中國轉型期的社會風險分布與抗風險機制

副標題：作者：吳雪明周建明 文章來源：《上海行政學院學報》2006年第3期 點擊數： 168 更新時間：2007-1-15「內容提要」改革開放以來，中國經歷了從計劃經濟體制向市場經濟體制、從封閉型經濟向開放型經濟的兩個大轉型，這鑄就了中國經濟的輝煌，也使中國進入了一個高社會風險的發展階段。在這個大轉型過程中，隨著工業化、城市化、市場化進程的深化，中國農村居民面臨的社會風險已與城市居民面臨的社會風險基本趨同，而農村居民擁有的抗風險機制卻遠遠弱於城市居民，以收入水平表徵的抗風險能力也遠不及城市居民。中國要實現全面小康的宏偉目標，必需建立一套適合中國國情的社會政策體系以有效降低和化解社會風險。在現有資源條件下，中國社會政策體系的建設只能有重點、分層次、逐步推進。綜合來看，中國農民在抗禦社會風險方面處於明顯弱勢，中國建構社會政策體系和實施社會政策過程中應優先考慮農民的利益。 ( http://www.tecn.cn )「關鍵詞」社會風險/社會政策/轉型期一、中國已進入高社會風險的發展階段以市場經濟為路徑的工業化過程也是一個高風險的社會。在各種風險中，幾乎所有社會群體都不可避免地面臨著巨大社會風險，降低和化解社會風險依賴於國家的社會政策體系和社會的風險共擔機制。 ( http://www.tecn.cn )社會風險主要包括工傷、失業、生病、因年邁而失去勞動力、因貧窮失去教育機會、兒童因失去父母而無法正常成長、公共衛生危機及各種天災人禍等。它導致一部分公民不能享有基本的生活條件，也失去平等的發展機會。社會政策的功能就是保障公民免除市場經濟和工業化過程中的社會風險，主要通過建立工傷保險、失業救助、醫療保險、養老保障、義務教育、住房福利、最低生活保障和屬於公共政策體系的公共教育、公共衛生體系等制度來保證。 ( http://www.tecn.cn )改革開放以來，中國的經濟發展伴隨著巨大的經濟轉型和社會變遷。這種轉型打破了中國原有的社會平衡狀態，摧毀了一部分傳統體制下化解社會風險的機制，致使社會風險在不同地區、不同群體中以不同方向、不同速度積聚起來。當前，中國整體上已進入一個高社會風險的發展階段，其中有部分社會群體則進入高端社會風險區。 ( http://www.tecn.cn )中國進入高社會風險的發展階段後，農村居民和城市居民面臨共同的社會風險，但享有的社會保障機制卻有天壤之別，這對於化解中國整體的社會風險顯然是很不利的。中國應當充分借鑒歐洲福利國家的經驗，逐步建立全面、可持續的社會政策體系，提高社會保障的覆蓋面，特別是向作為中國人口主體——農民傾斜，加強對社會弱勢群體的保護，全面提高中國的社會安全度。 ( http://www.tecn.cn )二、中國城市居民和農村居民面臨的社會風險在以工業化、城市化和市場化為特點的現代化變遷和經濟轉型中，中國農村居民面臨的社會風險也從農業社會性質轉向了工業社會性質，與城市居民面臨的社會風險趨同。無論是在城市還是在農村，又都有相對弱勢的群體，面臨著更高的社會風險。 ( http://www.tecn.cn )1。城市居民面臨的社會風險城市化伴隨著工業化，城市居民面臨的主要是工業社會的風險，具體體現在工傷、失業、疾病、養老、住房、公共衛生和教育等方面。在從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中，城市居民從「單位人」向「社會人」轉變，鐵飯碗被打破，大部分社會風險從單位屬性轉變為社會或個體屬性，社會風險的化解更多地依賴於整個社會的保障體系和抗風險機制，或者個人參與的商業保險。 ( http://www.tecn.cn )市場經濟體制的建立和完善、開放型經濟的發展，極大地解放了生產力，充分釋放了中國經濟增長的潛力。但是，即使在作為社會中心的城市，也不是所有居民都均衡地享受到了經濟發展帶來的好處和利益。事實上，在經濟轉型和企業轉制過程中，城市裡出現了一個具有相當規模的城鎮弱勢群體。除了原有的城鎮「三無人員」以外，城鎮弱勢群體主要包括下崗、失業、待業人員，效益欠佳企業的職工及部分離退休職工和他們的贍養人口。 ( http://www.tecn.cn )城鎮弱勢群體由於收入微薄，而城市生活成本又相對較高，他們處於城市社會的邊緣，面臨的各種社會風險都相當高。而且，即使他們按照政策享有社會保障，但是在現實中由於種種原因並不能完全落實這種保障。城鎮弱勢群體應是城市社會保障體系需要重點考慮的對象，不僅應完善最低生活保障制度等社會保護機制，提高其抗禦各種社會風險的能力，而且還要加強再就業和教育培訓等社會促進機制，使其能有機會從根本上改變自己的弱勢地位。 ( http://www.tecn.cn )2.農村居民面臨的社會風險在改革開放以前，中國農村居民面臨的主要是農業社會的社會風險，但由於具有以集體經濟為依託的共同分擔機制，個體風險相對較小，同時傳統的靠子女贍養老人的家庭抗風險機制仍發揮著巨大的作用，農村居民很少面臨失業、疾病、養老等社會風險的重大挑戰。 ( http://www.tecn.cn )改革開放以後，特別是隨著工業化、城市化、市場化步伐的加快，農民面臨的社會風險性質發生了根本改變，由農業社會的社會風險轉變為工業化社會下的社會風險。農民開始同樣面臨工傷、失業等工業化風險，卻沒有和城市裡一樣的抗風險機制。農村的合作醫療制度也隨著集體經濟的瓦解而解體，疾病重新成為農民的重大社會風險，市場化條件下高昂的醫療費用成為農民潛在的巨大負擔，因病致貧的現象相當普遍。農村居民子女數量減少、長期外出打工而收入低微等因素導致傳統的子女贍養老人體系有所削弱，而且因為老齡化現象等因素導致贍養負擔加重，農村居民的養老風險也在不斷積聚。集體經濟的解體也使農村失去了公共衛生的資源，使農村居民面臨大範圍的傳染病和地方病的威脅，公共衛生狀況嚴重惡化。農村的教育資源也遠不如城市，農村孩子的教育機會往往因為貧困而被剝奪。 ( http://www.tecn.cn )在中國農村中，有一些群體面臨更大的社會風險，其中失地農民和農民工尤其值得我們關注。隨著城市化進程加快，農村集體土地大量被徵用，失去賴以生存土地的農民越來越多。土地對中國農民具有特殊的意義，它是大多數中國農民安身立命的基礎，集多種功能於一身，是農民就業、養老的最基本、最可靠的保障。在現行的土地制度和政策安排下，農民失去土地等於失去了生產資料，失去了收入來源和生活來源，加上他們知識結構單一、綜合素質低，缺乏應對市場競爭的信心和能力，失地就意味著失業，這部分人群社會保障能力比較差，面臨巨大的社會風險。失地農民已經成為「種田無地、上班無崗、社會保障無份」的新「三無」人員，他們面臨多重困難：法定征地補償不足以解決長遠生計；缺乏穩定、可靠的謀生渠道；缺乏基本的社會保障；從農民向市民轉變需要經過較長的心理適應和磨合過程。我國快速城市化進程讓失地農民數量越來越多，實際上把農村隱性失業問題轉變成城市顯性失業問題。據統計，全國享受最低生活保障線的群體中，約有20％是失地農民，有些城區高達80％以上，從而給城市就業和社會保障工作造成比較大的壓力。 ( http://www.tecn.cn )另外，隨著改革開放的深入發展，大量的農村勞動力進入城市和沿海發達地區務工是我國工業化、城市化、市場化和農村現代化過程中的一個必然趨勢。農民工群體的出現對中國城市和工業化地區的發展作出了重要貢獻。但由於農民工自身受教育水平較低，又受到戶籍制度限制和其他各種「社會排斥」等，長期以來，他們的社會地位和社會身份沒有發生明顯改變。現有的戶籍管理制度是農民工所面臨的勞動就業、技能培訓、義務教育、社會保障等方面差別與歧視的制度基礎，也是改革過程中迄今為止變化最小和最為緩慢的社會經濟制度之一。城市農民工在就業上受到職業、工種限制，還經常強制性地被收取各種管理費；在社會保障方面，城市職工普遍享受養老、醫療、失業、生育和工傷五大保險，而城市農民工則基本不享受這些保險待遇，用工單位很少為所僱傭的農民工辦理社會保險，甚至就是保障人的生命健康的工傷保險，有的單位都不願意辦；觀念上的歧視也是很明顯的，城裡人和農村人「同工不同酬」的現象很普遍。 ( http://www.tecn.cn )3.農村居民面臨的社會風險已與城市居民趨同農村居民與城市居民一樣，都面臨工業化社會帶來的各種社會風險，包括工傷、失業、疾病、養老、教育、公共衛生等多個方面。從社會風險強度看，農村居民在義務教育和公共衛生等方面的整體社會風險比城市居民大，很可能會在較大範圍受到波及。由於農民收入水平總體偏低，發生工傷或生大病、重病，對農村居民的打擊都是難以承受的，農村因病致貧、因病返貧的現象經常發生。失地農民和農民工是特別容易受到社會風險打擊的群體，而且也是容易受到社會排斥和不公平待遇的群體。城市居民中，以下崗、失業人員、低收入職工、部分退休職工家庭為主體的弱勢群體，教育、住房等方面的條件較差，在面臨疾病、公共衛生、養老等方面的社會風險時，抗禦能力較弱。 ( http://www.tecn.cn )三、中國城市居民和農村居民的抗風險機制中國當前的社會保障機制主要是為抵禦城市化、工業化過程中城市居民面臨的社會風險設計的，這套抗風險機制涵蓋工傷保險、失業保險、醫療保險、基本養老保險、公共衛生體系、住房福利等領域，它覆蓋了城市居民的主體。由於戶籍制度的嚴格控制，農村居民幾乎完全被排斥在國家社會保障體系之外。傳統體制下農民賴以抵禦社會風險的集體經濟分配製度、農村合作醫療保健制度、集資辦學制度、「五保」制度等也因計劃經濟向市場經濟的轉型而解體，農村居民就此完全暴露在工業化社會風險之下。 ( http://www.tecn.cn )1.城市居民的抗風險機制比較完善根據中國國務院新聞辦公室2004年9月發布的《中國的社會保障狀況和政策》白皮書①，中國的社會保障體系包括社會保險、社會福利、優撫安置、社會救助和住房保障等。社會保險是社會保障體系的核心部分，包括養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險。從這個報告的通篇內容來看，這些社會保障制度主要是根據城市居民的特點來設計的。應該說，當前我國城市社會保障制度的框架已基本成型，正進入一個逐步健全和完善的階段。 ( http://www.tecn.cn )中國的基本養老保險最初只覆蓋國有企業和城鎮集體企業及其職工，從1999年開始逐漸擴大到外商投資企業、城鎮私營企業、其他城鎮企業、城鎮個體工商戶和城鎮靈活就業人員。截至2003年底，全國基本養老保險參保人數達15506萬人，其中參保職工11646萬人。2003年，企業參保退休人員月平均基本養老金為621元。 ( http://www.tecn.cn )我國1999年頒布的《失業保險條例》規定，城鎮企業事業單位及其職工必須參加失業保險。2003年底，全國參加失業保險人數達10373萬人，全年共為742萬失業人員提供了不同期限的失業保險待遇。失業保險金標準由各地方政府按照低於當地最低工資標準、高於城市居民最低生活保障標準的水平確定。失業人員在領取失業保險金期間患病，可領取醫療補助金；在領取失業保險金期間死亡，其遺屬可領取喪葬補助金和遺屬撫恤金；在領取失業保險金期間還可享受職業培訓和職業介紹補貼。同時，1998年以來，中國政府還建立了以國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險和城市居民最低生活保障為內容的「三條保障線」制度。從2001年開始，實行國有企業下崗職工基本生活保障制度向失業保險並軌，國有企業不再建立新的再就業服務中心。 ( http://www.tecn.cn )在先行試點的基礎上，中國政府於1998年頒布《關於建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，在全國推進城鎮職工基本醫療保險制度改革。截至2003年底，全國參加基本醫療保險人數達10902萬人，其中參保職工7975萬人，退休人員2927萬人。基本醫療保險覆蓋城鎮所有用人單位和職工，包括所有機關、事業單位、各種類型企業、社會團體和民辦非企業單位的職工和退休人員。城鎮靈活就業人員也可以參加基本醫療保險。 ( http://www.tecn.cn )中國政府還建立了職工的工傷預防、工傷補償和工傷康復相結合的工傷保險制度。2004年1月，國家頒布的《工傷保險條例》實施後，工傷保險的覆蓋範圍迅速擴大，截至2004年6月底，參加工傷保險的職工人數達4996萬人。國家於1988年開始在部分地區推行生育保險制度改革。2003年底，全國參加生育保險的職工有3655萬人；2003年全年共有36萬名職工享受生育保險待遇。 ( http://www.tecn.cn )1999年，中國政府頒布《城市居民最低生活保障條例》。條例規定：對持有非農業戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低於當地城市居民最低生活標準的，均可從當地政府獲得基本生活物質幫助；對無生活來源，無勞動能力，無法定贍養人、扶養人或者撫養人的城市居民，可按當地城市居民最低生活保障標準全額救助。保障標準的制定主要依據城市居民的人均收入和人均生活消費水平、上年物價水平、生活消費物價指數、維持當地最低生活水平所必需的費用、需要銜接的其他社會保障標準以及維持吃穿住等基本生存所需物品和未成年人義務教育費用等，同時還考慮當地經濟社會發展水平、本地符合最低生活保障條件人數以及財政承受能力等情況。城市居民最低生活保障資金由地方政府列入財政預算。對財政確有困難的地區，中央財政給予支持。截至2003年底，全國領取城市居民最低生活保障金的人數為2247萬人，月人均領取58元；當年全國各級政府財政支出最低生活保障資金156億元，其中中央政府對中西部困難地區補助92億元。 ( http://www.tecn.cn )城鎮居民還根據自身條件享受不同層次的住房福利。1994年，住房公積金制度在城鎮全面推行。1999年，國家頒布《住房公積金管理條例》，並於2002年重新發布，使住房公積金制度逐步納入法制化和規範化軌道。住房公積金具有義務性、互助性和保障性特點，是中國政府為解決職工家庭住房問題的政策性融資渠道。住房公積金由國家機關、事業單位、各種類型企業、社會團體和民辦非企業單位及其在職職工各按職工工資的一定比例逐月繳存，歸職工個人所有。截至2003年底，全國建立住房公積金職工人數達6045萬人，累計歸集公積金5563億元，職工因購建住房和退休等支取1743億元，累計發放個人住房貸款2343億元，支持327萬戶職工家庭購建住房，為改善居民家庭住房條件發揮了重要作用。1998年，中國還確定發展經濟適用住房，由政府提供政策優惠，限定建設標準、供應對象和銷售價格，向符合條件的城鎮居民家庭出售或出租具有保障性質的政策性商品住房。從1998年到2003年，經濟適用住房竣工面積達4.77億平方米。1998年以來，中國政府還積極推進廉租住房制度建設，不斷完善廉租住房保障政策，以財政預算安排為主、多渠道籌措廉租住房資金，實行以住房租賃補貼為主，實物配租、租金核減為輔的多種保障方式，對住房面積和家庭收入在當地政府規定標準之下的家庭，根據一定程序給予安排，保障其基本要求。2003年，全國已有35個大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。 ( http://www.tecn.cn )除了以上社會保險和住房福利制度逐步完善、覆蓋面進一步拓寬以外，中國城市的社會福利、優撫安置、社會救助制度也比較完善，並得到較好地落實。可見，大部分城市居民已經基本具備抵禦社會風險的各種機制，城鎮弱勢群體也已被納入考慮。 ( http://www.tecn.cn )2.農村居民的抗風險機制相當薄弱中國農村人口佔全國人口的大多數，經濟發展水平較低，正因為如此，雖然改革開放後農民已被卷進市場經濟和工業化浪潮、面臨與城市居民同樣的社會風險，國家在農村還只能實行與城鎮有別的社會保障辦法，農民依然只能依靠家庭供養、自我保障、家族互助式的傳統保障機制來抵禦和化解社會風險。但是，隨著計劃經濟向市場經濟體制轉型過程的進行，農村集體經濟解體，失去了分散社會風險的組織基礎和物質基礎，傳統的農村合作醫療保健和公共衛生體系、由子女贍養老人、集資合作興辦教育以及「五保」等傳統抗風險機制也都瓦解或削弱。城鄉二元分割體制又使農村難以獲得更多的公共財政支持來化解風險，農村居民依靠傳統機制根本就無法抗禦工業化帶來的社會風險。 ( http://www.tecn.cn )面對這些嚴峻挑戰，國家也在農村養老保險制度、農村合作醫療制度、農村社會救助制度等方面進行了新的探索和試點。上個世紀90年代以來，我國部分地區根據農村社會經濟發展實際，按照「個人繳費為主、集體補助為輔、政府給予政策扶持」的原則，建立了個人賬戶積累式的養老保險制度。2003年底，全國有1870個縣（市、區）不同程度地開展了農村社會養老保險工作，5428萬人蔘保，積累基金259億元，198萬農民領取養老金。2004年，中國政府開始對農村部分計劃生育家庭實行獎勵扶助制度的試點：農村只有一個子女或兩個女孩的計劃生育夫婦，每人從年滿60周歲起享受年均不低於600元的獎勵扶助金，直到亡故為止，獎勵扶助金由中央和地方政府共同負擔。 ( http://www.tecn.cn )另外，為保障農民的基本醫療需求，減輕農民生大病帶來的經濟負擔，緩解因病致貧、因病返貧現象，國家從2002年開始嘗試重建以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度，由政府組織、引導和支持，農民自願參加，政府、集體和個人多方籌資，在30個地區的310個縣（市）進行試點。截至2004年6月，覆蓋9504萬農業人口，實際參加人數6899萬人；共籌集資金30.2億元，其中地方各級財政補助11.1億元，中央財政對中西部地區補助3.9億元。 ( http://www.tecn.cn )在社會救助方面，1994年國務院頒發《農村五保供養工作條例》，規定對農村村民中符合條件的老年人、殘疾人和未成年人實行保吃、保穿、保住、保醫和保葬（未成年人保義務教育）的五保供養。為解決部分生活不能自理五保老人的照料問題，各地相繼興辦敬老院，將這些人員集中供養，並逐步發展成為五保供養的一種重要形式。2003年底，全國實際五保供養人數為254.5萬人，敬老院2.4萬所，集中供養五保對象50.3萬人。在農村低保方面，國家針對各地區經濟發展不平衡和地區間財政經濟狀況差異大的實際，鼓勵有條件的地區探索建立農村最低生活保障制度，其他地區則堅持「政府救助、社會互助、子女贍養、穩定土地政策」的原則，建立特困戶基本生活救助制度。同時，對患病的農村困難群體實行醫療救助。截至2003年底，全國享受最低生活保障和特困戶生活救助的農村特困人數為1257萬人。 ( http://www.tecn.cn )四、中國城市居民和農村居民的抗風險能力和社會風險承受程度改革開放以來，中國經濟快速增長，城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均純收入都穩步提高，但是在城鄉居民人均收入水平穩步提高的同時城鄉居民收入差距卻越拉越大。這使得農民在面臨與城市居民同樣的工業化社會風險時，不僅沒有相應抗風險機制，而且與城市居民相比抗風險能力要弱得多。由此可以看出，綜合評估中國城市居民和農村居民面臨的社會風險、擁有的抗風險機制和具備的抗風險能力，農村居民處於明顯弱勢。 ( http://www.tecn.cn )1.農村居民的抗風險能力比城市居民弱農村居民的抗風險能力比城市居民弱，可以從城鄉收入分配和再分配差距不斷擴大的趨勢中看出。我們下面來考察城鄉居民人均收入水平差距、金融資產差距和社會保障差距這三個方面的城鄉收入分配差距。 ( http://www.tecn.cn )從1978年至2002年，城鎮人均可支配收入從343.4元增加到7702.8元，按可比價格計算年均增長6.68％。同期，農村人均純收入從133.6元增加到2475.6元，年均增加7.18％。在城鄉居民收入都不斷提高的同時，城鄉居民人均收入水平差距總體呈現出不斷擴大的趨勢，從1978年的2.57倍增加到2002年的3.11倍，平均差距為2.34倍，年均增長0.80％。不過，在這個過程中，城鄉居民收入差距也有一些反覆（見圖1）。具體來說，中國城鄉居民人均收入水平差距經歷了先縮小、後上升、再縮小、再上升的過程。從1978年到1984年，農村經濟體制改革先行一步，農村居民人均純收入迅速增加，而城市經濟體制改革尚未全面展開，城鎮居民人均可支配收入增長幅度不大，城鄉居民收入差距迅速縮小，達到了改革開放以來的最低點，由1978年的2.57倍下降至1984年的1.54倍。從1984年到1994年，城市經濟體制改革全面展開，城鄉收入差距急劇擴大，由1984年的1.54倍上升至1994年的2.86倍，到達一個高點。從1994年到1997年，國家採取了一些提高農村收入水平、縮小城鄉收入差距的措施，使得城鄉收入差距從1994年的2.86倍下降至1997年的2.47倍。但從1997年開始，城鄉收入差距重新擴大，並達到新的高點，由1998年的2.47倍擴大到2002年的3.11倍。② ( http://www.tecn.cn )

隨著城鄉居民人均收入水平差距的擴大，城鄉居民金融資產的差距也在逐漸擴大，而且金融資產的差距更甚於收入的差距。在改革開放之初城鄉居民收入差距是收入分配差距的主要表現形式，隨著城鄉居民收入水平的不斷提高，居民多餘的收入轉化為存款、債券與股票等金融資產，由於城鄉居民在收入水平以及在轉化金融資產能力與便利條件等方面的差異，導致城鄉居民金融資產差距持續擴大。據有關調查，城鄉居民總量金融資產差距由1980年的2.1倍上升到2000年的4.0倍。1980年城鄉居民金融資產總量之比小於收入之比，但到2000年，城鄉居民總量金融資產的差距明顯高於收入的差距。同期，城鄉居民人均金融資產差距更高，由1980年的9.5倍上升到2000年的11.1倍（見表1）。 ( http://www.tecn.cn )

資料來源：轉引自「中國改革與發展報告」專家組《中國財富報告——轉型期要素分配與收入分配》，上海遠東出版社2002年版，第183—184頁。 ( http://www.tecn.cn )城鄉居民除了收入差距和金融資產差距外，在收入再分配或社會保障方面也存在相當的差距，這點在前面分析抗風險機制的時候已經提到。事實上，城鄉居民的社會保障差距在原來傳統的計劃經濟體制下已經存在，而改革開放以來城鄉居民社會保障方面的差距呈現愈加擴大之勢。建國之初，國家就通過頒布有關法規，在城鎮構建了較為完備的社會保障體系，在養老、醫療和其他方面為城鎮職工提供了較好的保障。而在農村則並不存在與城鎮相對應的社會保障體系，國家在農村推行的是以集體經濟為依託和家庭保障為核心的社會保障體系，無論是保障水平還是保障範圍都大大低於城鎮的社會保障。改革開放以來，隨著經濟體制的轉型，原先在計劃經濟體制下的農村社會保障制度的基礎趨於瓦解。隨著經濟體制改革的逐步深入在城鎮以養老保險、醫療保險、失業保險、最低生活保障等為主要內容的社會保障體系在逐步完善。而農村社會保障制度的發展要緩慢得多。城鄉社會保障差距較原來傳統計劃經濟體制下城鄉社會保障的差距更大。農村居民與城市居民相比，抗風險能力顯然要弱很多。 ( http://www.tecn.cn )2.城市居民和農村居民社會風險承受程度的綜合評估農村居民與城市居民相比，面臨的社會風險趨同、抗風險機制卻相對貧乏而抗風險能力又非常弱，這三種因素綜合在一起，可想而知，農村居民承受的社會風險壓力有多大（見表2）。 ( http://www.tecn.cn )

從表2可以看到，無論是個體還是整體，中國農村都比城市承受了更大的社會風險壓力。中國農民面臨的社會風險和擁有的抗風險機制與能力之間的不對稱性，是中國建構社會政策體系需要考慮的最大國情。 ( http://www.tecn.cn )五、中國發展社會政策體系的基本理念中國發展社會政策的基本理念應是確保每個公民都具有平等的社會發展權利，這代表了現代條件下的社會公正和公平。從中國的國情來看，雖然完全實現這個目標要經歷一個很長的發展階段，但是它應該是一個明確的發展目標和指導社會政策發展的基本理念。 ( http://www.tecn.cn )按照這個理念，現在城市居民和農村居民面臨的社會風險已相差不大，而城市居民的總體抗風險能力要遠強於農村居民，因此在社會政策體系的建設過程中，必須優先考慮農村居民的社會風險和照顧他們的利益。 ( http://www.tecn.cn )在考慮發展社會政策的同時，必須考慮到我國目前在資源有限的條件下，如何最有效地使用這些資源，以最大程度地降低和分散社會風險。根據這個要求，就需要對公共政策領域和社會保障領域裡的社會政策實施做出優先順序排列，優先考慮最迫切需要解決的社會政策項目。 ( http://www.tecn.cn )在社會政策的對象上，應該從過去的以城市居民為優先的資源分配導向，轉變為以農村和農民以及進城務工者為優先的導向。集中資源，由中央政府為主來解決在社會風險中的突出問題。 ( http://www.tecn.cn )從目前農村所存在的問題來看，我們認為，需要優先解決的是義務教育、就業和存在嚴重的傳染病和地方病地區的基本公共衛生保障問題。義務教育保障的是公民的基本素質，以提高他們的就業機會，減少各種風險對他們造成的損害。就業保障的是公民的基本生活條件。在我國目前條件下，無論城鎮和農村都存在著巨大的就業壓力。在農村至少存在著1.5億勞動力的失業和半失業的問題。不解決就業問題，失業者也就失去了基本的生存條件，更不用說發展機會了。而在目前條件下幾乎無法對數量那麼巨大的人群提供失業保障或最低生活保障。因此，擴大就業面成為社會政策中的一個關鍵問題。在我國，一些嚴重的傳染病和地方病嚴重地危害和威脅著人們的健康。這些問題不解決，不僅無法發展，而且人民群眾的生命安全也受到嚴重威脅，因此必須集中資源突出地解決這些問題。 ( http://www.tecn.cn )公共政策領域中，有關社會政策的優先排列順序為：義務教育、基本的公共衛生、就業。在社會保障領域，我們建議的優先順序為：最低生活保障與救助（應從城鎮居民擴大到包括農村在內的全體居民）、醫療保障（城鎮的基本醫療保障和農村的合作醫療）、失業保障（從城鎮居民逐步擴大到進城的務工者）、養老保障及住房保障。 ( http://www.tecn.cn )對社會風險的基本評估，和對社會政策實施的優先排序，給了我們一個在目前條件下如何用好有限資源來最大地減少和分擔社會風險，為人民群眾提供社會安全保障的路線圖。這是發展社會政策所必須做的一項基本工作。 ( http://www.tecn.cn )注釋：①中華人民共和國勞動和社會保障部網站（http://www.molss.gov.cn/news/2004/0907c.htm）。這本白皮書分前言、養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險、生育保險、社會福利、優撫安置、社會救助、住房保障、農村社會保障和結束語共12個部分。 ( http://www.tecn.cn )②劉社建、徐艷：《城鄉居民收入分配差距形成原因及對策研究》，《財經研究》2004年第5期。「參考文獻」[1]中華人民共和國國務院新聞辦公室。中國的社會保障狀況和政策[OL].http://www.molss.gov.cn/news/2004/0907c.htm. ( http://www.tecn.cn )[2]國家統計局人口和社會科技統計司、勞動和社會保障部規劃財務司編。中國勞動統計年鑒（2003）[M].中國統計出版社，2003. ( http://www.tecn.cn )[3]國家統計局人口和社會科技統計司編。中國社會統計資料（2000）[M].中國統計出版社，2000.[4]連玉明主編。中國數字報告（2004）[M].中國時代經濟出版社，2004.[5]胡鞍鋼、鄒平著。社會與發展——中國社會發展地區差距研究[M].浙江人民出版社，2000.[6]世界銀行編寫組主編。全球化、增長與貧困[M].中國財政經濟出版社，2003.[7]香港浸會大學、清華大學編委會編。第二屆「當代中國經濟改革與社會發展研討會」論文集[M].清華大學出版社，1999. ( http://www.tecn.cn )[8]鄭杭生主編。中國社會發展報告（2004）——走向更加安全的社會[M].中國人民大學出版社，2004.[9]李培林、李強、孫立平等著。中國社會分層[M].社會科學文獻出版社，2004.[10]梁曉聲著。中國社會各階層分析[M].經濟日報出版社，1997.[11]景天魁。社會公正理論與政策[M].社會科學文獻出版社，2004.[12]陳桂棣、春桃著。中國農民調查[M].人民文學出版社，2004.[13]馬從輝著。開放經濟條件下居民收入分配問題研究[M].中國財政經濟出版社，2004.[14]吳先滿主編。居民收入增長研究——來自江蘇的報告[M].經濟科學出版社，2004.[15]黃佩華、迪帕克等著，吳素萍、王貴娟等譯。中國：國家發展與地方財政[M].中信出版社，2003.[16]李培林主編。農民工——中國進城農民工的經濟社會分析[M].社會科學文獻出版社。[17]［德］烏爾里希。貝克著，何博聞譯。風險社會[M].譯林出版社，2004.[18]陸學藝主編。當代中國社會階層研究報告[M].社會科學文獻出版社，2002.[19]農業部農村經濟研究中心主編。中國農村研究報告（2003）[M].中國財政經濟出版社。[20]李銀河、王震宇、唐燦、馬春華著。窮人與富人——中國城市家庭貧富分化調查[M].華東師範大學出版社，2004. ( http://www.tecn.cn )[21]鄧鴻勛、陸百甫主編。走出二元結構——農民就業創業研究[M].中國發展出版社，2004.[22]「中國改革與發展報告」專家組。中國財富報告——轉型期要素分配與收入分配[M].上海遠東出版社，2002. ( http://www.tecn.cn )[23]劉社建、徐艷。城鄉居民收入分配差距形成原因及對策研究[J].財經研究2004，（5）。吳雪明，男（1977—）上海社會科學院世界經濟研究所助理研究員；周建明，男（1952—）上海社會科學院研究員，亞太研究所所長，博士
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