冰凍20年再開閘，縣長「齊刷刷」改任市長

06-04

撰文| 陸銘

撤縣設市被凍20年後再開閘。

最近一周內，政知局（微信ID:bqzhengzhiju）注意到陝西、浙江、湖南、四川四省先後傳來撤縣設市的消息。

4月10日，陝西省民政廳消息稱，經國務院批准，民政部同意撤銷神木縣，設立縣級神木市，由陝西省直轄，榆林市代管；

4月11日浙江媒體報道，經國務院批准，同意撤銷玉環縣，設立縣級玉環市，由浙江省直轄，台州市代管；

4月12日，湖南媒體報道，經國務院批准，同意撤銷寧鄉縣，設立縣級寧鄉市，由湖南省直轄，長沙市代管；

同日，四川民政廳發布消息，經國務院批准，同意撤銷隆昌縣，設立縣級隆昌市，由四川省直轄，內江市代管；

政知君此前關注過撤縣設區，撤縣設市與撤縣設區一字只差，到底差在哪裡？

解凍

撤縣設市，指將符合條件的縣提升為縣級市，由省直接管轄。

說起來這項改革由來已久，1986年國務院轉批民政部《關於調整設市標準和市領導縣條件的報告》規定：非農業人口6萬以上，年國民生產總值2億元以上，已成為該地經濟中心的鎮，可以設置市的建制。1993年國務院轉批民政部《關於調整設市標準的報告》對撤縣設市有了更詳細的標準，包含了人口、GDP、財政收入等眾多指標。

設立縣級市的標準

上述《標準》出台後，各地紛紛撤縣設市搶佔機會，直到1997年國務院考慮到許多地方盲目追求縣改市造成的「假性城市化」、耕地佔用等問題，決定「暫停審批縣改市」。

此次再度開閘，國家行政學院經濟學部教授馮俏彬認為，這是順應我國當今城市化進程的表現，是社會各方面都樂見其成的結果。

這些年，隨著我國社會經濟的迅速發展，我國的城鎮化發展顯著，一些縣發展迅速，市管縣體制已成為束縛其發展的「裹腳布」，「小馬拉大車」、「大腳套小鞋」跡象顯著。為把「強」縣從「弱」市的束縛中「解救」出來，早在2010年2月召開的十一屆全國人大常委會第十三次會議上，官方正式提出，我國將積極研究完善設立縣級市的標準，把人口、經濟、財政、稅收以及城市建設達到一定規模和標準的縣(鎮)，適度改設為市，以為重啟撤縣設市奠定製度基礎。

今年3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中明確提出，要「支持中小城市和特色小城鎮發展，推動一批具備條件的縣和特大鎮有序設市，發揮城市群輻射帶動作用。」撤縣設市由此解凍。

設市

那麼撤縣設市之後，對縣來說，到底有哪些變化呢？

這要從縣級市與縣的區別說起：

一是在上級政府對他們的定位上，縣一般以農業為主，而縣級市則一般被定義為以工商業或服務業等非農產業為主；

二是在政府部門設置上，縣涉農部門較多，而縣級市則城市社會經濟管理部門較多；

三是在撥付轉移支付上，縣的轉移支付一般只能用於農業相關領域，而縣級市還可用於城市建設相關領域；

四是縣級市可以徵收並使用城市維護建設稅，縣卻不可以。

因此，對於被改縣的紅利，可以看出有以下幾點：

首先，縣級市的影響和外界對其的看法都比縣要高，且在工商業發展和城市建設等方面可以提供較多的優惠政策，有利於招商引資、吸引人才，同時也有利於提高居民的自豪感；

其次，縣級市比縣擁有更寬的行政管理範圍、更多的社會經濟管理許可權和更豐厚的財政資金；

再次，縣級市政府領導更容易受到重視和提拔，官員的等級和待遇、福利也都比縣要高；

最後，縣級市比縣更容易爭取到項目、資金和政策傾斜，且還能得到一批相當可觀的城市建設費用。

設區

與撤縣設市密切相關的就是撤縣設區。

撤縣設區，指的是將地級市轄區的縣（市）撤銷行政編製，納入該地級市的轄區直接管轄。

作為我國市縣行政區劃調整的重要形式之一，早在1997年「撤縣設市」被明令禁止後，許多地區為推動當地的城市化改革就轉而將目光投向了「撤縣設區」，直到2005年，撤縣設區的熱潮才在中央的嚴格限制下漸漸冷卻。

對地方來說，推動撤縣設區的動機有三：

一是撤縣設區後，該區縣的所有數據將計入城市，城市在績效評估中將獲得更大優勢；

二是撤縣設區利於地級市盤活更多土地資源，獲得更多「土地財政」；

三是儘可能多地保住既得利益和權力。

撤縣設區的好處也顯而易見：

一方面，該區的招商引資、產業布局、基礎設施建設等也將納入整個城市進行整體規劃，政府的公共服務水平也將從過去的縣級水平提升到地市級水平，縣城居民也將成為市民；

另一方面，相應官員的行政級別會有所提升，將由享受縣處級待遇，變為享受副廳級幹部待遇，住房標準、工資標準都會相應調高。

因此，對縣來說，撤縣設區也非常具有吸引力。

爭執

在具體實踐中，是撤縣設市還是撤縣設區會有意見不一致的情況。

比如2013年5月，浙江長興縣擬實行撤縣設區，劃入湖州市，卻遭遇了縣城官民千人集體抵制、抗議。原因很簡單，長興作為省直管改革後的浙江財政省直管縣，原本是上交財政的20%到省里，剩下的80%留給自己，變成區之後，一半要交給湖州市——假設長興今年財政收入70個億，縣改區後，就有35億要交給湖州。

長興二百多名老幹部上書縣委的材料顯示，1992年湖州市區財政收入是長興的四倍——長興財政收入8100萬，湖州3.2億。到2012年，差距縮小到1.5倍——長興66.2億，湖州市區97.5億。就在2007年湖州市構想撤縣設區時，長興縣卻一直在為撤縣設市做準備，最終湖州市面對洶湧民意，決定暫停撤縣設區計劃。

馮俏彬教授告訴政知局（微信ID:bqzhengzhiju）：「撤縣設市之後，其政府權力更為完整，撤縣設區後則不盡然，所以會有反對的聲音。但一個地方應該撤縣設市還是設區，應該由當地的城市化水平和經濟結構等客觀因素決定，不能以小部分人的意志為轉移。」

未來

最後，說一說省直管縣改革，這項改革始終伴隨著撤縣設區和撤縣設市，並且，黨的十八大報告、三中全會《決定》都指出，要「優化行政層級和行政區劃設置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革」。

說之前，先要簡單解釋下中國現有的行政區劃體系。

新中國成立後，我國基本沿用民國時期的行政區劃體制，即在「下管一級」體制下，將行政區域劃分為省、縣、鄉三級。1983年，為了改變城鄉二元結構，精簡機構、控制規模，整合資源、統一市場，實現以城帶鄉，推動區域經濟和城鄉協調發展，我國開始在全國全面推行「市管縣」體制。

行政區劃

但是隨著中國的市場經濟進入穩步發展階段，市管縣體制下的弊端逐步暴露：90年代中後期，市級政府的「市本位」傾向日益嚴重，實際形成了農村支援城市的態勢，縣體制的正能量逐漸減弱，並逐漸偏離其初衷。

省直管縣體制改革因此而生。這項改革意在減少行政層級，實現市縣分治，這意味著縣的自主權將得到巨大提升，縣能掌握的財力也將得到巨大增加，並且縣升為縣級市甚至地級市的可能性也將得到極大提升。這對於縣來說無疑是重大利好，但對於地級市來說，省直管縣意味著權力的大量流失，地級市因此不願放棄對縣的直接管轄權。

客觀來看，依情況與條件不同，城市化進程中，縣至少有三種出路，一是撤縣設市，二是變成市轄區，三是繼續保持縣本身。但具體選擇哪條路要根據情況而定。

中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞曾對媒體表示，大城市發展到目前階段，具有對外擴張的客觀要求，把縣的規劃權和建設權上收，有利於大城市在自己的轄區內進行統一規劃。但是對於廣大的三四線城市來說，如果主城區太弱，對周圍輻射能力不夠大，尤其是如果縣和地級市離得很遠，市的帶動力量不大，改成區對當地反而不利。

資料| 澎湃新聞、南方周末、雷皓樺碩士論文：《市縣行政區劃改革路徑分析：基於層次分析法視角》等