朝陽區市政管委越權行政--朝陽區市政管委做出道路停車收費決定的法律分析

8月17日，北京日報以「望京新增6000個路側停車位」為題報道了這樣一則信息：朝陽區市政管委有關負責人今天介紹，對部分居民小區停車位不足、只能停放在路側的情況，將實行彈性限時收費制度，並就路側停車位試點屬地管理制度，即委託車位屬地街鄉進行車位的規劃、公示和對停車管理企業招投標等。該有關負責人介紹採取這種做法的目的在於「希望能通過委託街鄉下放停車位部分管理許可權的辦法，來解決亂停車、停車難的問題」。按照部署，預計未來這些新增的路側停車位收費標準為每小時1元，而對於部分居民小區停車位不足，只能停放在路側的情況，還將實行彈性限時收費制度。」

朝陽區市政管委這一行為，明顯背離我國「依法治國，建立社會主義法治國家」的基本要求，違反了依法行政的基本要求，屬於越權行政。

1997年9月，中共十五大提出「依法治國」，並將其作為黨領導人民治理國家的基本方略。2004年3月22日，為貫徹落實依法治國基本方略和黨的十六大、十六屆三中全會精神，國務院專門制訂《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出「依法行政，建設法治政府」的要求。可見，依法行政是法治國家、法治政府的基本要求。法治要求政府在法律範圍內活動，依法辦事；政府和政府工作人員如果違反法律，超越法律活動，即要承擔法律責任。依法行政有其基本要求，這在實施綱要中也進行了明確。實施綱要第5部分明確了依法行政的六項基本要求，即「合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一」。其中，合法行政即「行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定」。 這句話包含兩層含義：首先，依法行政的「法」，包括法律、法規、規章。在所有這些法中，法律的效力高於法規，法規的效力高於規章。依法行政首先要求依憲法、法律行政，法規和規章只有符合憲法、法律的規定時，才能作為行政行為的依據。其次，依法行政要求政府依照法的明文規定行政，不得類推行政。即「沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定」。實施綱要「權責統一」指的是「行政機關依法履行經濟、社會和文化事務管理職責，要由法律、法規賦予其相應的執法手段。行政機關違法或者不當行使職權，應當依法承擔法律責任，實現權力和責任的統一。依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償」。依法行政要求政府依照法律規定行政，而依法律規定行政又首先要求依行政管理法的規定行政，依照行政組織法和行政程序法的規定行政。對於管理過程中能夠運用何種管理手段，必須由法律、法規明確賦予。

依法行政不僅要求行政機關依照法律行政，而且要求具體行政行為，採取的具體行政措施也必許有法可依。朝陽區市政管委做出「道路和路側停車收費的決定」就違反了依法行政的基本要求。首先，法律、法規、規章並未規定對道路停車進行收費。北京現行適用的與道路停車相關的法律和地方法規有《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市實施《中華人民共和國道路交通安全法》辦法》（2004年10月22日北京市第十二屆人民代表大會常務委員會第十五次會議通過）。其中，《中華人民共和國道路交通安全法》第二十九條規定：道路、停車場和道路配套設施的規劃、設計、建設，應當符合道路交通安全、暢通的要求，並根據交通需求及時調整。第三十三條第二款規定：在城市道路範圍內，在不影響行人、車輛通行的情況下，政府有關部門可以施劃停車泊位。第四十條授權國務院規定可以對有關道路通行做出其他具體規定。除此之外，《中華人民共和國道路交通安全法》未對道路停車作出規定，未規定任何主體有權做出對道路停車收費的決定。作為地方法規的《北京市實施《中華人民共和國道路交通安全法》辦法》有三個條款涉及道路停車問題，其中第二十九條規定「根據本市道路停車泊位設置規劃或者在不影響道路交通安全、暢通的情況下，公安機關交通管理部門可以在道路範圍內確定道路停車泊位，並設置道路交通標誌、標線。其他單位和個人不得設置、佔用、撤銷道路停車泊位。」第四十九條規定了機動車停放的要求，即　　(一)在停車場或者交通標誌、標線規定的道路停車泊位內停放； (二)在道路停車泊位內，按順行方向停放，車身不得超出停車泊位； (三)借道進出停車場或者道路停車泊位的，不得妨礙其他車輛或者行人正常通行。 第五十條規定了機動車在道路上臨時停車時的要求，即(一)按順行方向，車身右側緊靠道路邊緣，不得超過30厘米，同時開啟危險報警閃光燈； (二)夜間或者遇風、雨、雪、霧等低能見度氣象條件時，開啟示廓燈、後位燈、霧燈。 出以上三條規定外，《北京市實施《中華人民共和國道路交通安全法》辦法》未做出道路停車需要收費的規定，也未授權任何機關有權規定道路停車收費。依據依法行政原則，法律對行政權的運作產生絕對的拘束力，行政權不能逾越法律而行為。因此，朝陽區市政管委做出道路停車收費的決定完全屬於無法可以，屬於越權行為。對於行政越權行為的違法性，我國《行政訴訟法》進行了確認，《行政訴訟法》第54條規定了行政行為的六種違法情形，其中就包括了「超越職權」。

《中華人民共和國行政監察法》第十八條規定了監察機關的職責，其中第一項職責便是檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題。朝陽區市政管委行政越權行為違反了國家的相關規定，直接違反了國務院關於推進依法行政實施綱要的基本要求，監察機關完全有責任對此做出處理。

附件：1.《國務院關於加強市縣政府依法行政的決定》（國發[2008]17號）

2.北京日報報道

3.《全面推進依法行政實施綱要》