新型城市化不可舊路再徘徊

新型城市化，不可舊路再徘徊

南方都市報2013年1月27日AA36版去歲以來，「城鎮化」依然成為了各級政府、各大研究機構的一個關鍵辭彙。雖然在中國經濟發展的過去十多年，它從未淡出，但是未來十年，它極大可能成為核心概念。已經成為了世界工廠的中國，走向城市中國既是經濟發展的必然規律，也是中國政治經濟發展的自然選擇。但是對於中國而言，城市化將以什麼樣的方式出現？新型城市化將新在何處？過去城市化所產生的戶籍矛盾、社會壓力應該如何消解？本報和中國政法大學公共決策研究中心、新浪網和民生證券研究院特舉行薊門決策專題研討會就相關問題做了討論。

社會結構和關係的重新調整

宣曉偉(國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員)：

城鎮化上至高層，下至普通百姓，事關切身利益和很多重大事項。目前議論最多的是城鎮化對中國未來經濟增長的意義。我們的宏觀經濟情勢不太好，需要尋找未來中國經濟增長的持續的動力。城市化或者城鎮化就變成了一個理所當然的事情。城市化一方面可以拉動需求，基礎設施的增加、住房的建設，還有大量人口從農村到城市的消費升級都帶來內需的增長，所以把城鎮化視為中國未來最大的內需所在似乎是一個很順理成章、合乎邏輯的事情。另一方面城市化又能帶來新的供給，城市本身有利於規模經濟集聚，而且有利於人力資本的積累，技術創新在現代經濟中有重要的拉動作用，而我們知道城市實際上是作為創新的一個集聚體，在創新中發揮核心作用。

既然對城鎮化寄予了如此高的期待，就必須要認識當前城鎮化的模式。這個模式簡言之，政府主導性的城鎮化推動模式。在這樣的模式下，政府熱衷於擴大城市規模，如此造成對土地資源低效利用，以及對土地財政和房地產的過度依賴，房價過高，房地產市場膨脹後，對城鎮化繼續推進構成一種障礙，一方面對普通居民的住房需求造成影響，另一方面對城市的實體經濟發展造成威脅。同時政府行政級別變成各個地方推進城鎮化過程中一個最重要的資源，形成城市體系的嚴重失衡。

現有城鎮化模式經常被批評無視農民工群體，只讓你來打工，不讓你落戶，是要地不要人的城市化，是一種半拉子的城市化。我們經常可以發現城市化中新的二元結構，即本地人和外地人的嚴重對立。這種城鄉分割、城鄉二元和人地分割的城市化模式最大的弊病是大家看得見、人所共見、人所共知的。這是目前這套體系的一個必然結果，要解決這些問題首先要改變體系。支撐這套模式的有觀念、手段、制度三個要素。

目前這套城鎮化模式的核心觀念是身份等級制的觀念。身份等級在目前中國主要包括兩方面：一是城鄉二元，二是區域差別。城鄉二元是城市和農村之間存在著的巨大差異，包括了在相關制度安排下福利待遇上的巨大差異，包括社會保障、教育、醫療，你一生下來是農村人還是城市人，就暗含了你應該得的和不應該得的。還有區域差別。我們知道在計劃經濟體制下，不同城市、地區之間更多是調配，中央政府的影響力更大。但在改革開放後實現財政分權，導致的必然結果是人們福利待遇水平跟當地的經濟生活發展水平密切掛鉤。所以我們可以看到，在目前狀況下，在原有城鎮化模式里，身份等級觀念由城鄉二元和區域有別的東西將全體中國人個體分割，生下來似乎就應該是不同的群體。這是原有城鎮化模式最根本的觀念支撐，也是我們要走向城鎮化新路最根本的障礙。

核心手段是地方政府一手從農村這邊把地拿過來，又一手賣給開發商，同時把地以比較低的價格招商引資、建設工業園，承擔城市建設，搞公共服務。地方政府有一個土地出讓的利益轉換過程，一方面從農民手裡拿地過來，一方面又賣出去。利益格局的維持是不斷循環和自我調換的鏈條，因為征地越多，越可能不斷地用比較低的價格吸引招商引資；另一方面可以用自己在土地市場上的壟斷和排他性地位，不斷地拉高地方地價、房價，以最大化自己的利益。我們有相關研究可以分析地方政府在這件事情上做得非常理性，比我們的任何想像要理性得多。這裡中央政府通過事權分擔，把一部分支出責任轉嫁給地方政府，其實隱性而間接地享受了土地財政或者「以地謀發展」的好處。另一方面，如果不停地像地方政府這樣大肆擴張，也會帶來很大的風險，包括糧食安全、金融風險、社會穩定等各種系統性風險，而中央政府一方面享受，另一方面又承擔系統性風險，所以就要通過土地指標、信貸管控等方法對地方政府的行為加以約束。

這樣一套城市化核心制度是土地制度，土地是城市土地，國家所有，而且只有通過政府徵收才可以把農村的集體土地轉換為城市的國有土地。這是城鎮「以地謀發展」城鎮化模式的真正基石，它奠定了地方政府在土地市場中的壟斷地位和核心作用。而中央政府通過指標等一系列方法進行控制。

綜合以上方面，可以看到城市化模式雖然強大有力、高歌猛進，但基本無法持續。債務增加，房地產畸形泡沫破滅，以及城市二元結構劇烈爆發引發社會動蕩，都已經一一出現。所以所謂的新型城鎮化，就要有一套新的利益機制、利益安排，這裡面的核心是什麼？

我以為要做到這幾點：

一是要變政府主導為政府引導，我們現在看到這裡面的核心是政府，政府壟斷了土地，它作為排他性的中間場，城市的擴張必須是政府來決定，要退出來。問題是怎麼退出？必須變成多方參與，政府引導。政府退出來並不是說什麼都不管，該管的地方要管。比如規劃、土地用途，這些方面政府要進一步；另一方面，這塊土地誰來進行？政府只是變成一個參與者，不是排他性的壟斷者。

二是由土地財政逐漸轉向房產財政，這是一種必然趨勢，可以看到。我不是站在地方政府角度，而是看發達國家，房地產稅的事情不能解決所有事情，它不是萬能的，但卻是萬萬不可缺的，而且是一塊最核心的資助。問題在於裝地方政府責權分配的框架怎麼理清權責關係？我們剛才說到「以地謀發展」的所謂模式，並不是地方政府一上來就是如此，而是慢慢演進、推到、看到的結果。如果我們想去解這個扣，還得往上慢慢捋。根本講就是要調整央地關係。

從這個角度而言，現代城鎮化的轉型是中國現代化轉型過程中的一部分，而現代化轉型最核心的東西是社會結構和關係的重新調整，哪些是中央說了算，中央擔責任，哪些是地方擔責任，地方說了算。在這方面進行調整後才能從根子上把舊有的城鎮化模式邏輯慢慢滲透，這樣才真正有可能使我們從一個傳統的不可持續的城鎮化老路邁向一個可持續、更公平更有效的城鎮化新路。

大城市集群是不可避免的趨勢

易鵬(國家發改委中國城市和小城鎮中心研究員)：

為什麼現在提新城鎮化？新城鎮化不只是以前城鎮化的經濟概念，嚴格講未來城鎮化蘊含著政治、社會、法學等很多方面的內涵在其中，總的來說以前的城鎮化是發展的概念，未來的城鎮化是一個公平的概念。北京市2069萬常住人口，沒有北京市戶籍人口的比重接近50%，這樣一種二元結構問題一定要解決。郭金龍也說：「北京市成為常住人口的北京市，而不是有北京戶籍人口的北京市」。對未來而言，從真實的城鎮化角度而言怎麼將城鎮化做得更好，不能迴避問題。

城鎮化最理想的狀態應該是大城市、小城鎮和農村三者共生髮展、協調發展、共生共榮的發展，但理想狀態在現實中很難存在。

首先人往高處走，不是誰能改變的。都知道北京房價貴、空氣污染，但北京人口每年新增加常住人口將近60萬。因為北京公共服務水平是全中國最好的，生活成本在全國特大城市算比較低的，北京的機會和收入比較高。換做任何人，從經濟學講，從利益最大化的角度講，一定會扎在北京。當時我們看北京市的人口，到2020年計劃北京人口到2000萬，可北京市瞬間人口規模估計到了3000萬。城市的發展肯定不是以個人意志為轉移，尤其不以政府的意志為轉移，一定是看不見的手發揮最核心的資源調配作用。這類城鎮化中一定是以市場化為主的城鎮化，如果不是市場為主的城鎮化那是災難。

所以未來中國發展應該是特大城市群的發展，比如北、上、廣、深，這種大城市為基礎的城市群或者都市圈是未來吸納城鎮化人口的主體，這也不是意志為轉移的。當年日本城鎮化速度更快，一年就增加1.5%，我們十年均速是1.35%。日本快速崛起主要有東芝、索尼大企業所在的東京、大阪的都市圈裡，人口大量往裡走，導致嚴密的城市病，怎麼辦？日本想往外面趕，但趕了這麼多年效果仍不明顯，後來是交通樞紐工程的建立才解決，實際是建立了城市圈。反觀北京，將近1 .7萬平方公里，人口2069萬，城市每平方公里承載的人口遠低於紐約、東京、巴黎。為什麼北京這麼擁堵？很重要的一點是沒有採用軌道交通為基礎的城市連接線，而是採用高速公路為主的連接線，高速公路有切割性，而軌道交通有連接性。順義、通州、懷柔、延慶給人感覺不是北京。但如果是軌道交通可能只有20分鐘、30分鐘到城市，那感覺會不一樣。這是當年交通設施選擇導致城市的切割，導致城市的承載能力下降。從這個角度來講，北京市可承載的人口有多少？就水資源角度而言，未來承載力可能是2800萬。我個人觀點是，承載力大後對水價可能會產生倒逼作用，用水的價格會更高，水價調升過程中能夠挖掘出水的潛力。所以北京市未來某一天達到5000萬人，也是一個正常現象。美國有三大都市圈，日本兩大都市圈，中國也可以。

城鎮化必須是市場化

管清友(民生證券研究院副院長)：

土地制度我們要客觀認識，1982年憲法正式確立了農村集體土地所有制和城市土地國有化，這種土地制度確實有很大問題，比如我們看到農民被剝奪問題、土地財政問題甚至土壤質量下降的問題。但這種土地制度確確實實又是改革開放30年來低成本優勢的重要組成部分，也是中國經濟奇蹟的一個重要組成部分。有其利也有其弊，看我們從哪個角度看，是從效力角度看還是從公平的角度看。但如果我們再像之前這樣利用土地，堅持現在的土地制度，在土地增值分配問題上沒有明確說法時，只能引發更多的社會矛盾，因為在土地增值問題上，理論界特別是法學界沒有給我們一個滿意的答覆，土地增值是個來源：規劃、產業政策、農民所有權和使用權、基礎設施建設，這四個應該怎麼分配，應該有一個明確的法律規定。

這種土地制度看來是不可持續的，現在關於土地制度問題國內分成多派，有的堅持目前模糊產權，農村集體土地所有制和城市的土地國有化，有人認為終極目標還是私有，有人認為應該有一個過渡方案，逐漸過渡到私有化。總之，不同聲音也沒有明確說法，中國很多問題壞就在壞在理論界老是爭論，爭論幾十年也爭論不清楚。光停在爭論層面對事情沒有什麼益處。現在我們看到在土地問題上，實際做法是加快了土地市場化、貨幣化，把使用權長期化固化下來，十八大報告里也提出了所謂「提高農民在土地增值當中的分配比例」，這至少是一個改觀，土地制度確實到了要兼顧公平的時候了。

凱恩斯曾說過，「危險的東西不是既得利益，而是思想」。觀念、制度和利益形成了既有的城市化模式。我們在很多問題上之所以沒有解決是因為現行制度強化了我們的觀念，比如農民土地換社保問題。十年前討論這個事情已經有人提出反對，說農民本身也是國民，土地應該是他財產的一部分，為什麼要讓他拿財產換社保？從法理上是過不去的。但實踐中農民對土地沒有所有權，是一個使用權的概念，因此在實踐過程中出現了各種各樣的模式，無論是成都大城市帶動農村模式，還是上海寶山以前搞的土地換社保，還是後來廣東佛山南海搞的各種模式，土地股份合作制等，其要義都不是把土地作為農民的財產權，而是通過某種方式剝奪農民。我們要改變現在這種觀念。

現在城鎮化速度不是太慢了，而是太快。我們的城鎮化一開始就跟西方國家不一樣，我們人為推動，這是因為我們從經濟發展戰略上就是一個趕超戰略，至今仍未改變。這個思路是否要發生改變？所謂「回不去的鄉村，進不去的城」，我們走得太快，以致於把靈魂都落下了。那我們是否在新一輪的城鎮化過程中堅持所謂推進人的城鎮化的背景之下重新思考這個問題？西方國家走過的，工業化是原因，城鎮化是結果，這個路子是否值得我們學習？儘管我們從來不是這麼走的，我們是否應該發揮一下市場化的作用？讓工業化、市場化的作用自然產生城鎮化的過程？再加上我們今天面臨的城鎮化、城市化，有太多能源、資源和環境的約束，而這是制約未來城鎮化或者城鎮綜合城的能力非常重要的硬槓桿。不論是搞大城市、小城鎮，是逆向的城鎮化還是雙向的城鎮化，我想應該是市場化的結果，自然演進的結果。政府即便是頂層設計搞規劃，也應該是原則性的，不宜過細。我們應該拋除這樣的觀念：政府永遠比市場聰明。(南都評論記者李靖雲根據會議內容整理)

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