均衡卻缺乏明確的覺察和顯著的熱情。因此，藉由對德國行政法體系化建構過程的探討，以及對這一學科嗣後體系化均衡發展的剖析，本文既希望進一步強調體系化對於法學科的理性、穩定性、自足性和獨立性的重要價值；也嘗試歸納一個成功的公法學科體系建構與均衡發展所必需的核心要素和基本過程。而這樣的探討，最終當然希望對我國行政法學科的體系化建構和體系化均衡提供啟發。一、法的體系化思考與法學科體系建構的功能在現代法學史上，有關體系與體系化的思考都由來已久。在法學巨匠薩維尼看來，法學是一門哲學性的科學（philosophische Wissenschaft），而這種哲學性就等同於體系性。「所有的體系都根源於哲學，對純歷史性體系的論述溯源於某種統一性（Einheit）、某種理念，這種統一性與理念構成體系化論述的基礎，這就是哲學」[4]。薩維尼更將體系化研究的固有任務確定為，「闡述、揭示概念、規則之間內在關聯與親緣關係（Verwandschaft），一個概念或規則是如何從其它概念、規則中產生概念的，是如何由其他概念、規則確定或被更改「[5]。拉倫茨同樣在其《法學方法論》一書中花了相當篇幅討論體系的重要，認為「體系與體系的前提在於構築規範秩序與統一性的概念「，而其更深層次的追求，則在於確立「正義的一般化趨勢」（generalisierenden Tendenz der Gerechtigkeit）[6]。至德國當代行政法學家施密特·阿瑟曼（Eberhard Schmidt-Assmann），拉氏所言的「體系化」對於「正義的一般化趨勢」的確定，被更清晰地予以闡釋，「法學上的體系思考，雖然並非是將某種價值或價值位階予以絕對固化，但還是希望藉由體系化來維續法秩序的基礎標準的穩定性或持續性（Konstanz）」[7]。如果說，薩維尼是從學科理性化出發主張法的體系化，那麼拉倫茨和施密特·阿瑟曼則揭示出了這種體系化思考與體系化建構的核心價值——藉由體系化所達成的法秩序的穩定與持續。而法秩序也惟有保持穩定和持續，才能獲得被理解、接受及信賴的可能。素來將法秩序的穩定視為法治核心要素的德國法學者，因此相當熱衷於法學科的體系化整合，致力於通過體系化提升學科本身的穩定性、可接受度（Akzeptenz）和可理解性（Einsehbarkeit）。[8]同時，對概念、邏輯、體系這些實證主義法學元素的一貫迷戀，亦使體系化建構對於德國學者具有格外的吸引力。儘管這種體系化的學科建構方法，常常被崇尚技術理性的英美法學者譏諷為學者獨坐書齋、背離現實的「閉門造車」，但德國行政法的經驗卻向我們展示了因體系化而帶來的學科理性、穩定和富於拓展性的功能。首先，體系化是將「既存的各色各樣的知識或概念，依據一項統一的原則，安在一個經由枝分並且在邏輯上相互關聯在一起的理論構架中」[9]。簡言之，其過程是從紛繁複雜的法律事實中，將那些能夠持久作用、並具有相對普遍性的概念、理論和規則予以篩檢、提煉、概括，並在學科中合邏輯地整合起來。由此，既有的知識得以被系統地綜覽、理解、傳承和利用。如果說概念、類型、原則、規則等都是人們為紛繁複雜的法學世界帶來秩序的有益嘗試，那麼體系化則是將這些範疇用整體的、邏輯的方式予以匯總，並使人們對法世界的認識和思考更具概觀性、總體性和系統性的理性方法。從這個意義上說，體系化的法學科建構正是馬克斯·韋伯所言的，現代法「邏輯升華和理性技術漸增」[10]的表現。其次、體系化的核心在於系統的內在統一性（Einheit）和一貫性（Bestaengidkeit）[11]。通過體系化的作用，原有的雜亂無章、互不隸屬的規範與事實被整合為一個無矛盾的、和諧的有機整體。這一整體既有助於學科自身的穩定和內部的自足，同樣有益於促進法秩序的安定。對於法學科而言，體系化建構將那些已經檢驗的規範和學理相對固定下來，並確立了它們之間的意義關聯，人們因此可以在既定的體系化基礎上，對學理和規範進行更高程度的拓展和析分，而無須每次都從零開始；此外，因為體系表現為一種形式邏輯構造，人們在邏輯的作用下，也無需擔憂對學理和規範的拓展與析分，會得出每次都不相同的，「既非必然也非不可能」的「偶在性」[12]結論。學科內部的穩定和自足由此得以達成。而內部的自足閉合又是學科對外獨立的必要前提。此外，體系化所帶來的法學科的穩定性，同樣有助於實定法體系與現實法秩序的安定。儘管法體系與法學科體系並非同一，但二者之間卻存在著無法割裂，相互映照和彼此支持的關聯。一方面，實定法的體系化為法學科的體系化提供基礎和素材；另一方面，法學科的體系化同樣為實定法的體系化給予指引和協助：學科的系統思考方法和體系整合模式，會在相當程度上促成實定法體系本身的內在統一與持續穩定。法學科體系化對於法秩序安定的保障，可以從法規範的制定、解釋、適用和續造等諸多方面獲得觀察。對於法規範的制定而言，那些經過體系化鍛造和錘鍊的概念和理論往往擁有很強的穩定性，而「這種穩定的體系構造又是建立制度的前提要件」[13]。面對急需規制和調整的社會現實，立法者能夠從穩定的法學體系「倉庫」（Speicher）中獲得充沛的資源；而且，體系以一致性（Stimmtigkeit）為追求目標的，立法者在進行政策選擇和規範創設時，如果自動地回溯到已經相對穩定的體系，就不會造成新規範與原有既存規則之間，因彼此悖反而效力相抵。在法規範解釋和適用的全部過程，司法機關同樣能夠通過對法體系的回溯，獲得對核心概念和關鍵制度的正確把握，並由此對所作決定予以理性權衡。這種體系化回溯一方面減輕了法律適用的負擔，降低了法律適用的難度，另一方面也得以有效避免司法活動中可能的分散化演繹。這一點如康德所言，帶有統一性與一貫性的法體系，又包含著一項對理性（Rationalitaet）的最低要求，即排除個案恣意（Einzelwillkuer）[14]，掌權者無法再輕易地將恣意的差別對待予以合理化，法秩序由此獲得清晰性、明確性、可預見性、可計算性的保障。此外，法學科體系同樣為進一步的法律續造提供可能和方向。在司法中，法院首先藉助體系化的思考作為解釋個別法律規範的協助性工具，而在解釋的過程中，又會通過尋找體系化資源，逐漸生髮出針對特殊領域的指導性規則，從而完成法規範的續造。再次、體系化建構也是一門學科得以持續發展、廣泛傳播、並與其他學科建立良好溝通的重要媒介。致力於學科體系化的學者，從紛繁複雜的法規範中，揭示出隱含於法秩序背後的意義脈絡，並用邏輯清晰、層次分明、結構嚴謹的體系化方式，將這種意義脈絡表現出來。這一過程既是對既存知識的規整（Vorgegebenes），同樣是未來演變的基礎（Aufgegebenes）。[15]藉由對既存知識的體系化規整，人們能夠更容易地發現其中的缺陷、漏洞與矛盾，也更能有效地加以克服與解決，而這些努力又會成為新觀察、新發展和新演進的起點。此外，對於學科的交流和傳播而言，體系化建構同樣不可或缺。它首先為法律比較和法律借鑒提供了平台：就法律比較而言，惟有通過體系化的思考，才能獲得有關這門學科的基礎比較，以及具體制度所依賴的國內法秩序前提的認知；從法律繼受來看，體系化所提供的脈絡關聯和意旨內涵，有助於繼受國對具體制度的判斷，不再拘泥於個別化的、片段性的思考，並在法繼受過程中關照到體系的基礎建構和制度間的整體均衡。最後，體系化思維有助於人們破除單個部門法的藩籬，從整體出發做出適當決斷，因此也有助於「不同部門法學之間的交流與對話」[16]。糾錯分享瀏覽量二、價值與邏輯：體系建構要素與系統理論體系化是對既有學科知識的整合，但有效的體系建構卻並非簡單的概念累積和制度堆砌，它需要某種合邏輯的、合目的的方法將眾多零散的規範連接起來，由此構成一種有機整體。在法學方法論史上，體系構建方法主要由概念法學和評價法學所闡發。而它們之間的矛盾和爭鋒，也成為人們在法體系和法學科體系建構時無法繞過的前提問題。1.概念法學的體系邏輯性對於概念法學而言，一個法體系是依據形式邏輯的規則，以抽象的概念體系為基礎構建的，這個體系具有邏輯自足性，是「一種純粹根據邏輯和公理進行涵攝和演繹的系統」[17]。對於「抽象概念」的獲得，概念法學的代表人物普赫塔認為，可以通過「由（作為規整客體的）構成事實中分離出若干要素，再將這些要素一般化，並在此基礎上形成類別概念，進而藉助增減若干（規定類別的）要素 「[18]來形成。這些概念由於抽象程度的差異而在體系中擁有不同的位階，抽象程度越高，位階越高，由此層層累加，形成一個金字塔式的構造；而最具抽象性的概念當然居於金字塔的塔尖，它儼然凱爾森純粹法理論中的」基礎規範「，不僅是所有下位階概念的有效性來源，也是統合法體系的基礎。藉助這種抽象化作業，概念法學構築起一個看似條理清晰、層次分明、理路井然的完美體系。這一體系通過對抽象概念的運用，對龐雜分散的規範內容進行了歸類整合；又藉由形式邏輯的作用，保障了體系的和諧一致與互無矛盾。概念法學因此自信，在此體系下，任何一個案件事實都可以通過單純的邏輯涵攝獲得裁判，而這種邏輯自足和邏輯涵攝也同時確保了法秩序的安定。但人們很快就從概念法學帶來的「教義微寐「（dogmatischer Schlummer）[19]中被搖醒，並發現了其中的致命缺陷。雖然概念法學致力於法的科學化，卻將整個法體系完全建立在形式邏輯的基礎之上；對於複雜生動的生活現實的拒斥，使其構築出的只是與生活現實兩相剝離的「概念譜系「（Genealogie der Begriffe）[20]。這種概念譜系過分依賴於抽象邏輯，漠視紛繁多樣的法律實踐，因此「常常誘使價值剝離，切斷規範間的意旨關聯」[21]。就如凱爾森的純粹法學所遭遇的批判一樣，儘管在形式邏輯上無懈可擊，並在設計安排上展現出完美的圖標式對稱（tabellarischen Symmetrie）[22]，但概念法學的法體系卻存在著價值導向和精神內核的黑洞。2.評價法學的體系邏輯性作為概念法學最有力的反對者，以拉倫茨為代表的評價法學嘗試將法體系的建構從對形式要素的倚重，轉向對實質要素的探求。在他看來，體系並不能被理解為一個邏輯形式體系，體系化更重要的任務在於，「發現並且辯證地理解作為法體系真正基礎的基本理念與原則，即其精神和靈魂」[23]。因此，在建構體系的過程中，至關重要的是藉助某種方法，將規範背後的評價標準和規範之間的意義脈絡，清晰地呈現出來。拉倫茨同樣使用了概念作為體系的建構要素，但這裡的概念已經不再是概念法學視野下，教條化的、形式邏輯化的「抽象概念」，而是一種「規定功能的法概念」，這類概念「具有目的論的特質……」，「可以將本身與決定性原則之間的意義關聯，以濃縮但仍可辨識的方式表達出來」[24]。除這種規定功能的法概念外，類型同樣是拉倫茨法體系的重要構成要素。不同於抽象概念，類型較接近現實，因此比抽象概念更具體，更具直觀性，人們也更能藉此「掌握具體事物的豐富內涵與意義關聯」[25]。但在拉倫茨看來，規定功能的法概念和類型還主要是溝通法內部體系和外部體系的橋樑，對於完整的法內部體系而言，至關重要的是法律原則。它們比概念和類型更清晰地揭示出法規範的意旨關聯和價值脈絡，因此是將法體系的各個組成部分有機地組合起來，並達成體系統一的核心要素。拉倫茨譏諷概念法學的法體系是「一種被精細地思考出來，彼此相互排斥並且不會變更的」概念「抽屜」[26]，而他的法體系，尤其是內部體系，則是由「存在一定位階次序，並且相互協作、互為限制的各項法律原則構成的體系」[27]。換言之，拉倫茨用具有內在關聯的、張顯規範意旨的法律原則替換了概念法學中的「抽象概念」，並藉此使法體系的一致性不再建立在形式邏輯，而是價值導向的基礎上。3.系統理論關於體系邏輯與價值的統一儘管評價法學的上述觀點被認為是對概念法學過分重視形式邏輯的克服，而拉倫茨的法學方法論，也被認為是「代表了當代法學方法論的最高成就」[28]，但從根本而言，這兩種流派關於法體系構建的觀點，都只是學者在法律理念世界的腦力激蕩。現實中，成功的法體系構建無不兼顧概念法學所強調的邏輯性，以及評價法學所鼓吹的價值性。這一點正如人們在反思馬克斯·韋伯的「形式理性法」時所認識到的，法本身就應是一種兼具形式理性和實質理性的存在。一方面，法本身應具備一定的實質理性，這種實質理性存在於法律之外，是法向人類的普適價值、共同道德開放的良心；但另一方面，作為一種現代治理技術，法又應具備充分的工具和形式理性，它應當是（至少在理論上是）一個概念清晰、邏輯自洽、毫無漏洞的體系，應有獨特的操作符碼和運行規則，並因此與宗教、政治、道德等保持獨立。據此，一個法體系以及法學科體系，都不能純粹依靠邏輯，或是單純強調價值，邏輯所提供的是這個體系的「形式理性」，它使這一體系層次分明、首尾相貫、內容自洽；而價值所提供的是這個體系的「實質理性」，藉助於價值，體系的各項要素才能被合功能、合目的地統合起來，體系才能具備和表現出獨特的意義內涵。總之，法學科體系應當是「邏輯和價值雙重意義上的統一體」，[29]二者不可或缺。事實上，如果我們確認法體系和法學科體系的本質都是一種系統（System）[30]，並藉助系統論的觀點去重新認識法體系和法學科體系的建構時，就會發現，所謂的「邏輯」和「價值」要素，事實上都已經包含在系統論對於一個有機系統的要求中。按照系統理論，一個有效的社會系統或體系必須具備兩項要素：邏輯性與同一性。所謂邏輯性，是說系統整體必須協調統一；所謂同一性，則意味著系統組成要素必須目標一致。[31]具體到法系統而言，作為體現某種上位法價值的統一體，系統要素首先須在價值取向上表現出同一性和一貫性，所有系統要素的有效性都應從它與系統整體目標的一致性中獲得，所有系統要素都藉由它與這種總體價值之間的關聯而被定位；其次、作為一個在規範和操作上封閉、自治的系統，所有系統元素的存立、組合與搭建都必須符合形式邏輯法則，所有系統要素的妥當性也都來自於它與系統整體，以及其他部分之間的邏輯契合。據此，對於法學科系統建構而言，有兩項任務至關重要：首先就是尋找和確定作為上位價值的秩序觀念，因為它決定了系統的整體走向與系統要素的存廢定位；其次就是對系統內部邏輯一致的反覆錘鍊。三、基本原則、抽象概念與法釋義學：德國行政法體系建構的要素與過程在明確了上述前提後，我們再將視線投向德國行政法的體系化建構。德國行政法的體系化建構由來已久。通過對一般性原則的討論，來建構行政法體系的努力，最早可追溯至1862年弗里德里希·弗蘭茨·馮·邁耶（Friedrich Franz von Mayer）所著的《行政法的基本原則》。但清晰地將體系理念引入行政法學研究，並對兩者之間的關係加以澄清的，仍是德國現代行政法之父——奧托·邁耶（Otto Mayer）。[32]邁耶對學科體系化建構的熱衷支持其開啟了至今仍在繼續的德國現代行政法體系建構的歷程。通過對邁耶相關學術作為的歷史性回顧，以及對後世德國學者持續努力的脈絡性探究，我們會發現：上文所述的「價值同一性」和「邏輯一致性」，事實上都已包含在了德國行政法的體系化建構過程中，並具體表現為，法律原則、抽象概念以及法釋義學作為體系建構的核心要素的選擇和處理上。眾所周知，二戰前的德國一直都是理性主義哲學的狂熱信奉者，這不僅使實證主義法學在德國大行其道，同樣使德國法學家篤信，通過演繹和抽象能夠提煉出具有牢固理性基礎的法學體系。處於這一時期的邁耶自不待言，他在《德國行政法總論》一書中就已充分表達了對建構完整的行政法學體系的熱衷，「我們行政法學屆已提供了大量的個案且有價值的研究成果，然而我們行政法學仍需對體系性的演變以及整體特殊法律理念的關聯秩序（規則）（Zusammenordnungen），進一步加以深入研究，並將體系演變及關聯秩序的研究，與傳統研究重點（即個案研究）做等量齊觀」。[33]在這本書中，他甚至宣布，行政法學的任務就是「闡述行政法各具體概念的體系」，通過對行政法「整體內容的系統研究」，「總結形成其（具體概念）特有的法律觀念」[34]。由於行政法學相較其它部門法學屬於年輕的學科，因此，汲取已行之百年的民法學經驗，便成為學科迅速成長發展的捷徑。而在此前，薩維尼已經運用體系化的方法整合了德國現代民法。其輝宏龐大的民法體系首先源於對法律關係作為體系核心概念的選定。經由法釋義學的闡發，這一概念獲得了前所未有的廓清，而薩維尼作為歷史法學派代表人物的視野，又使這一概念獲得了時間和空間的維度，成為一種具有歷史性的範疇；以法律關係為基礎，薩維尼搭建起了由法律制度、法律規則、判決所組成的，內在關聯、互相指涉又能夠互相轉化的有機體——法律體系；而最重要的，薩維尼自始就指明，這個體系的靈魂在於人的自由意志。[35]至此，儘管還沒有拉倫茨關於體系價值的清晰自覺，但薩維尼的民法體系已不再是一個封閉自足的、價值無涉的形式邏輯體，而是有鮮明價值趨向，並與外部世界發生互動關聯的有機體。儘管邁耶在其《德國行政法總論》中並沒有直接表明這種借鑒關係，但薩維尼進行體系化建構的方法：抽象的基礎概念、秩序化的構造、價值導向、經由法釋義學訓練所獲得的邏輯檢視，這些元素一樣不少地都能夠在邁耶對於德國行政法的體系化建構中找到，而體系化的德國行政法也因此同樣成為「邏輯與價值「的統一體。（一）「依法律而行政「：學科體系的原則與價值作為與傳統行政法學的徹底告別，邁耶首先將「依法律行政」（Herrschaft des Gesetzes）的原則注入德國行政法。這一理念使行政法系統自此擁有了鮮明的價值導向和精神內核。作為一種穩定的、完整的、明確的法秩序理念（Ordnungsidee）[36]的起點，它將諸多概念、形式和結構有效地統合為一個有機整體。它的存在和確立既確保了系統構成要素的「首尾一貫（Folgerichtigkeit）和相對穩定（Konstanz）」，同樣協助各種構成要素「與法體系整體的相稱定位」[37]。正如評價法學所揭示的，這一原則是將法體系背後的價值脈絡與體系構成要素之間的意旨關聯，以一種清晰明了的方式表現了出來，而它也因此成為理解新的行政法體系及其各項要素的關鍵。客觀而言，「依法律行政」的原則與今日為我們所熟識的「依法行政原則」（Gesetzmaessigkeit）之間，尚有相當的距離。前者帶有強烈的邁耶時代的「形式法治國」（formeller Rechtsstaat）意味。回溯歷史，雖然邁耶與同時代的奧托·拜爾（Otto Baehr）、弗里德里希·尤利烏斯·施塔爾（Friedrich Julius Stahl）、勞倫斯·馮·施泰因（Lorenz von Stein）一樣，強烈鼓吹在法與國家之間建立關聯，國家權力同樣應服膺於法律，但彼時的法治國卻更多地被德國學者化約為「法律的統治」，或「根據法律的統治」[38]。與二戰後德國的「實質法治國」（materieller Rechtsstaat），要求法律必須符合一定的實質正義標準不同，形式法治國下的法律只是純粹的社會技術或工具。[39]人們並不會對法律的正當性再行追問，因為法律是由代議制機關制定這一點，已經為它的正當性提供了擔保。換言之，在國家權力應受法拘束的「法治國」要求中，立法享有天然的豁免，而需要約束的國家權力也因此只剩下了司法與行政。又因為司法的典範作用，邁耶的法治國構想最終便只集中於「行政法治」。在推行行政法治方面，邁耶表現得不遺餘力，他在1895年出版的《德國行政法總論》一書中，花了很長的篇幅描述德國從邦君權國、到警察國、再到法治國的轉變，並宣稱，「法治國就是經過理性規範的行政法國家」[40]。既然法治國在邁耶的時代被化約為「法律的統治」，那麼法律本身的形式理性，即其明確性、穩定性、可預測性、可計算性也就當然地成為法治的核心。與同期的德國法學家特彆強調，國家行為必須「經由形式理性法而被準確地予以界定」[41]一樣，有關行政的合法律性、可預測性、可計算性和可控制性這樣的表述，在邁耶的《德國行政法總論》一書中俯首可拾。而這些表述也毋庸置疑地表現出，邁耶對於法治國的核心判斷就是法的安定性。這一判斷與邁耶提出「依法律而行政」相互應和——惟有使行政符合形式的實證法要求，其可預測性、可計算性和可控制性才能夠達到。同時，為了保障行政的合法律性以及可控性，邁耶還特彆強調司法對於行政合法性的控制和檢驗。毋庸置疑，上述以邁耶為代表的「形式法治觀」欠缺對立法本身的約束，欠缺對法秩序應追求的自由平等等超實證法價值的思考，而這種潛在危險也最終在德國納粹上台後總體性爆發。但反過來，也恰恰是這種形式法治觀，在邁耶的時代為德國現代行政法的發展提供了良好契機。因為對國家權力運作形式化、客觀化的強調，擁有更多社會技術性的行政法，相比憲法受到了法治國的更多青睞。而形式法治國關於國家與個人的基本構想——國家與個人之間的關係應事先由形式理性的法律加以規範，由此才能保障國家權力的可預測性與可計算性，也經由邁耶「依法律而行政」的思路，而在行政領域獲得實現。因此，儘管相比時刻將自由作為最高價值予以追求的英美法學者，邁耶和同期的其他德國學者一樣，在對法治國的討論中，對於如何為公民爭取更多的自由缺乏顯著的熱情，對於法治形式化的危險也幾乎毫無覺察，但我們並不能就此對其過分苛責。正如博肯弗德（Boeckenfoerde）對這一時期法治國思想所做出的評價：「法治國的形式特色絕不意味著它只具有空洞的形式，而是對法治國的基本原則——自由與財產安全的形式化與客體化，它是通過形式和程序來抵制以社會重新分配資源為目的的直接對個人財產的干預」[42]。（二）行政行為：功能化的體系基礎概念人對外界的認識是通過概念和範疇獲得的，概念體現的是人對於複雜多樣的外部現實的抽象與歸納。如前文所述，概念作為體系的構成要素，無論在概念法學派，還是評價法學派那裡，都具有關鍵位置，兩者的差異只是概念法學派強調概念的邏輯性，而評價法學派關注概念的功能性。對於熟諳實證法學操作方法的邁耶而言，抽象概念同樣重要，而其本人也是精於概念提煉和歸納的法學大師。「法律優先「、」法律保留「、」特別權力關係「、」公物「、」主觀公權利「等這些今日為我們所熟知的現代行政法中的重要概念，均有邁耶的貢獻。在法體系中，並非所有的概念、規則和範疇都同等排列，都擁有同等地位。將法實證主義發展到極致的純粹法學大師凱爾森，將法體系描述為一種擁有不同位階秩序（Rangordnung）的階層構造（Stufenbau）[43]，而構成法體系的規範或概念也因此擁有了不同位階。在這種構造中，越是處於上級的法概念，其一般性與抽象性就越是明顯；而越是處於下級的概念，其特殊性與具體性也越是增加。[44]如果借用凱爾森這種理路井然的描述觀察邁耶的「概念王國」，則沒有任何概念比行政行為（Verwaltungsakt）更加地位顯赫，它最為抽象，涵蓋性和統攝性最強，也最能表達和實踐邁耶對於行政法治的追求。它對於德國現代行政法，就如同」法律關係「對於德國現代民法，不僅是法體系得以搭建的技術基礎，而且是法體系價值得以實現的功能載體。1.概念的抽象性、統攝性與確定性一方面，就內涵外延而言，儘管由邁耶所塑造的「行政行為」，因為借取了司法判決的要素，自始都與「個體化和明確性」特徵[45]緊密相連，但這並不妨礙它擁有廣泛的覆蓋性。邁耶對於行政行為就是「行政向人民就什麼是個案中的法（所為）的高權宣示」[46]的定義，使這一概念幾乎涵蓋了他所處時代所有的行政高權措施（Hoheitliche Massnahme）和干預行為（Eingriffsverwaltungs）。但另一方面，邁耶的定義方式雖然使「行政行為」足夠的抽象、概括且富有彈性，人們能夠在此基礎上再做下位概念的衍生和類型化的析分，它卻並非是內涵模糊、界限不明和可隨意變動的。換言之，抽象性並不意味著概念的不確定性。在「行政向人民就什麼是個案中的法（所為）的高權宣示」的凝練表述中，邁耶已經歸納出行政行為的核心特徵：個體性（通過「個案中的法」的表述）、高權性（通過「高權宣示」以及「個案中的法應當是什麼」的表述）以及規制性（通過「個案中的法應當是什麼」的表述）。作為德國行政行為的重要意涵要素，上述三項特徵一直為邁耶後世的德國學者所承繼，並最終以更明確的方式被納入《德國聯邦行政程序法》對於」行政行為「的實證法概念中[47]。2.概念的法技術特徵與功能但宏觀性、抽象性與廣泛的覆蓋性僅表明邁耶在進行概念創設時，對經驗素材的充分回顧。而行政行為之所以能夠從只是對經驗對象予以把握的法概念（Rechtsbegriffe），上升為作為法體系基石的法學概念（rechtwissenschaftliche Begriffe）[48]，還在於這一概念的法技術化特徵與功能。邁耶期望建構獨立的行政法學體系，這一體系既區別於傳統行政管理的經驗綜合，也並非籠罩在政治陰影下的現世表達，它應該如民法體系一樣，在對學科內容簡單化（Vereinfachung）和統一化（Vereinheitlichung）的同時，應充分的、徹底的「法化」（Verrechtlichung）[49]，但這無疑需要相應的法技術手段。從本質而言，所謂法體系的「法化」，就是法系統的自治性，是法系統區別於其他治理系統的獨立性。而回溯法理學的論證脈絡，儘管概念法學、純粹法學，直至哈特的新實證主義法學，無一例外都在主張法的自治性，但對法憑藉何種手段能夠得以自治，迄今為止，似乎再沒有任何理論比盧曼的「規範上封閉、認識上開放」的「結構功能主義」[50]更具說服力了。在盧曼看來，法律的自治首先在於「符號性自治」[51]。不同於政治系統的「有權/無權」，宗教和道德領域的「善/惡」，法律體系使用的是「合法/非法」的二元符碼，這個二元符碼為法律系統所獨享，而法律也正是在對事件的符碼化過程中實現其功能的。[52]建立在「符號性自治」基礎上的是法律的操作性自治，任何法律決定都離不開事先存在的，從法律自身歷史中凝結下來的，關於「如果……那麼……」的條件性綱要（Programm），通過這一綱要，法律系統將環境的信息轉化為法系統循環的條件性命題，並在對系統結構加以改變的同時，而「沒有喪失掉它通過符碼所確立的同一性」[53]。盧曼的上述論點，為我們理解行政行為概念對行政法體系的「法化」所提供的技術支持，帶來相當的啟發。邁耶主張行政法治，就是希望將行政權力納入「合法/違法」的符碼約束之下。這種符碼取代了德國傳統行政學的「高效/低效」，或者國家學中的「正當/不正當」，成為獨立的行政法學體系觀察、評判進而約束行政的內在標準。而要對紛繁複雜的行政實踐進行適法性判斷，就必須在學科中創建某種規範的、穩定的、制度化的型式構造（formelle Handelungsklammer），由此將行政領域的主要活動都納入這個構造下，之後再通過對這種型式構造的一般要件和法律效果進行學理析分，來為行政的合法/非法提供確定基準。[54]而行政行為正是能夠達此目標的型式構造。它為多樣化行政提供了穩定的、型式化的基本活動單元，藉由這一單元，複雜的行政被納入法體系的統一秩序之下；而邁耶以及後世學者關於行政行為合法性要件和法律效果的具體闡釋，則又將法治國對於行政的具體要求，轉化為有關行政行為法律效果的，「如果……那麼……」的條件性綱要。據此，人們也得以運用「合法/非法」這種法體系的特定符碼來觀察、評定和約束行政，而司法也獲得了能夠有效審查行政，判斷行政是否適法的一般化標準。除提供行政活動的基本單元和是否適法的一般基準外，型式化的行政行為作為法技術手段還表現在：以此概念為起點，行政法體系的各項要素都被有效地銜接和連貫起來。這種銜接首先包括橫向的，即網狀的，如行政行為的合法性要件、瑕疵理論、類型化區分、法律效果；其次還包括縱向的，即線形的，如行政主體、其他型式化行為、行政的司法救濟機制、訴訟類型、審查步驟和檢驗標準等。行政法體系由此成為一個兼具「線性結構與網狀結構的」[55]，環環相扣、互相勾連的結構整體。儘管後世的德國學者也開始批評這種型式化的構造使行政日趨僵化和抽象，但卻幾乎無人否定，其對於行政領域的法制度化所擁有的重要價值。也正是這個意義上，我們得以理解邁耶為何確信，「唯有經過型式化，才能夠產生法治國的紀律（Disziplin）」[56]，而此處的「紀律」，毋寧正是法治國下的穩定製度。3.概念的法治國功能事實上，無論是行政行為作為抽象概念所具有的廣泛涵蓋性，還是內在的法技術功能，都尚不足以使其成為德國行政法體系的核心概念（zentraler Begriff）或是基礎概念（primaerer Begriff）[57]。行政行為之所以受到邁耶的如此倚重，並成為其新體系的「阿基米德支點」[58]，根本原因還在於：自被創設時起，行政行為就被注入了「法治國」的價值內核和目標追求，是邁耶推行行政法治最重要的功能載體。如上文所述，「行政法治」是邁耶進行行政法學體系化設計的思考出發點，這一思考同樣主導了邁耶選定行政行為作為基礎概念，並賦予其獨特內涵的全部過程。眾所周知，早在邁耶出版《德國行政法》之前，法國學理中就已經出現了「行政行為」（acte administratif）的概念。熟諳法國行政法的邁耶借用了這一概念外殼，卻通過全新闡釋，賦予了這一概念自己的目的性追求。如上文所述，在邁耶的法治觀念中，法秩序的安定是法治的核心基準。而國家行為也因此應該儘可能地制度化、穩定化，具有可預見性、可計算性、可接受性和可理解性。在將「行政法治」的目標確定為行政領域的秩序安定後，邁耶接下來就去尋找能夠達此目標的制度工具。在這一過程中，司法活動給了邁耶相當的啟示。邁耶一直將司法作為「理性公法活動的範本」[59]，認為司法很早就形成了克己守法的良好傳統。於是，通過模仿司法來提升行政的法治化，對他而言就成為順理成章的竄則。在邁耶看來，司法除了自我約束之外，還確立了一種裁判制度，這種制度對於司法成為理性公法活動的範本起到了核心作用，它使司法不再直接以其行為作用於人，而是必須通過個案形成一個高權決定——判決，在判決中確定個人的權利和義務。由此，司法便具有了明確性、客觀性和可預見性——即邁耶所言的「法治」屬性。在這種思路下，邁耶嘗試在行政內部同樣採用與判決類似的制度，由此保證個人對行政的預見，並排除行政的恣意和濫用，而這一制度就是行政行為。[60]據此，我們得以理解為何邁耶將行政行為視為「從屬於行政的政府裁決」，也得以理解德國的行政行為為何始終堅守「個體化與明確性」（Individualisierung und Klarstellung）、規制性（Regelung）以及高權性（Hoheitlichkeit）的核心要素[61]，因為行政行為就是司法判決在行政程序中的對應物，而要期待行政行為發揮與司法判決一樣的法秩序安定功能，這些要素自然一樣都不能少。通過對司法判決的制度模仿，邁耶為行政領域找到了達成秩序安定的概念要素。而邁耶對於這一概念的價值填充和目標嵌入，也使行政行為自創設時起，就具有了鮮明的法治國趨向，同樣也實踐著法治國的追求。德國公法學家君特·平特納（Guenter Puettner）將行政行為在德國法上的產生，精闢地總結為時一種為法治國的建構而進行的「目的性創設」（Zweckschoepfung）[62],而這一點也恰恰是行政行為在德國法中長盛不衰，並成為體系核心的真正原因。既然是邁耶法治觀的產物，行政行為自然也就帶有形式法治的烙印，也因此有了形式法治的局限。它雖然以「法治」為核心追求，但這種法治卻以法制度的技術化、穩定性，以及可預測性與可計算性為核心判斷，這也導致型式化的行政行為在踐行上述目標的同時，日趨呈現出只關注行政權，不關注行政相對人；只關注靜態的行為法律效果，不關注動態的行政整體過程等諸多弊病[63]。但正如我們應該體諒，即便邁耶及其同時代的學者特彆強調法的安定性作為法治國的核心，其背後的追求仍舊是希望藉由法的形式理性限制國家權力，進而保障公民權利一樣，行政行為雖然也凸現種種缺陷，但卻始終是著眼於法治國實現的功能性概念。（三）法釋義學方法：法體系的邏輯鏈接如果說，法律原則揭示了法體系的價值導引，抽象概念又提供了法體系的基本單元，那麼將這些元素進行有效鏈接，並使德國行政法體系最終成為一個邏輯自洽、獨立自足的有機整體的，則當屬它的法釋義學方法。法釋義學（Rechtsdogmatik）常常又被譯為法教義學或是法解釋學，它是研究德國法無法繞過的重要方法，也是德國法的魅力所在。如果抽去其背後的法釋義學線索，德國法便會渙散為一堆複雜繁冗的概念和理論，而這恰恰是很多人簡單地批評德國法過於形式主義，並非現實生活中的「活法」的真正原因。釋義學方法最初由中世紀的經學家發展而來，他們首先收集基本的經文，研究和確定它們的含義，再通過解釋、除疑（die Ausraeumung von Widersprueche），將其表述為一種和諧的體系。[64]法學家受到啟發，將這種方法導入法領域，使之成為「對於適用於法社會中的法的認識方法」[65]。德國的法釋義學方法並不能被簡單地化約為是對實定法規範的解釋，如德國法哲學家阿力克西（Robert Alexy）所說，法釋義學是一種「多向度的方法規則」（eine mehrdimensionale Disziplin）,它至少包含以下三方面的內容：（1）對實定法的描述；（2）對實定法進行概念性與體系性的演繹；（3）擬定解決疑難法律個案的建議。第一部分涉及描述——經驗的向度，第二部分則涉及邏輯——分析的向度，而最後一部分則涉及規範——實踐的向度。[66]概言之，德國法釋義學的內容是對法學概念的邏輯分析，將這些概念統合為一個整體，以及將分析結果運用於法律裁判的說理當中。[67]從上述關於法釋義學的內容和任務的闡釋中，我們已經能夠感受這種方法與實證主義法學傳統之間的親緣性，而早已歸依於這一傳統之下的邁耶，也當然地將這一方法引入德國行政法的體系建構，使這一體系從初生起就帶有「釋義學」的烙印。因為法釋義學方法的應用，邁耶被後世的德國學者評價為在行政法學研究中引入了「法律學的操作方法（juristische Methode）」[68]，由此使德國行政法學成為真正的規範法學。之前，德國雖然也存在行政法學，但因與行政政策的混淆糾纏，其主要著眼點仍在於梳理現實的行政關係，並建立合目的的、高效率的行政，在方法上也基本運用傳統的，不太包含規範內容，關注點主要集中於實然面的德國國家學的研究方法（Staatswissenschaftliche Methode）[69]。而首先在民法中成長起的法釋義學方法，則不僅要收集和評價法律研究對象，還要建立起法律的一般概念、理論及結構，這些都為德國行政法學提供參考。在邁耶及其同時代學者的努力下，行政法釋義學的核心「教義」（Dogmatik）已經廣泛地為法治國的原則所主導，法治國、行政法治這些理念對於行政法體系，擁有了如宗教信條一般的顯著性（Offensichtlichkeit）、權威性（Autoritaet）和毋庸置疑性（Selbstverstaendlichkeit）[70]。而行政法釋義學接下來的任務則是有目的地揀選、確定學科累積的經驗內容（概念、原則、規則等等），並通過形式邏輯的方法將其結構化和固定化，最終形成一個內在和諧的有機整體。在法釋義學的上述作用環節中，形式邏輯的演繹無疑至關重要。作為思維的普遍法則，形式邏輯的要求當然需要遵守，而法體系也唯有經過邏輯化的統合，才會擁有如康德所言的，「可隨時在教條中，即從確定的原則中，充分地予以證實」的「普遍理性」[71]。如果說原則通過「秩序理念」的提供確保了體系整體的價值一貫性，那麼形式邏輯的演繹則使法體系獲得了「邏輯自洽、和諧一致以及基本上無漏洞」[72]的權威性，這種權威性同時又是法體系具有可預見性、可計算性、可接受性和可理解性的基礎。換言之，儘管法體系會通過是否符合整體的目的性追求，而對各項體系要素進行篩選與定位，但體系要素之間能夠融洽相連，能否在邏輯上都歸屬於體系的統領之下，卻仍需要相應的技術處理。在德國行政法的體系建構中，這種邏輯處理主要由法釋義學所完成，而法釋義學所進行的邏輯處理主要表現為：它要求所有的說理和論證（Argumentation）都必須在法體系內部，合邏輯的進行，而所有的結論也必須經過公理演繹和邏輯檢視才能為法體系所接受，即所謂只有「在秩序體系中，經過內部體系的判斷處理所產生的結論才可以被視為教義」[73]。如上文所述，邏輯與價值對於法體系都相當重要，二者無分仲伯。儘管此前的概念法學和純粹法學，因將邏輯的作用推到極致，認為法體系必須依照先驗邏輯的方式展開，而招致後世學者的尖銳批評，認為其導致了法的「去質化」（Entstofflichung）和「空洞化」（Entleerung）[74]，但這並不意味著法體系就能夠僅依賴價值要素而完成獨立自足。實踐中，形式邏輯的反對者希望用「價值」取代「邏輯」對法體系進行統合，卻也同樣遭遇價值要素太過主觀相對，易與道德、政治等要素相連的困難。事實上，法學的確不能成為如數學一樣邏輯嚴密的科學，但這並不意味著邏輯的作用就無關緊要，關鍵的問題應當是如何將邏輯與價值很好地予以統合。從這個意義上說，法釋義學提供的正是通過法律論證和邏輯涵攝，而將價值予以法律化、規範化轉化的處理方法。這種方法一方面關注法體系的意義關聯，同時又通過對邏輯一致性、體系整體性的強調，來確保法體系的理性和穩定性。由此，法體系才真正得以自足獨立，才會如盧曼所言，法體系與現實之間的「必要距離」不會消弭，法系統不會為環境所通約[75]。從基本內容而言，德國傳統的行政法釋義學主要表現為一種以行政行為為核心的「行政方式法釋義學」 （Handlungsformenlehre）[76]。這種法釋義學的本質，在於通過將紛繁複雜的行政活動提煉歸納為行政行為、行政合同、事實行為等具體類型，再抽象整理出不同類型的行為方式的構成要件（Tatbestand）和法律後果（rechtliche Wirkung），從而使行政法整體置於行為類型的觀察視角和規範框架下。[77]這種行政方式法釋義學不僅對德國行政法的整體風格影響甚巨，使德國行政法最終發展為「行為方式——權利救濟」的固定模式，對德國行政法體系邏輯周延、系統閉合的作用同樣顯著。它截取了完全不同於傳統民法中「法律關係」的觀察視角，以類型化的行政方式作為行政活動的基本框架和行動單元，再對這些行為方式進行構成要件和法律後果方面的「制度化和型式化」[78]。而這些類型化的行政方式無論是在內部的制度搭建，還是在相互關係的協調配合上，又都表現出相當的邏輯性。以其中制度化和型式化程度最高的行政行為為例，從內部而言，行政行為學理包含行為的合法性要件、生效/無效、存續效果、違法瑕疵的法律後果等多項內容，這些內容之間既相互指涉，又節節相扣，都表現出邏輯上的有效銜接和制度上的相互配合；從外部而言，行政行為學理又與司法救濟等其他制度緊密相連，但無論是邁耶時代「無行政行為就無司法救濟」，還是今日的德國法將行政行為作為訴訟類型的劃分標準，將行政行為的合法性要件作為審查基準，都使行政行為與其他制度間建立起合邏輯的有效關聯，並最終使行政法體系變成一種如邁耶所言的，「能夠被不斷地反覆回溯的穩固統一體」[79]。四、行政法體系的自治與獨立、開放與均衡至此，以基本原則、抽象概念和法釋義學為核心元素，德國行政法被塑造為一種建立在經驗與邏輯、傳統與現實基礎上的完整體系。這一體系使行政法不再僅僅停留於，對龐雜分散的行政實踐和規範予以客觀描述或簡要歸總，而是通過邏輯媒介的熟練使用，通過對基礎概念的清準定義，通過對規範關聯的有效搭建，實現了對法規範以及作為其載體的生活事實的簡單化和統一化。[80]因其高成熟度和理性化，德國行政法為諸多德國法繼受國所推崇，並被作為一種「體系化均衡發展的行政法」[81]的範本。（一）行政法體系的獨立與自治德國行政法的體系化建構與體系化均衡當然與其長期信奉的實證主義法學觀有關。作為與自然法學迥異的另一法學流派，實證主義法學一直主張將價值訴求、內在倫理等一些極不確定的因素排除於法學的觀察視野之外，而將目光僅積聚在法規範本身的邏輯性、體系化與一致性。在法律實證主義者看來，法律就是法律而並不包含其它意義，法律應與道德或是政治相分離。[82]儘管這一點使其實證主義法學在日後遭遇自然法學派的猛烈抨擊，認為將關注焦點都集中於法體系和法秩序內部，會有使法規範「意義喪失」和「價值空洞」[83]之虞，但它對於法律體系化、邏輯一致性、規範完整性的追求，卻不僅使法學本身徹底擺脫了哲學宗教、哲學和倫理的控制，而成長為一門獨立的科學，同樣為人類提供了與自然法同等重要的法認識和法建構方法。與實證主義法學觀相連，行政法學的體系化建構和體系化均衡，同樣體現了德國學者對於法以及法學科的形式理性追求。法的「實質理性」與「形式理性」的劃分來自於馬克斯·韋伯。韋伯將法的實質理性定義為，從終極價值中演繹出的活動規則，而形式理性則是一種排除道德、宗教、政治等價值的客觀理性，具體表現為法內在的邏輯關聯以及目的上的可計算性。[84]在韋伯看來，實質理性常常為宗教、道德所捆綁，法律也因此往往會淪為意識形態和神權政治的婢女；與此相反，作為「一種具有內在自然邏輯與運行規律的，科學系統觀念的社會技術和純形式主義化的規則體系」[85]，形式理性法則確保了與倫理和道德原則的徹底分離。韋伯同樣認為，伴隨宗教、道德等價值元素的除魅，近代西方社會的法律發展，恰恰表現為法的形式理性不斷增長，而實質理性不斷消退的過程。因此，他不僅將形式理性法視為法現代化的標誌，甚至宣稱形式理性法已無需再向外尋求合法性基礎，因為「內在於法律形式本身之中的合理性」[86]已經賦予了它合法性。與實證主義法學觀一樣，對韋伯最重要的批評，是認為他所主張的形式理性法因對實質理性的拒斥，必然導致人們對形式理性法本身正當與否的忽略，最終造成「惡法亦法」。[87]的確，無論是法體系還是法學科體系，都應該向人類的普適價值與共同道德開放，法的目的和價值無法也不能在法體系內部，通過形式邏輯的方式獲得。但不可否認的是，法在對外開放的同時，亦須保持自治與獨立，並時刻警惕「道德或者以道德面目出現的政治意識形態對法律的干擾和侵蝕」[88]，而這也正是韋伯以及諸多實證主義法學家強調法的形式理性的實意。「法的形式理性」理論提醒人們關注法內在的理性，並強調這種形式理性是法得以自治與獨立的基礎。事實上，法體系化以及法學科體系化的價值，也能夠從它們作為法形式理性的表現與保障這一點上獲得理解。與法一樣，法學科應當包含一定的價值追求，它不應當是空洞無意義的規則堆積；但法又絕不能僅依賴某種價值內核而存在，它需要一整套規則系統來表達和踐行這種價值判斷和精神內容。這整套的規則系統包含概念、原則、規則和制度等諸項內容，它們共同構成了一個獨立透明的世界。在這個世界中，概念的含義是清楚的、相互的關係是自恰的，規則的體系是完備的。而這也正是韋伯所說的法作為一門獨立科學的「形式理性」。這套自足的規則系統在形成後，才會具有自治性和獨立性，也才能夠真正擺脫與道德、形而上學以及意識形態的糾葛，擺脫哲學和政治學的壓制。韋伯曾對此形象地描述說：「特殊的法的形式主義會使法的機構像一台技術上合理的機器那樣運作，它為有關法的利益者提供了相對而最大的活動自由的迴旋空間，特別是合理預計他的目的行為的法律後果和機會的最大的迴旋空間。它把法律過程看作是和平解決利益鬥爭的一種特殊形式，它讓利益鬥爭受固定的、信守不渝的遊戲規則的約束」[89]。而且，這套規則系統的相對獨立也保證了它與現實變化之間能夠保持「必要距離」，這種「必要距離」使學科系統不會輕易就被現實變化所牽扯並做出倉促反應，相反必須經過系統沉澱、過濾、消化和檢驗，才能做出審慎調整。韋伯的理論引發人們關注法的形式理性對於法獨立自足的價值。作為法學科形式理性的表現與保障，德國行政法的體系化過程，恰恰為我們展示了體系化的法學科如何能夠對內自足，對外獨立。如上文所述，在找到「依法律行政」作為新的行政法體系的精神內核後，邁耶接下來的工作，正如他本人所言，就是對行政法學進行「體系性的演變」，以及確定「整體特殊法律理念的關聯秩序（規則）（Zusammenordnung）」[90]。此項工作以「行政行為」的概念創設為起點，以法釋義學的操作方法為支撐，以「行為規範——權利救濟」為框架，而成果則表現為包含了對特別權力關係、公法上的權利、國家的警察高權、國家的財政高權、公物法、公共負擔法、國家賠償與補償及行政組織法等諸多內容的，全新而完整的行政法學總論。自此，實證主義法學家一直追逐的將法學塑造成一種精緻的技術科學的夢想，通過邁耶及其同時代學者的努力，在德國行政法領域獲得初步實現。在邁耶的設想中，以「法治國」精神為導向建構起的行政法規則體系，因其嚴密的技術性，而必然擁有超乎尋常的穩定性和獨立性，它就像韋伯所言的「技術合理的機器」一般自行運轉，絕不會因為憲法、政策的更迭而無常變化。而它的自我運轉又完全可以達到使行政服膺於法律治理的構想。正因如此，邁耶在其《德國行政法》第三版的序言中自信滿滿地寫下，「憲法消逝，行政法長存」（Verfassungsrecht vergeht, Verwaltungsrecht versteht）[91]。事實證明，邁耶的自信並非毫無根據的虛妄。德國行政法在成為體系化的規則整體後，的確表現出了強大的生命力。它在近百年的時間內一直保持穩定，儘管也有後世很多學者批評德國的行政法體系「既不進行批判性的反省，對於國家、社會的外在變化亦較少關注」[92]，但這套系統在面對活生生的行政實踐時，卻絲毫沒有顯得招架無力，相反還一直被作為學科理性和科學化的典範。而這一學科體系之所以能夠如此穩定，其根本原因也正在於，它「排除了那些受制於各種現實條件、瞬息萬變的規則，並從中篩檢出真正能夠持久作用的，適應於任何新的生活關係的普遍法律思想」[93]。（二）行政法體系的開放與均衡德國行政法的經驗同時證明，體系化的建構工作對於法學而言，既非像英美法學家所斷言的，是「註定失敗的嘗試」，也非像被指責的那樣，是「封閉、僵化、高度抽象的，無法與複雜的、具體的、變動的社會生活相互動」[94]。如英美法系中的遵循先例和類比推理制度一樣，體系化確保了法的安定性和可預期性；同時又向未來保持開放，能夠被修正、豐富甚至是結構性的重塑。這一點正如盧曼所言，法律系統是一種「規範上保持閉合，認知上保持開放」的體系。換言之，法律在被理解為功能分化意義上的系統時，並不意味著它與外界徹底隔絕，拒絕對外開放，法律系統和外界環境仍舊通過「溝通」進行著持續的信息交換，只是由於規範上的閉合，信息交換必須經過法律系統特有的符碼轉化和操作處理才能完成，由此，這種交換也就成為「對法律系統的單一整體性所作的必需的和不間斷的反覆的系統闡述」[95]。經由上文的論述可知，基本原則、抽象概念、法釋義學是德國行政法得以被體系化建構的核心元素。儘管這些元素在體系建構過程中所扮演的角色各有側重，但卻都兼具價值與邏輯，形式與內容的雙重意涵；而它們所擁有的價值意涵和內容要素，不僅使德國行政法體系在初建時就保持邏輯性與意義性的均衡，同樣也通過向「多元社會下的道德規範和正義理念保持彈性與開放」[96]，而使這種均衡性持續地呈現於德國行政法體系的嗣後發展中。1.從依法律行政到法治行政：基本原則的擴展與更新就法律原則而言，儘管行政法治依舊是現代行政法的主軸，但德國的行政法治在經歷了從「形式法治國」到「實質法治國」的變遷後已被徹底重塑，原本狹隘且形式化的法治也因此被賦予了越來越多的實質性內涵。在實質法治國之下，依法行政已不再是支配行政的唯一價值。如其他公權力一樣，行政在受法律羈束之餘，同樣應當貫徹實質法治國的其他原則要求：在社會生活中維護法的安定性、保障人們對於國家行為的信賴、行為手段與追求目標之間必須符合比例等等，傳統的依法行政也因此轉變為法治行政。與形式化的依法行政是以實證法為適法性衡量的唯一標準不同，法治行政是在實質法治國理念、目標和框架下的行政，它使行政的目標從單一的合法性追求轉變為合法性與合目的性兼顧，也使最大限度地保障公民的基本權成為行政權發動的核心價值。2.從行政行為到行政法律關係：行政法體系的「雙核時代」就抽象概念而言，伴隨現代行政職能的複雜和行政角色的轉化，在德國行政法體系中，行政行為「一枝獨秀」的局面被逐漸打破，作為競爭者甚至是替代者的「法律關係」開始受到學者越來越多的青睞。事實上，「法律關係「作為一項統合性的抽象概念，並非公法在應對行政新變化時的」新創「（Neuschoepfung），其產生歷史甚至與行政行為同樣久遠。[97]只是邁耶的極力鼓吹及其巨大的學術影響，使行政行為自始就成為行政法學無可爭議的核心，而後世學者對行政行為的型式化努力，更使這種趨向愈加強化，法律關係也因此在行政法學中倍受冷遇。[98]但隨著型式化、制度化的行政行為逐漸暴露出抽象僵化的內在局限，並開始與持續更新的行政現實出現相互抵牾，法律關係在法體系再造方面的價值便獲得越來越多的挖掘。與嘗試塑造行政標準的活動模式，並總結出行政活動的適法性要件及法律後果的行政行為學理不同，法律關係理論嘗試通過對法律關係的類型化區分，來容納行政的多樣性構造。[99]在這一概念的追隨者看來，「行政法律關係」擁有超越「行政行為」的諸多優越性[100]：首先、法律關係的基本思想是對相關生活事實進行法的整體觀察（Gesamtschau），因此，在這種觀察視角下，權利義務不再彼此隔離，而是涵蓋在法律關係主體相互關聯、相互影響的關係之下[101]；其次、與行政行為學理以行為方式的」公/私「屬性來確定法律適用不同，法律關係理論主要針對具體法律關係的事實，而進行法適用的分配，因此，在整體的行政法體系下，法律應針對各種不同類型的法律關係，例如秩序行政的法律關係、給付行政的法律關係、捐稅行政的法律關係、計划行政的法律關係等進行分析與考量，這種法適用顯然要比簡單的」公/私「二元區分更細緻妥貼[102]；第三、與行政行為只是截取最終時點的決定進行靜態考察不同，法律關係側重」時間「的面向，通過對法律關係的變更、消滅等問題的分析，行政在各個階段的決定被放置在同一存續的法律關係的框架下，就相互關聯的過程進行考察，因此它同時以狀態為導向（Situationsorientiert），並具有過程的面向；第四、法律關係的觀察視角打破了傳統的「國家不滲透理論」（die Lehre von der Impermeabilitaet），不僅特別權力關係理論再無所遁形，內部行政關係亦被納入行政法的觀察視野；最後、傳統學理即使在適用法律關係對行政關係進行觀察時，也多局限於行政與相對人之間的雙邊關係，而更新的法律關係理論則會顧及到涉及更多邊的關係，而這一點對於法律關係較為複雜的給付行政尤其重要。[103]總之，較之傳統的「行政行為」，法律關係顯得更柔軟、多元、開放、動態和發展。但由於行政法律關係作為抽象概念在概念意涵、內部構成、類型種屬等諸多方面，均存在著混沌不明的情形，而行政行為雖然凸現缺陷，卻並未徹底喪失作為法認識和解釋工具的價值，因此，法律關係迄今並未徹底取代行政行為，現代德國行政法學體系也未像很多學者所預言的那樣完成「典範轉移」[104]。相反，在環境法、租稅法、建築法等諸多特別行政法領域，法律關係和行政行為成為相互補充，彼此配合的「秩序觀念」（Ordnungselemente）[105],共同為複雜的行政現實提供理性說明。事實上，正如施密特·阿瑟曼所言，「行政行為與行政法律關係也不應被塑造為兩個相互對立的思想之爭」[106]，兩者應相互配合，彼此補充，而未來的行政法也因此會進入由「法律關係」與「行政行為」並行的「雙核時代」[107]。3.行政法釋義學的實踐向度如上文所述，在德國現代行政法體系的建構過程中，法釋義學所扮演的是一種邏輯鏈接的角色，它將原則、規則、概念、類型等體系要素，通過法律論證和邏輯涵攝的技術處理，予以有效粘合，使其和諧無矛盾地處於一個有機整體之下。但不容忽視的是，德國的法釋義學之所以不能簡單地化約為「法律解釋技術」，關鍵點還在於，除體系化演繹和邏輯性檢視外，法釋義學還具有實踐向度，通過在規範與現實間的不斷迴轉，法釋義學會根據行政現實的變革進行適時調整，以保證自身是「與時代相符的行政法教義學」（zeitgerechtes Verwaltungsrechtsdogmatik）[108]。換言之，法釋義學的實踐向度，使法體系在統一性和自足性之外，同樣擁有柔軟性和開放性，能夠有效應對複雜多樣、變動不拘的現實挑戰，並由此完成體系的更新和演進。在邁耶之後，德國行政法的法釋義學工作仍舊持續進行。歷經百年，德國行政法已經形成了一套「不受實定法秩序影響，並獲得普遍承認與遵守的，包含法概念、制度、基本原則的整體教義」[109]。學者評價這套「行政法教義」不僅具有穩定化（die stabilisierende Funktion）、進步化（die Fortschrittsfunktion）、減負（die Entlastungsfunktion）、檢驗（die Kontrollfunktion）以及啟發（die heuristische Funktion）等功能，而且在理論與行政實踐之間建起雙向交流（Auseinandersetzung）的橋樑。[110]但值得注意的是，這套教義雖然相對穩定，卻並非僵化不變，它時時受到外界環境的挑戰，也時時進行著調試更新。如上文所述，德國傳統行政法教義學表現為一套型式化、制度化的「行政方式法釋義學」，其著眼點也主要集中於，通過提供行為樣本和規範基準來進行侵害防禦。[111]但時至今日，侵害防禦在行政法的目標定位中所佔的比重已經大大降低，相反，如何為複雜的行政現實提供導引，特別是如何在生存照顧（Daseinsvorsorge）、給付行政以及計划行政等領域，更靈活有效地完成行政職能，卻成為現代行政法需要解決的重要課題。在這些領域中，單純的行政機關與相對方的雙邊關係已經相對化，行政機關所面對的是更複雜和多極的利益格局，這就導致「今日的行政法，不能再被僅僅理解為公共利益和私人利益之間的衝突法（Kollisionsrecht），而已經在相當程度上衍變成，在公共行政的框架下，權衡私人利益和私人訴求的"再分配法』（Distributionsrecht）」[112]，而行政的定位也相應地從純粹的「高權主體」，衍變為一個「相互限定的行為進行交換往來和連接互動的平台」[113]。上述變革都要求行政法釋義學在整體目標定位上進行相應調整，而「法律關係法釋義學」在德國行政法中的發展，恰恰反映出了法釋義學整體在這一方向上的努力，它嘗試超越對法律主體單項權利和義務的關注，而以法律關係為框架，對所有法律主體及其法律地位予以分類整理，並總結出類似於相互的通知、注意和照顧義務等這樣的一般規則。[114]儘管在產生基礎、內容構造、類型區分等諸多方面已有相當發展，但相比行政方式法釋義學的型式化與制度化，法律關係法釋義學仍在諸多方面需要系統性釐清和闡釋。值得注意的是，與在法體系建構過程中一樣，在法體系「吐故納新」的更新過程中，法釋義學同樣持續進行著邏輯一致的檢視。這種檢視既包含微觀面又囊括宏觀面，前者主要針對新制度和規範與系統既存要素間是否邏輯一致，而後者則涉及在納入新要素後，系統整體是否還具有普遍的邏輯一致性。由此，一項具體制度即便分隔來看是恰當的，也會因無法納入整體系統而被修正甚至是徹底放棄。而這種持續性的邏輯檢視，無疑又在更高程度上促進了法體系的整體均衡。糾錯分享瀏覽量五、德國行政法體系建構與體系均衡的啟示綜上，以基本原則、抽象概念和法釋義學為元素的德國現代行政法體系，無論在理論的周延性和對實踐的回應性上都表現出頗高的成熟度和相當的示範性，而其建構過程無疑會為我國行政法的進一步發展帶來啟發。毋庸諱言，我國近代法制的整體建構和部門法的成長繁榮在很大程度上都受益於對外國法的借鑒。自改革開放以來的大規模法律移植，不僅使中國行政法制的整體構成趨於完整，同樣充實和豐富了作為部門法的行政法的理論與實踐。現有的中國行政法，在整體架構上近於德日，在具體制度中又兼收英美，為提升實踐操作的可能，又吸收了中國傳統的行政模式和理念。這種兼容並蓄的學科構建方法曾一度使行政法學成為部門法中的「顯學」，並且在短時間內迅速成長、建樹頗豐。但在這種表面繁榮的背後卻存在著絕不容忽視的深刻隱患。由於借鑒和繼受法源的多頭，行政法學科體系不協調和邏輯不周延的惡狀已經愈來愈明顯地顯現。學科整體的不協調不僅導致行政法制度中的漏洞隨處可見，而且使看似相對完整的行政法制度嚴重凸現「規範與管制能力的赤字」。導致學科理論不周延、實踐回應力匱乏的相當重要的原因，正是在於學科系統化思考和體系化建構的缺乏。作為法治發展的後進國家，我們既無法依賴久經磨礪的本土資源，更無法奢望通過全面複製國外經驗，來構築學科的完整框架。本土資源的匱乏和外國經驗的有限，都讓我們只能通過零敲碎打、逐個突破而漸次地建構和推進學科整體。正因如此，這種學科建構從一開始就缺乏整體統籌和系統思考。不同的價值取向、不同的研究重點，都可能導致學者對學科自動地進行條塊分割，並在各自的領域內自說自話；而既有的研究成果也往往缺乏整體視野和通盤考慮，顯得零散雜亂。總之，對照作為範本的德國行政法，由外國經驗、本土資源以及實踐補充所組成的中國制度，顯然從未持續地進行過系統檢視和邏輯錘鍊。同時，在法制建構的過程中，我們也更偏重學理對於實踐需要的即時回應。現實因應因此在很多時候就成為學理研究和制度建構的唯一風向。但為應對實踐而不斷填充的制度內容往往既不穩定，也不系統，更因缺乏統一的方向指引和彼此的協調契合，而導致價值衝突和彼此悖反時有發生。體系化的匱乏導致行政法學理並不具備充分的 「形式理性」，在規範制定、法律解釋和適用方面，自然也難以發揮一個穩定自足的學科體系應具備的功能。仍以行政行為為例，德國的行政法體系基本以「行政行為「為基礎概念而組織搭建。這一概念不僅包含了德國現代行政法體系的精神內涵，同樣具有強大的法技術功能。它對大部分的現代行政方式都進行了理論統合，並歸納出對這些行政方式予以規制和救濟的一般原則和方法。而行政行為之所以發揮這些功能，也在於其概念內涵在德國法上始終是明確的，其功能定位始終是清晰的，圍繞這一概念進行的理論衍生也始終是邏輯自洽的。與此相反，儘管我國幾乎任何一本行政法學教科書都不曾放棄對」行政行為「概念的確定努力，但這一概念卻至今輪廓不明，界限不清；其作為學科基石的原因從未被徹底說明，與之相關聯的學理建構這也顯著地缺乏有機整體的融貫性。如本文所一再強調的，法律或是法律學科並不只是某種價值理念的簡單傳輸，其區別於政治宣示的關鍵特徵就在於，它有賴於一整套有序的規則系統來表達和踐行其精神內容。在這個規則世界中，若概念的含義清楚、相互的關係融洽，規則的邏輯一致，這一規則系統就會穩定地、良好地自行運轉，並發揮指導實踐的強大功能。但如果這個規則世界並不具備這種「形式理性」，尤其是組成規則世界的概念含義模糊，規範相互衝突，結構邏輯不嚴，這個規則當然就不具備相對於外部現實的獨立性，也難以發揮穩定法秩序的功能。它會永遠疲於應付現實變化，而未經過濾沉澱以及系統整體檢驗的倉促回應，又會時時衝擊和打破它才建立起的穩定和平衡。如果說中國行政法之前的發展因受制於歷史現實，我們並無法對其過度苛責的話，那麼現階段對業已成型的中國行政法進行系統整理，就已成為當務之急。系統思考和體系化建構要求對所有的相關根源加以掌握、評估及整理。它應為所有學科要素設定範圍、指出方向；它應形成抽象的描述，並發展成統一的原理系統，使行政概念、行政規則、行政原則與行政制度間的內部關係，能很明白地呈現出來；還應清晰界定作為系統要素和學科基石的關鍵概念，剔除因認識謬誤而引發的陷阱與謎團；最後還要對規則系統內部進行邏輯一致的持續檢驗。惟有經過這種體系化鍛造和邏輯性檢視，中國行政法學才能獲得整體發展和均衡邁進。六、結語綜上，德國行政法的體系化建構為我們了解學科體系化的價值提供了重要參考。在建構過程中，基本原則、抽象概念和法釋義學的互相配合和協調作用，使德國行政法最終表現為一種「邏輯與價值」相統一的有機體，而體系化的德國行政法也因此具有了強大的穩定性、學科理性和拓展性。德國行政法的體系化建構與體系化均衡與其長期奉行的實證主義法學觀密切相關，背後體現的也是學者對於法學科形式理性的高度關注。而對法學科形式理性的強調，並非就是對實質理性的排斥，其根本的出發點仍在於通過形式理性的提升，使法系統和法學科系統具有相對的獨立自足性，並能夠抵禦以正義、道德等面目出現的意識形態對於法的恣意干擾。相比德國行政法的體系化均衡，我國行政法雖然在短短几十年內發展迅速，卻自始缺乏系統思考和體系建構，這也在相當程度上制約了中國行政法學的整體發展和均衡邁進。對德國行政法體系化建構和體系化均衡的探討，也因此希望為我國行政法在整體構造基本完成的背景下，進行進一步的調試與整飭提供參考。參考文獻1. 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Geburtstag.hg. von Horst Ehmke etc. Frankfurt /M:C.F.Mueller, 1969, S.66. 轉引自同注38，第105頁。[43] 凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第101頁。[44] 程明修：《行政法之行為與法律關係理論》，新學林出版股份有限公司2005年版，第463頁。[45] 德國的行政行為自始就具有「個體化和明確性」的特徵，因此其範圍僅相當於我國的「具體行政行為」範疇。關於其成因和效果的討論可參見同注39，第55-63頁。[46] 同注34，第97頁。[47] 參閱德國《聯邦行政程序法》第35條，「行政行為是行政機關為規制個案、在公法範圍內作出的、對外直接發生法律效果的處置、決定和其他高權措施」。[48] 同注44，第468頁。[49] Gunther Winkler, Die Grundbegriffe des Verwaltungsrechts und die Normativitaet des Rechtsdenkens, in: Rechtswissenschaft und Rechtserfahrung, Forschungen aus Staat und Recht 105, 1994, S.41.[50] 同注12，第446-469頁。[51] 魯楠、陸宇峰：《盧曼社會系統論視野中的法律自治》，《清華法學》2008年第2卷第2期，第56頁。[52] 賓凱：《法律如何可能：通過二階觀察的系統建構——進入盧曼法律社會學的核心》，《北大法律評論》2006年第7卷第2輯，第362頁。[53] [德]盧曼：《生態溝通——現代社會能應付生態危害嗎？》，湯志傑、魯貴顯譯，台北桂冠圖書1997年版，第74頁。轉引自同注51，第57頁。[54] Otto Bachof, Die Dogmatik des Verwaltungsrechts vor den Gegenwartsaufgaben der Verwaltung, VVDStRL.30., S.198.[55] 同注28，第28頁。[56] Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, 3.Aufl.Bd.1,1924 (Nachdruck 1969), S.23.[57] Peter Haeberle, Das Verwaltungsrechtsverhaeltnis—eine Problem skizze, in:ders., Die Verfassung des Pluralismus,Koenigstein,/Ts.:Athenaeum, 1980, S.250.[58] 同注57. S.5.[59] 同注34，第60頁。[60] 有關行政行為在德國法上的創設過程的詳盡論述，可參見同注39，第39-69頁。[61] 同注60，第88-100頁。[62] Günter Püttner, Allgemeines Verwaltungsrecht, Ein Studienbuch, 6.Aufl., Düsseldorf : Werner. 1983, S.78ff.[63] 賴恆盈：《行政法律關係論之研究——行政法學方法論評析》，元照出版有限公司2003年版，第59頁。[64] Paul Koschaker, Europa und das roemische Recht, 4.Aufl.,Muenchen:C.H.Beck,1966, S.48 ff.[65] Gustav Radbruch, Rechtsphilosophie,Frankfurt/M:C.F.Mueller, 1973, S.305.[66] 同注14,S.307.ff.[67] 同注66,S.307.ff.[68] 同注8, S.33.[69] 翁岳生主編：《行政法（2000）》，中國法制出版社2002年版，第55頁。[70] 同注44，第9頁。[71] Vgl. Josef Esser, Art. Rechtswissenschaft in Handwoerterbuch d. Soz. Wissenschaften, Bd.Ⅷ 1964, S.775.轉引自同注44，第9頁。[72] [德]馬克斯·韋伯：《經濟與社會》（下卷），林榮遠譯，商務印書館1997年版，第16頁。[73] Josef Esser, Vorverstaendnis und Methoden: Auswahl in der Rechtsfindung, Frankfurt/M:C.F.Mueller, 1970, S.90.[74] Hans-Peter Schneider, Rechtstheorie ohne Recht? Zur Kritik des spekulativen Positivismus in der Jurisprudenz, in: Mensch und Recht, Festschrift fuer Erik Wolf zum 70. Geburtstag, Frankfurt/M:C.F.Mueller, 1972, 117.ff.[75] 同注12，第446-469頁。[76] 「Handlungsformenlehre」與「Rechtsformenlehre」同義，均指「行政方式的法教義」。其稱謂來源和系統內容可參閱：Hans-Uwe Erichsen, Die Handlungsformen der oeffenlichen Verwaltung, Jura 1990, S.71ff.; Fritz Ossenbuehl, Die Handlungsformen der oeffenlichen Verwaltung,, JuS 1979, S.681 ff.;Schmitdt Assmann, Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee und System,Heiderberg:Springer, 1982, S.10.ff.[77] Hartmut Bauer, Verwaltungsrechtlehre im Umbruch?，Die Verwaltung 25 (1992), S.309.[78] Schmidt-Assmann, Die Lehr von den Rechtsformen des Verwaltungshandelns, DVBL, 1989,S.533.[79] 同注56，S.113.[80] F.Weyr, Reine Rechtslehre und Verwaltungsrecht, in: A. Verdro? 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