文匯報-2014.11.7-福山沒有「180度大轉變」

《政治秩序的起源》（第一卷）、《政治秩序與政治衰敗》（第二卷）封面劉擎25年以來世界發生了許多變化，福山的問題意識重心的確發生了轉移，他的思想也因此有所發展，他比當初更加重視也更為深入地理解了政治秩序及其演變的意義。時隔3年，弗朗西斯·福山論述「政治秩序」的兩卷本相繼問世。《政治秩序的起源》（第一卷）和《政治秩序與政治衰敗》（第二卷）都長達600多頁，涵蓋了從史前到當代的萬年尺度的人類政治歷史，堪稱巨著。在今年9月第二卷出版之前，書中的個別章節在雜誌上陸續刊登，其中摘錄的片段《衰敗中的美國》格外引人注目。在一些人看來，揭露美國衰敗的福山，與25年前那個宣告「歷史終結」的福山，幾乎判若兩人（有論者稱之為「180度大轉變」）。今天的福山似乎更令人心怡，也更值得認真對待。然而，以立場的好惡來取捨學術常常是一廂情願的誤會。福山不是「風派」學者，無論其觀點如何受到爭議。「歷史終結論」並不是因贏得冷戰而「沖昏頭腦」的產物。福山最初提出這一理論是在東歐政治劇變之前的1988年（當時他應邀在芝加哥大學做這一主題的演講），只是其文章隨後「恰逢其時」地在1989年發表而聲名鵲起。此後的25年間，他也從未像許多人誤傳的那樣放棄或改變了他的基本立場（對此筆者曾在五年前發表的一篇文章中予以澄清）。今年6月福山在《華爾街日報》發表文章，題為《民主依然站立在「歷史終結」處》，針對「歷史終結的假設已經被證明是錯的，或者即使不錯，也需要重大修改」的質疑，他明白無誤地回應道，「我認為，那個根本理念仍然基本正確。」他堅持相信，「自由民主制沒有真正的對手」，否則，普京的俄國不必聲稱對民主理想的效忠（即便其實踐違背民主），烏克蘭東部地區也不必為「自決」搞公投。中東的一些極端分子夢想恢復伊斯蘭王權，但這並不是穆斯林國家絕大多數人的選擇。福山認為，現在唯一看上去可以與自由民主相競爭的體制是「中國模式」，但若問「五十年之後，是美國和歐洲在政治上變得更像中國，還是相反」？他毫不猶豫地選擇了後者。顯然，在福山這裡沒有什麼「180度大轉變」的故事。然而，25年以來世界發生了許多變化，福山的問題意識重心的確發生了轉移，他的思想也因此有所發展，他比當初更加重視也更為深入地理解了政治秩序及其演變的意義。早在1990年代初，福山發表評論文章尖銳批評了亨廷頓的「文明衝突論」，導致師生二人反目，有許多年互不理睬。直到生命的最後幾年，亨廷頓才與弟子和解，並囑託福山為《變化社會中的政治秩序》撰寫再版導言（2006年）。重溫這部1968年問世的名著成為一個契機，激發了福山系統研究政治秩序的強烈願望。實際上，福山新著的焦點之一就是重新探討塞繆爾·亨廷頓的經典論題：對於處在現代化過程中的國家而言，「政體能力」（維護政治秩序和治理的能力）比「政體類型」（民主還是非民主）更為重要。在一定程度上，福山的巨著是對亨廷頓著作的更新與發展。如果說福山的成名作（主要依據黑格爾的歷史哲學）是宣告自由民主制是歷史的終點，那麼他的兩卷本著作力圖（通過政治秩序的演變）闡明歷史走向這一終點的複雜而崎嶇的路徑。在第一卷中，福山提出一個重要的觀點：政治秩序起源於對「世襲主義」的克服。所謂世襲主義是指人類的一種普遍生物本能：基於血緣的親疏關係來組織群體秩序。但當文明的發展超越了部落社會的階段，世襲主義就會成為建立政治秩序的嚴重障礙，使得規模更大的社會要麼難以成形，要麼運轉不良（秩序不穩或效率低下等等），而克服世襲主義本能的根本辦法是依靠政治制度。雖然源自生物本能的世襲主義根深蒂固，也無法徹底消除（例如人們熟知的「任人唯親」和「裙帶關係」現象），但良好的政治制度有能力抑制這種本能的破壞性，並發揮其建設性功能。他進一步論證了良好政治制度的三個要素：強大有效的國家（中央權力），法治以及回應民眾要求的可問責的民主，並比較分析了不同文明區域的一些具體國家的發展案例，指出各自在特定的地理環境和歷史條件下獲得這些制度的方式、困難以及最終形成的特點。在他看來，中國在世界上首先發展出強有力的中央政府，科舉制具有顯著的非個人化（所謂「任人唯賢」）的特徵，有助於克服世襲主義，建立了成熟有效的官僚制度，成為第一個真正意義的國家。自法國大革命以來，現代國家大量而迅速出現，首先在近代歐美建立，隨後向其他地區強輻射，與此同時政治民主化的浪潮也逐漸高漲，形成了當今「民主全球化」的趨勢。然而，良好政治制度的建設取決於許多條件和偶然因素。在現代國家的發展過程中，強政府、法治和民主問責制往往不可同時兼得，彼此之間也常常難以達成平衡。但民主沒有其他兩個要素的協同配和，將很難運轉良好，甚至陷入危機。於是，制度要素的發展順序至關重要。在福山看來，理想的順序是先建立強國家，繼而發展法治，最後走向民主化，這有利於形成三要素之間較為平衡的良好制度（其最佳典型是丹麥）。但「抵達丹麥」談何容易！比如，希臘就是在沒有充分完成國家建設的條件下「過早地」進入了民主化階段。在19世紀希臘的普選權實踐中，政治精英在選舉中收買民眾，以提供公職就業機會等方式交換選票。結果在1870年代，希臘的人均公務員數量是英國的7倍。政治精英為獲得短期政治利益而導致官僚膨脹化的傳統在希臘一直殘存，1970年之後的40年間，希臘公職人員的數量增長了5倍。這種精英利用特權和資源向較為弱勢者提供保護和利益、換取支持和服務的交換關係被政治學家稱為「庇護主義」（clientelism）。而庇護主義常常是弱國家民主的常見病，它不僅是腐敗的溫床，也導致了低效政府，加劇了社會不公。先行於國家與法治建設的民主化進程可能造成脆弱的政治秩序，這不同程度地出現在晚近「阿拉伯之春」的政治轉型之中。的確，在國家能力不足、法治尚未完善的條件下，民主可能非但不能解決問題，反而會成為問題本身。民主是好東西，但需要某些條件的配合才能發揮其優勢。然而在現實世界中，人們對民主的渴望和要求往往難以抑制，很少去理會所謂理想的發展順序，也很難耐心等待時機的成熟。更為複雜的問題是，成熟的民主國家也可能發生逆轉，所謂「政治衰敗」。這是福山新著最後一部分的主題，其中對美國的分析別開生面。美國也是「民主先行」的類型，也曾陷入庇護主義的泥潭，但通過幾代卓越政治家一個世紀的創新改革，美國建立了強大高效的政府。但福山認為，美國政治近年來呈現出越來越嚴重的「再世襲化」傾向，而癥結恰恰在於美國過度分權的憲政體制。許多人習慣於讚賞美國憲政的制衡與監督的優勢，但往往忽視了這一體制良好運轉需要政治對手之間的基本信任，懂得相互妥協而不是彼此惡鬥（「黨爭」曾是麥迪遜極為關注的問題）。如果信任的精神消失了，憲政民主制會蛻化為福山所謂的「否決制」（vetocracy）：太多的決策參與者（各種家機構以及利益集團）過多地使用否決權，但很少有機構有權做出決定，這導致行政決策的低效無能，也嚴重削弱了國家能力。福山在書中沒有給出任何對策建議，但在最近一次訪談中，他認為美國應當轉向更接近議會制，降低分權制衡的程度。福山揭示了美國的衰敗，但他也指出「所有社會，無論是威權的還是民主的，都隱含著衰敗的可能」。民主國家曾經面臨嚴峻的挑戰（尤其在1930和1960-1970年代），但最終轉危為安，因此「很難根據一個政治體制在特定年代的表現來判斷它的長程前景。某個時期看似不可克服的問題在另一個時期卻消失了。民主政治體制在回應問題時常常比威權體制緩慢，但一旦做出回應又常常更為果決，因為行動的決定基於更廣泛的認同支持」。因此，他不認為「在成熟的民主國家中存在著系統性的『治理危機』」。既然走向民主的道路如此漫長崎嶇，而且還會出現逆轉，那麼歷史是否會背離那個傳說的「終結」？我們又何苦尋求民主？如果在制度三要素中剔除民主，是否依然可以實現一個成功的國家？福山的回答是否定的。僅僅依靠有效的政府，即使配合一定的法治，也很難實現國家的長治久安。首先，這是因為對民主的要求是現代性的內在要求。現代社會造就了不斷壯大的中產階級，在他們的政治意識中，民主是唯一具有正當性的統治形態。其次，國家能力與民主問責之間並非獨立無關。當現代國家的發展達到一定水平之後，缺乏民主參與和問責的制度將引發嚴重的社會不滿和抗拒，最終會侵蝕此前強大的國家能力。因此，福山在最後一章總結說，「儘管民主在21世紀初出現了挫折，但民主的前景在全球意義上仍然保持良好」;「雖然高質量的民主政府時而供不應求，但對它的要求卻與日俱增……這意味著政治發展過程具有一種清晰的方向性，意味著承認公民之平等尊嚴的可問責的政府具有普遍的感召力。」（作者為華東師範大學世界政治研究中心主任）
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