關於縣鄉紀檢監察管理體制改革的調研報告－國賓 －十年一劍－強國博客－人民網

為貫徹落實黨的十七大、十七屆三中全會精神，深入學習實踐科學發展觀，我深入縣區紀委、部分鄉鎮、村委會，通過召開座談會、實地調查和個別訪談等方式，對我市縣鄉紀檢監察管理體制改革工作進行了調研。從調研情況看，我市縣鄉紀檢監察管理體制改革後工作運行良好，成效明顯，在推進農村黨風廉政建設工作中發揮了十分重要的作用。但是，通過調研發現，作為農村黨風廉政建設的基本力量，我市的基層紀檢監察組織建設狀況，特別是鄉鎮紀委的工作仍然存在一些與農村黨風廉政建設的要求不相適應的問題，需要予以高度重視，認真加以解決。

一、全市縣鄉紀檢監察管理體制改革的基本情況

2007年以來，根據省紀委監察廳的要求，我市在先行試點的基礎上，完成了市級和各縣區、鄉鎮紀檢監察管理體制的改革。各縣區在借鑒外地成功經驗的同時，結合本地實際進行了大膽探索，初步實現了整合力量，強化監督的預期目標。

（一）主要做法

一是試行縣鄉結合、分片管理。以峨山、易門、通海、江川、澄江、新平、元江七縣為代表，在不改變管理體制、人員編製的情況下，按照劃片管理、分塊派出的原則，對縣直重點單位、部門分塊派出3個紀工委、紀檢組（監察室），每個紀檢組（監察室）一般有3名幹部，負責8－19個不等的部門和單位；保留鄉鎮紀委，其編製、職級和管理方式不變，對鄉鎮分塊派出兩至三個紀工委（監察分局），每個紀工委（監察分局）一般有3－5名幹部，負責3－5個鄉鎮。

二是嘗試撤銷鄉鎮紀委。以紅塔區為代表，在對區直部門分塊派出紀工委（紀檢組）的同時，撤銷了鄉鎮（街道辦事處）紀委，鄉鎮（街道辦事處）紀檢工作由1名黨委副書記分管，設1名紀檢委員負責日常紀檢監察工作；同時，分南北兩片成立兩個鄉鎮（街道）紀工委（監察分局），每個紀工委（監察分局）有5－6名幹部，各負責5－6個鄉鎮（街道辦事處）的紀檢監察工作。紀工委按照「定期固定住所，常年流動工作」的方式在各轄區之間輪流辦公。

三是升格鄉鎮紀委，增加紀檢監察專干。以華寧縣為代表，把鄉鎮紀委升格為正科級，每個鄉鎮紀委有3名專職幹部，紀委書記為正科級領導幹部，同時分別設1名紀檢專乾和監察專干；撤銷政法部門、教育局紀委（紀檢組）和縣直機關紀工委，由縣紀委統一向15個黨群部門派出1個紀工委，向32個政府部門派出2個紀檢組（監察室）。

（二）主要成效

一是有效整合監督力量。改革後，縣區紀委監察局派出機構從無到有，新增加161人，已到位156人，平均年齡為38.4歲；大學本科以上學歷110人，佔76.9%；有專業技術職稱7人，佔4.5%；少數民族幹部53人，佔33.9%。全市紀檢監察幹部實有560人，佔全市公務員人數的5.03%，其中鄉鎮專職紀檢監察幹部達130人，佔全市紀檢監察幹部的23.2%。基層紀檢監察幹部以片、組為單位，團結協作，優勢互補，原體制的「分兵把守」變為「兵團作戰」，「分散監督」變為「集中監督」，「鬆散型管理」變為「緊密型管理」，切實整合了力量，形成了監督的整體合力。

二是有效破解監督難題。改革後，派出機構由縣區紀委監察局統一管理，變「雙重管理」為「垂直管理」，改變了原體制中因派出派駐機構幹部的人員編製、組織關係、工資福利等都在駐在單位，因而需慎看駐在單位領導的態度和臉色開展紀檢監察工作等人為權重因素，把「同體監督」變為「異體監督」，實現了監督主體和決策主體、執行主體的分離，增強了紀檢監察派出機構的獨立性，初步形成了決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，較好地解決了原體制中不敢監督、不能監督、不願監督以及監督不力、監督不暢和監督偏軟等問題。

三是有效拓寬監督範圍。改革前，各縣區紀委監察局一直沒有實行向縣直部門派出派駐紀檢監察機構，導致出現很多單位或部門處於監督的盲點；鄉鎮紀委幹部的人權、財權、事權都受鄉鎮黨委政府的管轄，紀檢幹部往往處於被動工作、「見子打子」的狀態，主動出擊，因地制宜地實施監督的工作少，監督面過窄。改革後，縣區紀委新成立了20個紀檢組（監察室）、25個紀工委（監察分局），派出機構分別負責355個縣區直部門、66個鄉鎮（街道辦事處），聯繫11家省、市直管單位黨員的監督和教育管理工作；縣區各單位或部門黨組織明確1名副職分管紀檢監察工作、1名工作人員具體負責紀檢監察相關業務工作；鄉鎮紀委調整了人員和工作重心，基本形成縣區紀委管面，派出機構管片，各責任單位及鄉鎮紀委管點的紀檢監察工作網路，較好地解決了原體制中監督面過窄、輻射面不寬、監督渠道不暢等問題。

四是有效提升監督質量。原體制中，各派出機構最多有2名幹部，一部分鄉鎮紀委只有紀委書記一人，人員嚴重不足，裝備差，專業水平低，科學有效的監督辦法和措施少，導致開展紀檢監察工作時方法不多、質量不高、效果不明顯。改革後，派出機構實行統一辦公、統一管理，鄉鎮紀委與片區紀工委協同配合，上下聯繫，大家在工作方法上相互交流，難點問題上互相探討，重大決策上集體研究，極大地提升了派出機構幹部的綜合能力素質，較好地解決了原體制中派出派駐機構幹部綜合素質不夠高、工作成效不夠明顯、監督質量不夠高等問題。

五是有效推進反腐倡廉建設。改革後，鄉鎮紀委力量加強，地位提升，作用發揮明顯。各派出機構經常召開所負責部門單位領導參加的座談會、聯席會，舉辦專題培訓，開展警示教育，以黨風廉政建設責任製為龍頭，突出對「三重一大」集體決策情況的監督檢查，既提高了各部門、各單位抓好黨風廉政建設責任制的工作積極性，又增強了自覺接受監督的意識，黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的領導體制和工作機製得到加強，整體推進反腐倡廉建設的力度不斷加大。

如上所述，縣鄉紀委體制改革後，派出縣區黨政部門的紀工委（紀檢組）實現了從無到有的歷史性突破，監督的力量不斷增強，監督的效果日益顯現，但是，由於改革沒有現成的經驗或固定的模式可借鑒，各項工作都處於創新、實踐和探索之中，在運行一段時間後，一些矛盾和問題就暴露出來。主要表現在兩個方面：

（一）負責鄉鎮的紀工委改革後出現的新情況和新問題

一是工作關係不順。在試行縣鄉結合、分片管理的做法中，鄉鎮紀委與縣紀委之間多設了一個紀工委，管理層級增加，行政成本增大，極大地影響了工作效率；鄉鎮紀委與負責鄉鎮的紀工委職責劃分不清，溝通聯繫不夠，工作關係不順，開展工作時極易出現「大家都管」或「大家都不管」，甚至有功就攔，有過則推的現象。

二是實際工作難度大。以新平、元江等山區縣為例，鄉鎮較為偏僻和分散，鄉鎮之間的距離較遠，負責鄉鎮的紀工委（監察分局）來回在幾個鄉鎮開展工作，一方面是人員、時間和精力保證不了，另一方面是交通不便，紀工委對所負責的鄉鎮工作難於深入下去，掌握基層情況不深不透，有的一年下來到鄉鎮開展工作的次數屈指可數。同時，負責縣（區）直黨政部門的紀工委（紀檢組）由於負責部門多，人員相對較少，力量分散，工作任務繁重，被動應付多，創新監督少。

三是鄉鎮紀委監督力量受到削弱。這一問題主要集中反映在撤銷鄉鎮紀委的做法中。雖然紅塔區紀委在撤銷了鄉鎮紀委後，每個鄉鎮都明確由黨委副書記分管，配有專職紀委委員，並成立了農村黨風廉政建設的機構，片區紀工委採取了日常監督與重點巡查相結合的做法，對鄉鎮黨政領導班子的監督比過去更加有力，科級領導幹部主動接受監督的意識增強，但是，由於鄉鎮紀委撤銷後，一方面，鄉村幹部對基層紀委組織的認識發生了變化，認為紀委委員與組織委員、宣傳委員一樣，忽視了紀委一套班子的地位，直接影響抓黨風廉政建設的力度和效果；另一方面，負責鄉鎮的紀工委脫離了鄉鎮的工作環境，與鄉鎮、村組工作始終有一段距離，對一般黨員幹部思想狀況和工作情況掌握了解不夠，監督工作浮在面上，沉不下去，深不進去。同時，由於負責鄉鎮的紀工委身處中心城區，與群眾距離相對較遠，群眾訴求渠道不暢，如對基層黨員幹部有信訪舉報或投訴，又不願向當地黨委政府反映時，不知該到哪裡申訴。

（二）鄉鎮紀委在改革中仍未能解決的困難和問題

一是現行管理體制滯後導致監督不到位。根據黨章規定，黨的地方各級紀委和基層紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下進行工作。但是，同是這樣的管理體制，鄉鎮紀委與縣級以上紀委相比有其特殊性，更具基層特點。縣級以上紀委是常委會負責制，雖在同級黨委領導下，但其履職有相對的獨立性和自主權；而基層紀委除有委員會外，沒有獨立的領導班子，只有紀委書記一個人，紀檢工作的獨立性和自主性較弱；基層工作「上頭千條線，下面一根針」的特殊性，決定了鄉鎮黨委對全局工作包括紀檢工作具體領導、直接領導多，有的甚至是事無巨細的領導。同時，鄉鎮紀委書記的工作、生活都在鄉鎮，親情、友情千絲萬縷，職能作用很難得到充分發揮，不論是對同級黨委的監督也好，還是對基層黨員幹部的監督，極易形成雖賦有監督的權力，實踐中卻無法也無力監督，造成實際上監督權力弱化的情況。在權力失去監督後，有的鄉鎮黨政班子成員特別是「一把手」以及站所、村組黨員幹部就會心存僥倖，甚至是膽大妄為，從而導致一些制度的執行落空，各種歪風邪氣悄然而生，消極腐敗行為滋生蔓延。

二是農村黨風廉政建設任務越來越繁重。根據調研了解的情況，並結合市縣（區）紀委監察局受理的來信來訪情況看，近年來我市反映涉及農村黨風廉政建設問題的信訪舉報呈不斷攀升的勢頭，2006年以來，市紀委監察局每年收到涉及農村黨風廉政建設問題的信訪件占信訪總量的20%以上，農村集體資金、資產、資源等管理混亂，黨務、政務、村務、財務公開工作流於形式，基層黨員幹部作風漂浮，損害農民利益，揮霍公款，鋪張浪費等違反廉潔自律的問題依然存在。基層黨員幹部違紀違法行為呈多發態勢，近三年多來，全市共查處農村黨員幹部違紀違法案件109件，佔查處總案件數的30.7%，特別是發生在建設工程、土地出讓、礦產資源開發或轉讓等領域的貪污賄賂案件高達31件，占農村黨員幹部違紀違法案件總數的28.4%。

三是基層紀委力量與擔負任務不相適應。與農村黨風廉政建設嚴峻形勢相對應的，是鄉鎮紀委編製不落實、人員少、力量不足的突出問題。第一，編製配備還不夠合理。有的縣區在機構改革「三定」方案時核定的編製過少，影響了正常工作的開展。全市鄉鎮紀委僅有專職紀檢幹部130人，與76575名的基層黨員幹部數相比，監督者與被監督者的比例高達1：589。特別是32個鄉鎮紀委沒有專職紀檢幹部，其他設了的地方几乎都是身兼多職，兼而不專、兼而不管，導致地方紀檢工作難以深入開展。第二，專職還不能夠專用。目前紀委書記還兼管其他大量工作，95%以上的鄉鎮紀委書記至少兼管3項其他工作，多的達10項以上，很難保證紀檢幹部專崗專職，專人專用，「種了別人的田，荒了自己的地」的「拋荒」現象較為普遍。第三，工作環境和業務能力還不夠理想。一部分鄉鎮紀委沒有獨立的辦公室和基本的辦公設備，紀檢幹部大多沒有經過專業培訓，業務能力較弱，有的連辦案的基本知識和黨風廉政建設的有關規定都不太熟悉。

四、進一步完善縣鄉紀檢監察管理體制改革的建議

調研中，大家認為，只有從改革領導體制和工作機制入手，實現鄉鎮紀委全面統一領導，建立強有力的紀檢組織，才能從根本上解決監督乏力的現狀。這既是反腐倡廉建設的客觀需要，更是全面貫徹落實科學發展觀，提高黨的執政能力的必然選擇。黨的十七屆三中全會對加強農村黨風廉政建設工作提出了明確要求，十七屆中央紀委三次全會要求要「創新基層紀委的領導體制和工作機制，整合基層監督資源······夯實反腐倡廉工作基礎」，因此，我們建議在繼續完善縣級紀委管理體制改革的基礎上，以落實《關於加強地方縣級紀檢監察機關建設的若干意見》為契機，以科學發展觀為指導，大力加強基層反腐倡廉建設，在全市範圍內試行鄉鎮紀委書記統一管理體制，即鄉鎮紀委書記在縣（區）紀委的直接領導下開展工作，紀委書記直接對縣（區）紀委負責工作，同時，將目前負責鄉鎮的紀工委力量調整充實到負責縣區黨政部門的派出機構中，切實加強對縣區黨政部門的監督。

（一）創新體制機制，提高鄉鎮紀委的機構格局

鄉鎮紀委機構格局的提高，不僅有利於依靠群眾鞏固和發展全黨動手反對和防止腐敗的良好局面，更有利於提高鄉鎮紀委的權威性，充分發揮紀委的組織協調作用，更有力、更有效地根據同級黨委和上級紀委關於反腐敗工作的總體要求和部署，按照有關部門的職責進行任務分解，明確責任，提出要求，組織落實，形成反腐敗合力，促進反腐敗工作深入開展。因此，在保留對縣區黨政部門分塊派出紀工委（監察分局）的同時，加強對鄉鎮紀委管理體制和工作機制的改革工作，把鄉鎮紀委的幹部任免、人員編製和工資福利等全部收歸縣區紀委統一管理，即鄉鎮紀委書記在縣區紀委的領導下開展工作，紀委書記由縣區紀委提名，直接對縣區紀委負責，其行政職級按班子正職職級配備，給予其更多的話語權，以提高他們的監督權力，解決基層紀檢監察領導幹部監督力量不夠強、手段不夠硬的問題。鄉鎮黨委根據工作需要和按屬地管理原則，對鄉鎮紀委履行同級領導權，減少鄉鎮紀檢幹部的思想壓力。

（二）改善隊伍結構，加強基層紀委組織建設

按照黨章的要求配齊配強鄉鎮紀委班子，同時組建鄉鎮監察室和農村黨風廉政建設工作辦公室（簡稱農廉辦）。每個鄉鎮紀委一般設委員3－5人，其中紀委書記1名（正科），監察室主任兼農廉辦主任1名（副科），紀檢監察專干1名，黨員人員多、規模較大的鄉鎮可增設委員2名，增加專職幹部1名，確保能夠以主要精力從事紀檢監察工作，配合鄉鎮黨委抓好黨風廉政建設。同時，積極推廣華寧縣盤溪鎮、新平縣桂山鎮等一些地方在村級設立黨風廉政監督員或紀檢委員的成功經驗，在村級建立紀檢監察組織，形成縣（區）、鄉（鎮）、村三級黨風廉政監督網路。鄉鎮紀委書記、監察室主任、紀檢監察專乾的任用由縣區紀委提出意見，注重選拔政治素質過硬、思想作風正派、能堅持原則並且有法律、財經、審計等專業特長的同志擔任。對兼職的紀檢委員，必須保證有一定時間和精力從事紀檢工作，真正做到兼而幹事、兼而管事。

（三）理順工作關係，加強紀檢監察幹部能力建設

縣區紀委要加強對鄉鎮紀委工作的指導和協調，逐步完善鄉鎮紀委的各項規章制度，制定出台統一管理情況下鄉鎮紀委規範化建設工作意見，從組織領導、職責權利、工作對象、工作範圍、工作要求、自身建設等方面明確鄉鎮紀委履行的職能職責，幫助鄉鎮紀委建立一套較為成熟、系統、便利、實在、管用的工作制度，對鄉鎮紀委的幹部學習培訓、廉政教育、信訪調查、查辦案件、監督管理、工作紀律作出規定，使鄉鎮紀委開展工作有章可循。要加大紀檢監察幹部輪崗交流力度，合理設定輪崗交流年限，既可以在同級紀檢監察機關之間進行橫向交流，還可以在上下級機關之間進行縱向交流；不僅可以交流領導幹部，也可以交流一般幹部，要切實做到幹部在某個崗位上工作滿期後必須輪崗或交流。要建立紀檢監察幹部輸出機制，利用換屆、幹部調整等時機，積極向黨委和組織人事部門推薦幹部，提出幹部交流的意見和建議，不斷向社會輸出合格幹部，形成紀檢監察機關幹部的有序流動，從而達到優化幹部隊伍的年齡結構，激發乾部隊伍活力的目的。要探索掛職鍛煉新途徑，在抓好系統內掛職鍛煉的基礎上，積極創造條件，合理安排優秀年輕幹部到系統外進行掛職鍛煉，既可以到經濟發達地區鍛煉管理能力，也可以到貧窮落後地區鍛煉工作作風。要拓寬學習培訓渠道，加大培訓投入，提高培訓質量，提高紀檢監察幹部整體素質。在對紀檢監察幹部進行常規業務輪訓的同時，加大紀檢監察幹部的專業化培訓力度，保證每個在職幹部1-2年就能有一次業務培訓的機會，既學業務，也學管理、金融、法律等綜合知識，不斷提高紀檢監察幹部的專業水平和綜合素質。要按照中央紀委關於加強縣級紀檢監察機關建設的要求，科學設定紀檢監察機關辦公設備的達標要件，對辦案場所、車輛、證據保全設備、行政經費等作出量化要求，統一設定紀檢監察幹部的補貼津貼和辦案獎勵機制，不斷提高紀檢監察幹部的工作積極性。

（四）嚴格教育管理，加強紀檢監察幹部思想作風建設

一是加強黨性教育，以深入開展學習實踐科學發展觀活動和「做黨的忠誠衛士、當群眾的貼心人」主題實踐活動為契機，進一步加強黨員幹部思想作風建設，真正把「對黨和國家無限忠誠、對腐敗分子和消極腐敗現象堅決鬥爭、對廣大幹部和群眾關心愛護、對自己和親屬嚴格要求」以及「個人形象一面旗、工作熱情一團火、謀事布局一盤棋」的要求轉化為每位紀檢監察幹部的自覺追求和實際行動。二是抓好宗旨教育，使廣大紀檢監察幹部牢固樹立全心全意為人民服務的思想，做到想問題、辦事情、作決策都以人民群眾滿意不滿意、贊成不贊成、擁護不擁護、高興不高興為出發點。三是加強大局意識教育，使廣大紀檢監察幹部自覺把反腐倡廉工作放在改革發展穩定的大局中去把握，善於用發展的眼光來謀劃全局，審時度勢，統籌推進，以更廣闊的視野對反腐倡廉工作進行新的總結、新的思考。四是加強廉政教育，使紀檢監察幹部自覺抵制拜金主義、享樂主義和個人主義，在行動上堅決聽從指揮，在工作中嚴格依紀依法，嚴守辦案紀律、保密紀律，耐得往寂寞，守得往清貧，經得住誘惑，樹立紀檢監察幹部實事求是、光明磊落，雷厲風行、言行一致，勇於創新、敢於鬥爭的良好形象。