名家指點：香港邁向行政主導

特區政府成立以來，面臨三次管治危機，究其原因，皆是未能落實行政主導之故。曾蔭權擔任新行政長官，為香港建立和完善行政主導的政治體制提供了契機。經過香港本地推選結果，6月21日，中央人民政府任命，原香港特別行政區第二屆政府政務司司長曾蔭權任新的行政長官。從而，香港特別行政區的管治順利完成了一次重大轉折。兩年三次管治危機2002年7月1日，香港特別行政區第二屆政府成立。一年後，2003年7月，遭遇第一次管治危機——主要標誌是自由黨主席突然辭去行政會議職務、所謂執政聯盟陷入危機。行政長官靠局部改組問責班子、更換自由黨在行政會議代表以及擱置《國家安全（立法條文）條例草案》等措施來解決當時緊迫問題，使危機得以平息。然而，不足半年，2003年11月，第二屆區議會選舉以後，特區政府第二次遭遇管治危機——主要標誌是民建聯主席突然辭職、民建聯公開否認有所謂執政聯盟存在。第二次管治危機是由中央及時領導和指導香港政制發展來解脫。全國人大常委會關於《基本法》附件一第七條和附件二第三條的解釋，及關於2007年行政長官和2008年立法會產生辦法相關問題的決定，是針對香港特別行政區的政治制度亦即特區管治架構，但限於當時具體情況所涉及的是後者在2007年和2008年如何發展，沒觸及其當前問題。2004年11月下旬以來，香港政治形勢急速演變。12月，特區第二屆政府迅速陷入第三次管治危機。與前兩次比，這次管治危機更複雜、更嚴重。前兩次管治危機分別是自由黨或民建聯其中一個政黨同行政長官及其問責班子的執政聯盟暫時破裂。第三次管治危機是自由黨、民建聯等在一系列非政治性議題上都不支持行政長官及其問責班子，執政聯盟呈現解體。在前兩次管治危機中，行政長官及其問責班子尚能表現團結。導致第三次管治危機的一項重要的直接原因是，行政長官的問責班子主要成員開始爭奪下一任行政長官，團結渙散。第一次管治危機反映相當一部分市民對個別問責官員不滿。第三次管治危機反映相當一部分市民不僅對問責官員，而且對高級公務員的誠信產生懷疑。在前兩次管治危機中，大地產商和特區政府以及大地產商之間尚能保持團結。但是，大地產商之間利益爭奪以及大地產商和特區政府的矛盾卻是第三次管治危機的導火線和重要表徵。在前兩次管治危機中，社會階級矛盾尚不突出。在第三次管治危機中，貧富嚴重對立。在前兩次管治危機中，社會主要矛盾突出。在第三次管治危機中，社會主要矛盾和非主要矛盾、政治矛盾和經濟矛盾、上層政治矛盾和下層政治矛盾、階級矛盾和利益集團矛盾等等一齊暴露，形成錯綜複雜的態勢。第三次管治危機另一個為前兩次管治危機所沒有的新特徵是，董建華作為第二任行政長官的任期尚有一半，但是，關於誰將接替董建華的猜測卻已成為香港社會從政壇到坊間、茶餘飯後議論的熱門話題。行政主導未落實短短不足兩年，香港特別行政區第二屆政府接連發生三次管治危機，而且愈趨嚴重，根本原因在於香港特別行政區尚未完全建立《基本法》所規定的中央直接領導下的行政主導的政治制度。根據《基本法》，香港特別行政區實施行政主導的政治制度，簡稱行政主導體制。但是，自《基本法》頒布以來包括《基本法》實施的最初7年半，許多人一直片面理解，以為行政主導體制『是一種以行政長官為首的行政主導體制』。的確，在《基本法》中，香港特別行政區的政治制度是被單獨列為一章即第四章，其中規定了『行政長官』、『行政機關』、『立法機關』、『司法機關』、『區域組織』和『公務人員』等所有關於香港特別行政區政治制度的元素。然而，《基本法》在這之前的第一章第一條明確規定香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部分；第二條明確規定香港特別行政區權力來源（包括行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權的來源）是國家最高權力機關全國人大；第二章具體規定『中央和香港特別行政區的關係』。這一切顯示，國家和代表國家的中央人民政府在香港特別行政區的政治制度中具有至高的地位，香港特別行政區的政治制度是中央直接領導下的行政主導的政治制度：第一，香港特別行政區政治制度是國家政治制度的一個特殊部分而不是分離部分，否則，就不能體現《基本法》第一條和第二條；第二，行政長官是香港特別行政區的首長也是香港特別行政區政府的首長，在香港當地選舉產生並由中央人民政府任命，對中央人民政府和特別行政區負責，但這決不意味著行政長官具有雙重權力來源和雙重效忠對象。根據《基本法》第二條，即使將來行政長官和立法會全部議員都由普選產生，行政長官和立法會的權力來源仍然是國家最高權力機關。隨著香港特別行政區立法會由分區直選產生的議席不斷增加，香港某些政黨、政治團體和政治人物質疑特別行政區所實施的是不是行政主導的政治制度？他們所持的重要理由是，分區直選產生的立法會議員不斷增加，使行政長官越來越難以貫徹行政主導。假如把香港特別行政區當作一個單獨的政治單元，那麼，這樣的質疑是站得住的。事實是，《基本法》第十二條規定香港特別行政區是國家的一個地方行政區域，直屬於中央人民政府。這就告訴人們，理解香港特別行政區行政主導的政治制度，不能脫離她同中央的關係。由於種種因素，《基本法》所規定的中央直接領導下的行政主導的政治制度沒有能夠在香港特別行政區最初7年半得到完全落實。特區第二屆政府開始推行高官問責制，企圖強化行政長官對行政機關的領導，進而強化行政機關與立法機關的合作，但沒有同時建立和健全行政長官對中央負責的具體制度和機制。鞏固與中央關係是關鍵2005年6月2日，曾蔭權在競選行政長官的政綱中明確表示：其施政理念和主要施政方針的第一項均是『建立和維繫良好的特區與中央關係』。為此，他承諾：尊重中央的憲制權力；建立香港市民對特區和國家的自豪感和責任感；促進香港市民對國家及民族的認識；加強香港市民對《基本法》、『一國兩制』和中央對香港政策的了解；促進香港市民關注和認識國家在發展過程中所面對的機遇和挑戰。6月3日，曾蔭權向行政長官選舉委員會發表演講時明確指出：『中央對香港的關懷和支持，正是香港實踐「一國兩制」的最大保證。』6月24日，曾蔭權在北京會見新聞界時強調：『鞏固及加強中央與香港特別行政區的關係是香港一切成功的前提，也是未來特區施政的根本考慮。』行政長官的更替，為香港特別行政區建立和完善中央直接領導下的行政主導的政治體制提供了契機。
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