舉報制度內涵：法律行為和政治行為兼具

自1988年檢察機關成立舉報中心以來，舉報制度在打擊職務犯罪、懲治腐敗、加強黨風廉政建設方面發揮了積極作用。但是，長期以來很多人對舉報制度的認識存在偏差，僅僅把舉報更多地視為查處職務犯罪案件的途徑和手段，沒有從深層次分析和把握舉報制度的法律意義和政治意義，從而影響和制約了舉報制度作用的充分發揮。

舉報實質上是公民具體行使憲法賦予的民主監督權，實現公民民主監督的方式。舉報制度誕生及存在的核心價值，就在於將檢察機關的專門法律監督和公民的民主監督有效結合起來，創造了依靠群眾反腐敗，及時反映民情、充分疏通民意，有效化解民怨的制度機制，從而有效保障公民知情權、表達權、參與權和監督權。筆者著重分析舉報制度所蘊含的豐富法理學和政治學的含義，以闡明舉報制度不僅僅是一個法律問題，同時更是一個政治問題。

一、舉報是一種重要法律行為

舉報行為是舉報人向檢察機關等反映被舉報人違法犯罪事實的一種行為。檢察機關等在受理舉報後，就必須依法開展相應的工作，並根據開展工作的情況啟動相應的法律程序。由此觀之，舉報行為是一個法律行為，涉及到法律權利與義務、法律關係、法益保護、正義實現等法理學問題。

(一)舉報行為中的法律關係分析根據我國憲法的規定，公民對於任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出檢舉的權利。此外，我國刑事訴訟法也明確規定了公民有檢舉他人違法犯罪的義務。因此，舉報不僅是一項憲法上的政治權利、自由權利，也是一項法律義務。正是由於舉報制度的存在，舉報人的舉報內容經由一定的載體和媒介(如舉報電話、舉報信、舉報簡訊等)，進入受理機關的有效受理渠道後，在舉報人與受理舉報的機關或單位之間就形成了一種有約束力的法鎖——舉報法律關係。又由於舉報人的舉報，一般是反映被舉報人違法犯罪的情況，對於被舉報人的利益有貶損，因此，在舉報人與被舉報人之間，也因為舉報形成了法律關係。舉報人既享有向有關單位和部門反映他人違法犯罪情況的權利，同時對其所反映情況的真實性、可靠性也承擔著保證義務，否則就必須對其舉報行為對他人造成的利益貶損承擔責任。根據權利與義務的對應性，保護公民舉報權利是國家的義務，國家應該創造一切條件保障公民舉報權利的行使。舉報受理機關應按照相關規定，在受理舉報後負有依法及時開展相關工作，反饋舉報人的責任;在舉報人存在人身安全危險時，還有提供相應保護的責任;在查清舉報對象不具備舉報反映事實的情況下，還負有在一定範圍內消除影響，予以正名等責任。通過分析可以清楚地看到，舉報人在因舉報行為而形成的法律關係中，享有多種權利。這種法律制度安排，固然是出於發動群眾參與對違法犯罪行為作鬥爭的需要，更為重要的是通過賦予公民對國家工作人員的違法犯罪行為的舉報權，保障和促進憲法中「主權在民」原則的落實。

(二)舉報行為中的利益調整、救濟方式分析

法理學認為，法律對社會的控制離不開對利益的調整，而法律對利益的調整機制主要又是通過將利益要求轉化為一定權利，諸如權利主張、自由、特權、權力等，並把它們及相對的義務歸諸法律主體。法律對利益的調整機制具體表現為三種情況:表達利益要求、平衡利益衝突和重整利益格局。以此分析舉報行為，可見舉報行為中涉及到的法律對利益的調整機制同樣分為三種情況:其一，賦予舉報人以表達利益要求的權利;其二，通過專門機關的介入以平衡舉報與被舉報方之間的利益衝突;其三，根據調查核實的內容，重新調整雙方的利益格局。

從實踐中來看，舉報中很大一部分是針對國家公職人員貪污受賄、失職瀆職的行為，多涉及公共利益，也有一部分是舉報國家工作人員侵犯公民個人人身權利和民主權利的。從救濟方式而言，舉報人選擇向國家有關專門機關舉報的行為，表明舉報人選擇了公力作為救濟方式，而放棄私力救濟的實現方式。我們知道，作為人類法律制度的基本價值，正義一般有兩種表現形式，即實體正義和程序正義。舉報犯罪，正是公民為維護法律尊嚴，為有力懲治違法犯罪行為，採取正大光明的方式，通過專門機關追究相關人員的責任，從而使正義以一種看得見的方式得以實現，是通過程序正義實現實體正義的有效方式和途徑。

無論是從法律關係的分層結構著手，還是從正義的實現方式考察，舉報制度作為制定法的重要組成部分，其中蘊含著豐富的法律制度意義。檢察機關舉報制度作為中國特色檢察制度的重要組成部分，確屬於法律制度的一個重要問題。從法律層面上看，目前我國尚沒有制定《舉報法》，目前舉報制度仍有相當多的內容需要進一步完善。隨著中國特色社會主義法律體系的建成，我們應圍繞如何更多地賦予舉報人權利、強化舉報人之義務加強法律制度的設計、規範和完善。

二、舉報也是一種重要政治行為

從法律與政治的關係來看，一方面法受政治的影響與制約;另一方面它又確認和調整政治關係，直接影響與促進政治。舉報制度也是同樣，一方面舉報制度的內容和形式均受到民主政治的影響和制約。另一方面，舉報制度又能反映和調整一部分政治關係，進而直接影響到社會的民主實現程度和社會的穩定。

首先，舉報制度是社會主義民主的體現方式之一。現代民主政治理論認為，國家權力的合法性來源於社會，人民是權力的主體，人民讓渡權力組建國家目的在於約束個體的暴動，保護社會公眾的自由，實現社會公平與公正。為了克服公共權力運行偏離軌道而發生變異，必須對權力運行過程進行監督，這種監督既有權力結構內部的，也有社會方面的。舉報制度的建立完善，就是從社會方面對權力運行過程加強監督的重要方面，開闢了一條公民政治參與、民主反腐的重要渠道。我國各個時期的國家領導人對於民主反腐歷來都給予充分重視。黨的十七大報告也指出:「要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。」

其次，舉報制度有利於群眾迅捷、暢通地進行利益表達，從而有利於疏導、化解不穩定因素，有力促進新形勢下的社會和諧穩定。民主之所以是最有利於維護穩定的制度，其最主要的原因在於有序的公眾利益表達體制和機制，民主制度的基礎和前提。在轉型期的中國社會，無論是從政治領域、經濟領域，還是從社會領域來看，我國仍處於並將長期處於社會主義初級階段，經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，將是相當長一段時間內我國社會發展的一個基本特徵。在利益多元化的社會格局下，便捷、暢通的利益表達機制對於化解社會矛盾，促進和諧具有十分重要的作用。

就公眾利益表達的類型及有效性的分類來看，筆者認為，舉報制度應當屬於「無組織、有結構」類型，即指個人或少數人所進行的個體化表達，政治系統存在相應的接收機制，對個人或少數人通過舉報所進行的個體化利益表達，通過檢察機關的專門機關及時受理和妥善處理公眾的訴求和意見，建立日常化的、有序的程序，使公眾的情緒得以經常性地表達和釋放，從而形成一種穩定有序、平和高效的社會討論和社會交涉模式，從而有效發動和積極依靠群眾參與反腐倡廉建設，最大限度地化解不穩定因素，最大限度地促進社會和諧穩定。在一定意義上，我們可以講舉報制度是反腐敗鬥爭的重要組成部分，是化解社會矛盾的有效機制，是提高司法機關執法公信力的重要途徑。

綜上，舉報制度創造了依靠群眾反腐敗，並使國家機關的專門法律監督與人民民主監督相結合的新的監督機制，從而完善了國家權力監督制約機制。舉報制度不僅僅是一個法律問題，同時更是一個政治問題。加強和改進檢察機關舉報工作是堅持群眾路線，完善中國特色社會主義檢察制度的需要，更是完善國家憲政制度建設的內容。加強和改進檢察機關舉報工作，要牢固樹立舉報是保障公民實現其民主監督權的舉報觀，把調動人民群眾舉報積極性和保障人民行使舉報權結合起來，始終堅持以群眾工作來統攬舉報工作，高度重視和切實解決好當前舉報工作中存在的機制不規範、答覆不及時、對舉報人保護不完善、救濟獎勵機制不到位等問題，高度重視和加強信息化條件下開展舉報工作的機制建設。

(作者分別為貴州省人民檢察院副檢察長，貴州省人民檢察院辦公室副主任)