十五、社會主義政治體制改革

　　鄧小平作為我國改革開放的總設計師，不僅設計了我國經濟體制改革的框架，而且設計了我國政治體制改革的藍圖，對如何進行政治體制改革、發展社會主義民主政治進行了廣泛深入的思考並提出了一系列重要的思想和觀點，特別是在20世紀80年代中期，鄧小平發表了一系列談話，集中地闡述了政治體制改革問題，豐富和發展了建設有中國特色社會主義民主政治的理論，為馬克思主義關於社會主義國家政權建設的理論增添了新的內容。

（一）政治體制改革問題的提出和政治體制改革指導方針的確立

　　弄清鄧小平提出政治改革問題的時間和動因，有助於完整、準確地把握鄧小平政治體制改革思想形成的歷史過程。學術界對這些問題進行了探索。

　　1．政治體制改革問題的提出

　　大多數學者認為，我國政治體制改革的序幕是在黨的十一屆三中全會前後正式拉開的。「文化大革命」十年動亂中，個人崇拜、家長制、「一言堂」盛行，無政府主義思潮泛濫，生產力的發展受到嚴重阻礙。在總結「文化大革命」教訓的同時，怎樣創造一個既有個人心情舒暢又有統一意志的生動活潑的政治局面，以便集中精力發展生產力，便成為政治體制改革提出的最初動因。

　　中國社會主義的基本政治制度，就國體來說，是工人階級(經過共產黨)領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政；就政體來說，是民主集中制的人民代表大會；就政黨制度來說，是共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。這種制度，是歷史地形成的，是廣大人民在長期的政治實踐中進行選擇的結果。它適合中國的國情，符合廣大人民的根本利益，它使得廣大人民擺脫了幾千年來被壓迫、被奴役的地位而成了新社會、新國家的主人；它保護了社會主義的經濟基礎和社會生產力，保證了國家的統一、民族的團結和社會的穩定。與以往封建社會的專制制度和半殖民地半封建舊中國的大地主大資產階級專政的國家制度根本不同，社會主義的政治制度不是少數人壓迫多數人的工具，而是保護廣大人民的制度，與舊政治制度比較，它有著無比的優越性。我們必須堅持這種基本政治制度。

　　同任何新生事物一樣，社會主義的政治制度並非一開始就是完善的。它在某些具體制度和具體環節上還存在著若干缺陷和弊端。正因為如此，我們必須進行政治體制的改革，以便使我國社會主義的政治制度到進一步的完善和發展。

　　早在1978年12月中央工作會議閉幕會的報告中，鄧小平便提出，要正確地改革同生產力迅速發展不相適應的生產關係和上層建築。他認為，政治的空談往往淹沒一切。這並不是哪一些同志的責任，責任在於我們過去沒有及時提出改革。但是如果現在再不實行改革，我們的現代化事業和社會主義事業就會被葬送。1986年9月他在會見日本公明黨委員長竹入義勝時指出：「我們提出改革時，就包括政治體制改革。」(《鄧小平文選》，1版，第3卷，176頁。)

　　鄧小平提出的政治體制改革的重要思想，在黨的十一屆三中全會中得到確認。這次全會的公報明確提出：「實現四個現代化，要求大幅度地提高生產力，也就必然要求多方面地改變同生產力發展不適應的生產關係和上層建築，改變一切不適應的管理方式、活動方式和思想方式，因而是一場廣泛深刻的革命。」

　　1980年8月，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上所作的題為《黨和國家領導制度的改革》的講話中，針對黨和國家領導制度中存在的弊病，明確提出了「改革並完善黨和國家領導制度的任務」，改革的內容包括國家領導制度、組織制度和工作制度等幾個方面，成為指導我國政治體制改革的綱領性文件。從1986年至1987年，政治體制改革問題成為鄧小平關注的一個重要方面，有近20次談話談到這個問題。他最初有關政治體制改革的談話，都是從經濟體制改革中最迫切的權力下放問題談起。他從經濟體制改革發展的需要出發，再次強調了政治體制改革的重要性和緊迫性，並指出了政治體制改革同經濟體制改革的關係。他指出：「現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進，就會阻礙生產力的發展，阻礙四個現代化的實現。」(《鄧小平文選》，1版，第3卷，176頁。)「不搞政治體制改革，經濟體制改革難於貫徹。」(同上書，177頁。)「政治體制改革同經濟體制改革應該相互依賴，相互配合。只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通，因為首先遇到人的障礙。事情要人來做，你提倡放權，他那裡收權，你有什麼辦法？從這個角度來講，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定於政治體制的改革。」(同上書，164頁。)因此，應當把進行政治體制改革「作為改革向前推進的一個標誌」。他希望1987年召開的中共十三大能夠提出一個政治體制改革的方案。實際上，論述政治體制改革問題，也正是十三大的重要內容之一。我們可以清晰地看出，鄧小平對政治體制改革問題的思考，是一個逐漸完善和發展的歷史過程。

　　2．政治體制改革指導方針的確立

　　鄧小平政治體制改革指導方針的確立經歷了一個過程，這個過程如同鄧小平的政治體制改革思想形成的過程一樣，是在考慮如何正確處理歷史遺留問題以及探索一條適合中國國情的發展道路的過程中逐步形成的，經歷了一個從提出、發展到全面形成的過程。

　　我國政治體制改革的指導方針是什麼？鄧小平在論述政治體制改革時沒有直接使用「方針」這個詞，但他的論述，明確提出了政治體制改革的目標、原則、方法和標準。

　　第一，政治體制改革總的目的和具體目標。總的目的是為了建立社會主義民主政治，鄧小平指出：「總的目的是要有利於鞏固社會主義制度，有利於鞏固黨的領導，有利於在黨的領導和社會主義制度下發展生產力。」具體目標是黨和國家的領導體制要增強活力，真正提高效率，充分調動人民和各行各業基層的積極性。

　　第二，政治體制改革的原則。政治體制改革必須從我們的國情出發，根據自己的實踐、自己的情況來決定改革的內容和步驟，決不能照搬照抄西方的一套。

　　第三，政治體制改革的方法。「審慎行事，分步驟、有領導、有秩序地進行。」逐步展開，平穩推進，注重試驗，鼓勵探索，從業已成熟的問題入手，不搞一刀切。

　　第四，評價國家政治體制的標準。國家的政局是否穩定；能否增進人民的團結，改善人民的生活；生產力能否得到持續發展。

(二)政治體制改革的必要性

　　在建設有中國特色社會主義道路的征程中，不斷推進政治體制改革，不僅是必要的，而且是不可或缺的重要環節。學術界對政治體制改革的必要性作了如下探討。有的學者認為，政治體制改革是完善我國社會主義制度的客觀需要。

　　政治體制改革是社會主義制度自我發展和不斷完善的內在要求，也是我們黨總結建國以來歷史經驗和改革開放以來新鮮經驗後作出的重要決策。新中國成立後，我們建立了人民當家做主的人民民主政權，為社會主義民主政治的發展奠定了基礎。社會主義政治制度，是人類歷史上迄今為止最為先進的政治制度。我國實行的人民民主專政的國體和人民代表大會的政體這樣的根本政治制度是好的，是符合我國國情和廣大人民群眾意願和根本利益的。但這種根本政治制度又需要各項具體制度即一定的政治體制與之相適應。政治體制好，根本政治制度的優越性才能得到充分發揮；反之，就會受到影響甚至破壞。

　　我國的政治體制形成於建國初期，它主要受到兩個方面的影響：一是革命戰爭時期根據地的政權建設經驗的影響；二是蘇聯政治體制的影響，可以說是一種「革命型」的體制。這種體制在建國之初具有一定的必要性和合理性，對於運用政治權威的力量迅速統一全國的經濟和政治，確曾起過積極的作用。但是，在過渡時期結束後，在階級矛盾和階級鬥爭不再是社會主要矛盾的情況下，隨著社會主義經濟建設的全面展開，這種高度集中的政治體制的弊端就逐步地暴露出來，在「文化大革命」中發展到了極端。只有對政治體制的弊端進行有計劃有步驟而又堅決徹底的改革，人民才會信任我們的領導，才會信任黨和社會主義，我們的事業才有無限的希望；只有改變重人治而不重製度的政治文化傳統，加強政治制度的建設和完善，才能使政治體制有效抑制由於領導人的失誤而導致的政治動蕩和危機。以發展經濟和推進社會主義民主政治建設為基點，對原有政治體制進行改革，已成為歷史發展的客觀要求。

　　有的學者認為，政治體制改革是深化經濟體制改革的必要保障。

　　政治體制屬於上層建築的範疇，應該與經濟基礎相適應。政治體制改革與經濟體制改革要相互依賴，相互配合。如果政治體制改革滯後於經濟體制改革，必將阻礙經濟的發展。一方面，我國的經濟體制已經發生了深刻的變革，傳統的計劃經濟體制基本被取代，市場經濟體制正在逐步建立起來，這必然要求對原來的行政管理體制進行相應的改革。另一方面，深入進行經濟體制改革也需要政治體制改革與之配套，實行政企分開，轉變政府職能，否則，社會主義市場經濟體制必將受到原有體制的制約，難以真正建立起來。我國原有的政治體制是適應高度集中的計劃經濟體制建立起來的，存在著黨政不分，政企不分，權力高度集中，機構臃腫，人浮於事，效率低下等現象。為了增強社會主義經濟的生機和活力，促進生產力的快速發展，首先必須對僵化的經濟體制進行改革，而傳統計劃體制下的高度集中的政治體制，則直接或間接地影響著經濟改革的深入。只有進行政治體制改革，克服政治體制中的弊端，才能為經濟體制改革創造一個好的環境，為經濟體制改革提供可靠的保障。

　　有的學者認為，政治體制改革是保證國家長治久安的需要。

　　進行政治體制改革，從全局和長遠的意義上說，是實現和保證國家長治久安的客觀需要。社會主義發展的歷史經驗表明：高度集中的政治體制不利於增強黨和國家的生機與活力，有損於黨和政府的形象，甚至容易產生嚴重的社會動蕩，危及社會主義的前途和命運。中國「文化大革命」的爆發、蘇聯的解體和原東歐社會主義國家的劇變，均與政治體制方面的問題直接相關。

　　黨在領導革命和建設的歷史過程中，從遵義會議到黨的八大，黨中央及其領導人一直比較注意實行集體領導，實行民主集中制，黨內民主生活比較正常。可惜這些好的傳統後來沒有形成為行之有效的制度，沒有得到很好的堅持和發揚，甚至遭到破壞，發生長達10年之久的「文化大革命」的一個重要原因就在於此。鄧小平對此有清醒的認識，因此多次強調製度建設的重要性。他尖銳地指出了把黨和國家的命運建立在個人威望上的危險性，認為只有通過政治體制改革、建設社會主義民主政治，才能確保國家的長治久安。必須通過政治體制改革使社會主義民主制度化、法制化，保證黨和國家的長治久安，社會穩定，經濟發展。

　　有的學者認為，政治體制改革是社會主義社會發展的內在要求。

　　鄧小平指出：「我們進行社會主義現代化建設，是要在經濟上趕上發達的資本主義國家，在政治上創造比資本主義國家的民主更高更切實的民主」(《鄧小平文選》，2版，第2卷，322頁。)，體現出社會主義制度的優越性。社會主義制度在本質上是優越於資本主義的。我們建設有中國特色的社會主義，是要建設一個富強、民主、文明的全面發展的社會。社會主義愈發展，民主也愈發展。商品經濟必然要求民主政治與之相適應。在社會主義現代化建設過程中，我國市場經濟不斷發展，精神文明不斷進步，必然向政治體制改革提出新的更高的要求。這就要求我們不斷探索社會主義民主政治發展的規律和特點，探索民主的切實有效的實現形式。為了推進生產力的發展，最大限度地調動人民群眾的積極性，必須實行廣泛的經濟民主和政治民主，使社會主義更有吸引力、凝聚力和生命力。

　　有的學者認為，鄧小平對我國歷史文化傳統的分析也是影響他提出改革政治體制、加強民主法制建設任務的一個重要因素。因為在我國的傳統文化觀念中，封建專制傳統較多，民主法制傳統較少。正因為如此，鄧小平把政治體制改革、加強社會主義民主法制建設同中國共產黨人剷除封建主義殘餘的歷史任務聯繫起來，把民主法制建設作為精神文明建設的一個重要組成部分。

(三)我國政治體制改革的目標、主要任務及原則

　　政治體制改革是一項艱巨而複雜的社會系統工程。實施這一工程，必須明確目標、主要任務及原則。

　　1．政治體制改革的目標

　　政治體制改革的目標，是按照民主化和法制化緊密結合的要求，努力建設社會主義的民主政治。鄧小平指出：「我們政治體制改革總的目標有三條：第一，鞏固社會主義制度；第二，發展社會主義社會的生產力；第三，發揚社會主義民主，調動廣大人民的積極性。」(《鄧小平文選》，1版，第3卷，178頁。)

　　1986年11月9日，鄧小平在會見日本首相中曾根康弘時說，關於進行政治體制改革這個問題，「最近我在設想，要向著三個目標進行。」「第一個目標是始終保持黨和國家的活力」。這裡說的活力，主要是指領導層幹部的年輕化。他認為，哪一天中國出現一大批三四十歲優秀的政治家、經濟管理家、軍事家、外交家就好了。所以，要制定一系列制度包括幹部制度和教育制度，鼓勵年輕人。「第二個目標是克服官僚主義，提高工作效率」。效率不高同機構臃腫、人浮於事、作風拖拉有關，在很多事情上黨代替了政府工作，黨和政府很多機構重複。我們要堅持黨的領導，但是黨要善於領導。「第三個目標是調動基層和工人、農民、知識分子的積極性」(同上書，179頁。要把權力下放給基層、企業，廣泛調動工人、農民和知識分子的積極性，讓他們參與管理，實現管理民主化。

　　根據鄧小平的意見和建議，1986年，中共中央成立了中央政治體制改革研討小組，經過研究和論證，形成了《政治體制改革總體設想》(初步方案)。1987年10月召開的中共十三大正式確定：「進行政治體制改革，就是要興利除弊，建設有中國特色的社會主義民主政治」。「改革的長遠目標，是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制」。「改革的近期目標，是建立有利於提高效率、增強活力和調動各方面積極性的領導體制」。

　　黨的十四大提出：「政治體制改革的目標，是以完善人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為主要內容，發展社會主義民主政治」。「絕不是搞西方的多黨制和議會制。」1997年9月召開的中共十五大進一步指明：「我國經濟體制改革的深入和社會主義現代化建設跨越世紀的發展，要求我們在堅持四項基本原則的前提下，繼續推進政治體制改革，進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家。」同時，黨的十五大還提出了推進政治體制改革的基本要求：「必須有利於增強黨和國家的活力，保持和發揮社會主義制度的特點和優勢，維護國家統一、民族團結和社會穩定，充分發揮人民群眾的積極性，促進生產力發展和社會進步。」

　　有的學者認為，我國政治體制改革的目標是和我國政治體制改革的方向緊密聯繫在一起的，因此，政治體制改革的目標就有長遠目標和近期目標。

　　理論界對政治體制改革的長遠目標存在著多種不同的理解和表述。有人認為，政治體制改革的總方向，是為了發揚和保證黨內民主，發揚和保證人民民主。有人認為，政治體制改革的最終目標，是確保社會主義中國的長治久安。有人指出，改革，就是要消除我們現行政治體制中的弊端，建立起能充分發揚社會主義民主、適應社會主義現代化建設的領導制度、組織制度和工作制度。也有人認為，鄧小平政治體制改革的基本目標是依據馬克思主義關於政治發展意味著民主制度的建立和民主精神的體現的思想而提出的，就是要建立有中國特色的社會主義民主政治。政治體制改革的長遠目標就是要建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。

　　政治體制改革的近期目標即現實目標，有的學者認為，政治體制改革的近期目標是有限的，它著眼於一些具體環節和問題的落實解決，只要達到這些目標，就可以為社會主義民主政治的建設奠定良好的基礎，並有助於長遠目標的實現。

　　有的學者認為，鄧小平為我國的政治體制改革設定了一個多層次的目標系統。有的學者認為，鄧小平的政治體制改革目標是一個有機統一的目標體系，是在堅持基本政治制度的基礎上對政治體制進行改革，從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生活的民主化。這一目標模式把政治體制改革的根本目的、總目標和現實目標有機地統一了起來。有的學者則從改革的必要性和緊迫性出發對政治體制改革的目標進行概括，認為鄧小平是從不同的層次來談政治體制改革的目標系統的：其一，我國進行政治體制改革的一些較為緊迫的具體內容，是政治體制改革的具體操作性目標，更多地用於行政管理體制的改革；其二，政治體制改革的基本政治前提和原則，即鞏固和發展我國的社會主義制度；其三，我國政治體制改革的本質特徵，即完善和加強社會主義民主政治建設；其四，我國政治體制改革的根本目的，即解放和發展生產力。

　　2．政治體制改革的主要任務

　　鄧小平對這個問題的考慮十分慎重。在他看來，黨政不分和權力過分集中是政治體制的主要弊端之一，也是經濟體制改革的主要障礙之一，而正在蓬勃開展的經濟體制改革無疑為消除這一弊端，實現權力下放創造了條件。因此，鄧小平在1986年9月13日聽取中央財經領導小組彙報時提出：「改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善於領導的問題。這是關鍵，要放在第一位。第二個內容是權力要下放，解決中央和地方的關係，同時地方各級也都有一個權力下放問題。第三個內容是精簡機構，這和權力下放有關。」

　　20多年來，我國已對政治體制進行了相應的改革：第一，糾正了「文化大革命」時期的一些錯誤做法，恢復和加強了人民代表大會制度，1982年第五屆全國人民代表大會通過新憲法明確規定全國人民代表大會是國家最高權力機關；實現了縣級以下人民代表的直接選舉；恢復和發展了共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度。第二，對黨的領導體制進行了改革。1980年恢復了中央書記處，黨的十二大改主席製為總書記制，同時設立了紀律檢查委員會，加強了集體領導和對權力的監督。第三，精簡了黨政機關，改革了國家行政領導體制。國務院管理機關主要在宏觀上進行管理，擴大了地方和企業的自主權。在幹部人事制度方面也進行了重大改革，廢除了幹部終身制，實行了公務員制度，在幹部的錄用、考核、晉陞等方面初步建立了相應的機制等。

　　雖然我們在政治體制改革方面做了很多工作，也取得了明顯的成效，但政治體制不適應經濟體制的矛盾仍很突出，阻礙著生產力的發展和各項改革措施的落實。因此，我們必須進一步推進政治體制改革。在當前和今後一段時間，政治體制改革的主要任務是：發展民主，加強法制，實行政企分開，精簡機構，完善民主監督制度，維護安定團結。具體來說，政治體制改革的主要任務包括以下幾個方面：

　　第一，健全民主制度。政治體制改革就是要建立起有利於我們事業持續健康發展的制度體系，使社會主義民主制度化、法制化，從而保證社會主義民主長期、有序地運行。為此，要做好以下幾個方面的工作。其一，依據憲法，堅持和完善人民代表大會制度。其二，堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，鞏固和發展廣泛的愛國統一戰線。其三，加強基層政權建設，擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利和依法管理自己的事情。

　　第二，加強法制建設。通過政治體制改革使國家的政治生活、經濟生活和社會生活的各個方面，使民主和專政的各個環節，都做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

　　第三，推進機構改革。加快機構改革是推進政治體制改革，深化經濟體制改革的迫切要求。我國政府行政管理體制機構龐大、人員臃腫、政企不分、效率低下、官僚主義的問題十分嚴重，雖經多次改革，仍未根本改變，甚至出現了機構越改越龐大到了國力難以承擔的地步，嚴重阻礙了經濟法制，影響了社會管理水平的提高，必須下決心繼續進行改革。

　　第四，完善民主監督制度。通過政治體制改革健全和完善對各級領導機關、領導幹部的監督，保證黨和國家各級權力的正確行使，實現領導和決策工作的科學化、民主化，防止領導工作的偏差、失誤。

　　第五，維護安定團結。進行政治體制改革、加強民主與法制建設，必須把維護社會安定團結的政治局面作為重要目的，一方面要正確處理人民內部矛盾，另一方面要抓好社會治安，嚴厲打擊各種犯罪，為改革開放創造良好的社會環境。

　　3．政治體制改革的突破口

　　我國政治體制改革的突破口問題，即鄧小平所說的「從哪裡著手」的問題。

　　第一種觀點認為，政治體制改革的突破口是黨的領導制度和幹部制度。持這種觀點的學者認為，政治體制改革突破口的選擇，只能從我國現階段政治制度和政治生活的實際出發，從廣大幹部群眾普遍關心的熱點問題出發，從影響改革開放和社會主義現代化建設大局的關鍵問題出發。現階段政治體制改革的突破口或著重點，應當放在領導制度和幹部制度的改革上。只有遵循「治國先治吏」的法則，才是可靠的治國之道。還有的學者認為，目前幹部隊伍存在的一個最大問題，是職務過濫、隊伍龐大，官員的數量過多。這是存在黨風不正、吏治腐敗現象的重要根源之一。而形成幹部數量過多的主要原因是機構臃腫，功能交叉重疊。因此，根據精簡、統一、效能的原則進行機構改革，建立辦事高效、運轉協調、行為規範的黨政領導體系，刻不容緩。另一個主要問題是，一些幹部缺乏為人民服務的意識和正確的權力觀，沒有真正懂得我們的權力是人民賦予的，幹部是人民的公僕；或者說一套做一套，「官」念甚重，迷信權力，甚至蛻變為腐敗分子，以權謀私，執法犯法，貪贓枉法。因此，加強黨風廉政建設是人民群眾呼聲最高的一項緊迫任務。事實證明，真正加強黨風廉政建設，增強拒腐防變能力，要求領導幹部按照「講學習、講政治、講正氣」和「自重、自省、自警、自勵」的精神，嚴格遵守黨中央有關廉潔自律的規定，做到慎獨慎微，始終保持共產黨人的政治本色和浩然正氣。但僅這一點還不夠，教育不是萬能的。更重要的是完善法律機制和監督機制，建立健全依法行使權力的制約機制，把黨內監督、法律監督、群眾監督、輿論監督結合起來。必須堅持公平、公正、公開的原則，提高權力運作的透明度，對各級領導幹部的職能範圍作出明確界定，用制度來保證權力的行使界限、運行程序和運用結果。總之，根本的辦法是要靠制度，制度是硬性的，是治本的。

　　第二種觀點認為，政治體制改革應從人民群眾最關注的政治熱點切入。人民群眾最為關注的政治熱點，往往是社會政治矛盾的焦點，也往往是我們政治體制的缺陷和弊端的集中體現。就當前情況而言，人民群眾最為關注的政治熱點問題，主要有：第一，腐敗現象在一些黨政機關蔓延的問題；第二，一些基層黨組織和基層政權(特別是農村)的渙散和弱化的問題；第三，社會主義精神文明，特別是思想道德狀況和思想政治工作狀況在一些地方滑坡，致使拜金主義、享樂主義和利己主義盛行的問題；第四，社會治安在一些地方比較混亂的問題；等等。所有這些問題集中到一點，就是黨員和幹部隊伍的思想政治素質及有關的幹部制度(包括選拔、培養、教育、使用、升降、考核、監督、彈劾等制度)問題。

　　第三種觀點認為，政治體制改革的突破口應是機構改革。持這種觀點的學者認為，儘管改革開放以來，我國已先後進行了幾次機構改革，但效果並不明顯。九屆全國人大一次會議通過了國務院機構改革方案，表明中央把政治體制改革的突破口依然選擇在行政管理體制方面。選擇這一突破口既照顧到了政治體制改革的連續性，又直接面對政府與市場這一中國政治發展的核心問題，同時也是人們能夠直接感受到的中國社會最突出的問題。

　　第四種觀點認為，村民自治是我國政治體制改革的突破口。採用村民自治形式，這是在農村的底層進行的民主政治實踐，是最佳的改革選擇方案。這樣從農村基層開始比較穩妥。中國農村和城市比較起來，人口相對分散，流動性差，人與人之間的利害關係也不像城市那樣錯綜複雜，牽一髮而動全身，即使在農村某一地區實驗失敗了，震蕩面也不大，不會波及全局。

　　第五種觀點認為，政治體制改革的突破口應選擇在操作的層面上，不斷提高民主化、法治化的實現程度。持這種觀點的學者認為，目前在我國改革決策層正在實際操作的政府機構改革和不斷論及的建設法治國家、轉變政府職能、精簡機構、廉政建設等方面雖然阻力很大，但只要決心堅定，措施得當，真正在實際中逐步推進，就蘊含著重大的政治改革的內容。比如，建設法治國家落到實處就必然要涉及執政黨與國家的關係法治化，涉及如何真正在制度上確立憲法和法律的權威；轉變政府職能、精簡機構也不僅是實現政企分開、發展市場經濟的必然要求，而且是黨政分開、精簡同樣由國家財政支撐的龐大的執政黨機構的前提。而廉政建設的根本是權力制衡，加強和提高人大的權威，賦予司法獨立的地位，擴大新聞自由、輿論監督的範圍，這些方面都可以逐步操作、漸進發展。至於民主政治的發展，首先是黨內民主程度要切實提高，必須把民主集中制解釋為特定的民主制，而不是變形的集中制，或民主制加集中制，制定並真正執行黨內民主程序，使黨內民主成為社會民主的先導。

　　第六種觀點認為，政治體制改革的突破口在於抓依法治國。首先，從我國政治體制改革的根本任務來看，要推進政治民主化，要促進政治體制走向民主，就必須建立和實行現代法治。抓依法治國，抓法治是找到了政治體制改革的最好切入點。因為沒有法治就不可能有民主，也不可能推進民主。其次，從中國政治體制改革的政治文化環境來看必須從抓法治切入才能推進政治體制改革。從依法治國抓起，確立法律的權威，把法律作為治國的惟一準則，百姓才會樹立起法律意識，才會利用法律維護自身權利，才會積極有效地參與到民主政治中去，才會充分有效地去保證民主政治體制機能的發揮。否則，任何民主的政治體制都可能變形或功能萎縮，任何民主權利都可能被濫用。最後，從政治體制改革的進程來看，應從依法治國切入政治體制改革。政治體制改革是一個漸進的過程。但是政治體制改革的每一項成果，都必須法律化，否則，這種成果就沒有穩定性，也沒有權威性。抓依法治國，就從基礎上切入了政治體制改革。這是因為：首先，依法治國為政治體制改革提供良好的基礎。這個基礎就是政治體制改革具有法治條件和法治環境。如果政治體制改革沒有法治基礎，就會造成混亂。其次，依法治國保證了我國政治體制改革能穩妥有序地推進。有了依法治國這一基本方略，政治體制改革就必須依法進行。而依法進行就必須遵守一定的程序，按照民主的方法來做。政治體制改革的方案就必須進行長時間的論證，最後還要由全國人大討論、批准，才能實施。這樣就會進行得穩妥些，保證政治體制改革有序推進。最後，依法治國可以保證政治體制改革的成果法律化，使之具有權威性和穩定性。

　　4．政治體制改革的原則

　　政治體制改革是一項長期的艱巨任務。只有正確而妥善地加以處理，才能保持社會政治局面的穩定，從而有利於推進社會主義現代化建設事業。同時，也只有在政治體制改革中堅持正確的原則，才能有助於社會主義政治制度的自我完善和自我發展。為了保證我國社會主義事業發展和實現現代化的目標與方向，政治體制改革必須遵循以下原則。

　　第一，必須堅持四項基本原則，特別是要堅持社會主義道路和堅持共產黨的領導。

　　政治體制改革是社會主義制度的自我完善和發展，改革的性質決定了不僅不能削弱和否定黨的領導、偏離社會主義方向，而且必須要堅持、加強和完善黨的領導，不斷堅定社會主義信念。不堅持這一點，就不是社會主義的政治體制改革。正如鄧小平所說：「我們的政治體制改革是有前提的，即必須堅持四項基本原則」。

　　第二，必須從中國的國情出發。

　　進行政治體制改革，要從中國的國情出發，「根據自己的特點，自己國家的情況，走自己的路」。「既不能照搬西方資本主義國家的做法，也不能照搬其他社會主義國家的做法，更不能丟掉我們制度的優越性」(《鄧小平文選》，1版，第3卷，256頁。資本主義國家與社會主義國家的階級實質不同，資本主義的政治制度是不能照樣移植到社會主義國家來的。針對一個時期中資產階級自由化分子鼓吹的「全盤西化」的主張，鄧小平旗幟鮮明地指出：「資本主義社會講的民主是資產階級的民主，實際上是壟斷資本的民主，無非是多黨競選、三權鼎立、兩院制。我們的制度是人民代表大會制度，共產黨領導下的人民民主制度，不能搞西方那一套。」(同上書，240頁。)

　　社會主義國家之間的情況也是不同的，鄧小平指出：「每一個社會主義國家的改革又都是不同的，歷史不同，經驗不同，現在所處的情況不同，各國的改革不可能一樣。」(《鄧小平文選》，1版，第3卷，241頁。)例如，蘇聯的政治體制本來就不是很成功的，而且，「即使在蘇聯是百分之百的成功，但是它能夠符合中國的實際情況嗎？」中國的政治體制改革既不能照搬西方國家的，也不能照搬其他社會主義國家的，只能根據自己的實踐、自己的情況來進行。

　　第三，必須分步驟、有領導、有秩序地進行。

　　鄧小平指出，政治體制改革很複雜，很困難，「每一個措施都涉及千千萬萬的人」。「每項改革涉及的人和事都很廣泛，很深刻，觸及許多人的利益，會遇到很多的障礙」，因此，我們「需要審慎從事」。鄧小平不止一次地告誡人們，必須懂得，政治體制改革是一項艱巨的長期的任務。「改革黨和國家領導制度的方針必須堅持，但是方法要細密，步驟要穩妥」。在實行的時候，「要先從一兩件事上著手，不能一下子大幹，那樣就亂了。國家這麼大，情況太複雜，改革不容易，因此決策一定要慎重，看到成功的可能性較大以後再下決心」(同上書，177頁。這個任務，我們這一代也許不能全部完成，但是，至少我們有責任為它的完成奠定鞏固的基礎，確立正確的方向」。所以，政治體制改革要在黨的領導下，分步驟、有領導、有秩序地進行。(四)依法治國，建立社會主義法治國家

（四）、依法治國，建立社會主義法治國家，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明的重要標誌，是國家長治久安的重要保證。

　　1．依法治國的內涵

　　依法治國，就是依照憲法和法律的規定來治理國家、管理社會事務。國家的政治、經濟、社會的活動以及公民在各個領域的行為都應依照法律進行，而不受任何個人意志的干涉、阻礙和破壞。在當代中國，依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。依法治國的實質就是「法治」，其核心是實現政府依照人民制定的法律治理社會和人民依法監督管理政府的統一。具體地說，依法治國的內涵，包括以下幾個方面：

　　第一，依法治國的主體，是廣大人民群眾。依法治國突出了法制的人民性。我國是人民當家做主的社會主義國家，國家只是在人民授權範圍內代表人民行使權力。憲法明確規定，國家一切權力屬於人民，人民通過人民代表大會等途徑和形式，依法管理國家事務和社會事務，而不是少數國家公職人員以言代法，以權治民。具體行使國家行政管理權或者司法權的國家機構和國家公職人員，只是在人民授權範圍內行使國家管理權力的執行者，任何機構和個人決不能未經人民授權或者超越人民授權成為人民之外或者人民之上的治理國家的主體。堅持人民群眾是依法治國的主體，這是社會主義法治與資本主義法治的根本區別。

　　第二，依法治國的客體，是國家事務、經濟文化事業和社會事務。凡是涉及這些事務、事業的人員和單位，不論職位高低，權力大小，都應當受到法律的規範。由於國家機構和國家公職人員掌握一定權力，所處的地位很重要，他們應當是依法治理的重點。任何國家機關和公職人員行使權力時必須受到法律制度的約束和監督，並且承擔相應的責任，因此，必須重視依法治權，而不應把治理的對象僅限於治民。

　　第三，依法治國的基礎是我國的法律體系，其中最重要的依據是憲法和法律。憲法是國家根本大法，它反映了廣大人民的意志和社會發展的規律，具有最大的權威性和最高的法律效力。憲法、法律、法規和規章都是我國實行依法治國的依據。全國人民、國家機關公職人員和社會團體、企業事業組織都必須嚴格依以憲法為核心的社會主義法律體系辦事，維護憲法和法律的尊嚴。任何人、任何組織都沒有超越憲法和法律的特權。行政法規和部門規章都不能同憲法和法律相抵觸，地方和部門的法規不能只考慮其自身的利益，把依法治理變成自我保護的工具。

　　第四，依法治國充分體現了堅持黨的領導與發揚人民民主、嚴格按照法律辦事的統一性。依法治國和黨的領導的關係是相互促進的。共產黨執政，就是領導和支持人民當家做主。依法治國必須是黨領導人民進行的，黨是依法治國的倡導者，黨同人民一起制定法律，又自覺地在憲法和法律規定的範圍內活動，帶頭遵守和實施法律，這樣就能夠做到把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事三者統一起來，實現黨的主張和廣大人民意志的統一，並且有利於加強和改善黨的領導。

　　2．依法治國思想的形成過程

　　依法治國的形成，經歷了一個循序漸進、逐步成熟、逐步深化的過程。

　　十一屆三中全會以來，黨中央和鄧小平總結了國際共產主義運動和我國社會主義革命和建設正反兩方面的經驗，明確提出依法治國的思想和原則，並在理論上作了全面的論述。鄧小平在十一屆三中全會前夕召開的中央工作會議上指出：「為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。」(《鄧小平文選》，2版，第2卷，146頁。)1980年在《黨和國家領導制度的改革》的講話中，鄧小平指出：「我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。」(同上書，333頁。)我們這個國家有幾千年封建社會的歷史，缺乏社會主義的民主與社會主義的法制。現在我們要認真建立社會主義的民主制度和社會主義法制。只有這樣才能解決問題。1986年，鄧小平強調要把處理好法治和人治的關係，作為政治體制改革的任務之一。鄧小平這些論述，為新時期實行依法治國提供了科學指南。

　　以江澤民同志為核心的黨中央第三代領導集體繼承並發展了鄧小平的法制思想，把依法治國作為黨在新時期的重要治國方針，作為發展人民民主，促進經濟發展，維護社會穩定，保障國家長治久安的必由之路。

　　3．依法治國的重大意義

　　學術界從不同角度論述了依法治國的重大意義：

　　第一，依法治國，有利於加強和改善黨的領導。依法治國與堅持和改善黨的領導完全一致。首先，中國共產黨的主張是代表和體現人民的意志與利益的。黨領導人民通過國家權力機關制定憲法和各項法律，把黨的主張變為國家意志，實現黨的主張、國家法律與人民意志的統一，這樣就把黨對國家事務的領導同依法治國統一起來了。其次，黨的各級組織和廣大黨員帶頭自覺遵守並維護憲法和法律，在憲法和法律範圍內活動，嚴格依法辦事，為廣大人民群眾作出表率，有利於在全社會形成崇尚法治的良好風氣，從而使上升為法律的黨的各項主張得到更好的貫徹執行。再次，各級黨組織可以通過法定程序，向各級權力機關、行政機關和司法機關推薦合格幹部，從而在組織上保障黨的領導。最後，黨嚴格監督各級黨員幹部特別是領導幹部遵紀守法，廉潔奉公，保障依法治國方針的實施。總之，依法治國把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。這是我們黨治國方式的重大發展，也是我們黨成熟的表現。

　　第二，依法治國，是社會主義民主的重要保障。鄧小平指出：「為了保障人民民主，必須加強法制。」(《鄧小平文選》，2版，第2卷，146頁。)人民的民主權利如果不上升為制度和法律，並使這種制度和法律具有穩定性、連續性和權威性，人民的民主權利就沒有保障。「文化大革命」就是教訓。社會主義法治是民主和法制的結合。社會主義法治將人民的民主權利以及國家在政治、經濟、文化和社會等方面的民主生活、民主結構、民主形式和民主程序，用系統的法律和制度固定下來，並確保其實施。只有這樣，才能保障人民的民主權利不受破壞和損害，保證人民的民主權利得到實現。「保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家，特別是管理基層地方政權和各項企業事業的權力，享有各項公民權利。」實行依法治國，保障人民民主，既有利於充分發揮人民群眾的主動性、積極性和創造性，又有利於保證國家政治經濟文化等各項事業有秩序地進行。

　　第三，依法治國，是發展社會主義市場經濟的客觀需要。市場經濟是一種以主體的平等獨立和平等自由的交換為基礎的經濟形式，它內在地要求由權威化的優良的法律規則來保障。社會主義市場經濟是法制經濟。市場秩序的維繫，市場對資源配置基礎性作用的發揮，國家對市場的宏觀調控，以公有制經濟為主體、多種經濟成分共同發展的社會主義初級階段基本經濟制度的鞏固完善，按勞分配為主體的多種分配方式的有效運行，等等，都需要法律的規範、引導、制約和保障。在國際經濟交往中，也需要按國際上的規則和國際慣例辦事。這些都是市場經濟的內在要求。實行依法治國，就能適應市場經濟的這種內在要求，充分發揮社會主義市場經濟的優勢，不斷推動生產力發展。

　　第四，依法治國，是社會文明和社會進步的重要標誌。從人類社會歷史進程看，從封建專制國家到資產階級民主法治國家，體現了人類社會的文明進步。中國的社會主義現代化建設要吸收一切人類文明的優秀成果，實行依法治國，建設法治國家是中國社會進步的重要標誌。江澤民同志在中央舉辦的法律知識講座上明確提出：「依法治國是社會進步、社會文明的一個重要標誌，是我們建設社會主義現代化國家的必然要求。」依法治國，既是新時期我國社會進步和文明的體現，又是我們黨代表人民群眾的共同意志和利益，努力推動社會全面進步的號角。社會主義精神文明，發展社會主義文化，必須有法律制度的保障；科學技術的發展、文化事業的繁榮、社會的全面進步，都需要政府依照法律給予支持和保護。依法治國，是中國邁向富強、民主、文明的社會主義現代化國家的必然選擇。

　　第五，依法治國，是國家長治久安的根本保障。依法治國是維護社會穩定，實現國家長治久安，深化改革和促進現代化建設的基本保障。中外歷史證明，任何一個國家，沒有穩定的社會環境，政局動蕩，秩序混亂，國家就不可能搞好建設。我國進行改革開放，建設社會主義現代化，必須有一個穩定的社會環境。社會穩定，人民安定團結是各項事業順利發展的前提。鄧小平反覆強調：「中國的問題，壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境，什麼都搞不成，已經取得的成果也會失掉。」(《鄧小平文選》，1版，第3卷，284頁。)穩定的目的是為了發展，為了實現現代化。「我們要讓國內外明白，加強控制是為了穩定，是為了更好地改革開放，進行現代化建設」。實現社會穩定發展，需要做多方面的工作，最根本的是要發展經濟，但也要看在政治上人民的民主權利能否得到切實保障，敵對分子的各種破壞活動能否得到有力打擊，各種腐敗現象能否得到有效遏制，人民內部的矛盾和糾紛能否得到正確處理。歸根到底，社會的穩定，國家的長治久安，最根本的、最靠得住的還是要靠搞好法治。依法治國，是國家長治久安的根本保障。

　　對於如何加強法制建設，堅持和實行依法治國，學術界提出了一些基本思路，主要包括：第一，必須維護憲法和法律的尊嚴。第二，必須逐步建立和完善我國社會主義法律體系。第三，必須完善行政執法制度和司法制度。第四，必須加強法制教育，提高全民的法律意識。

(五)小結

　　改革開放以來，政治體制改革問題一直是學術界研究的一個熱點，學術界在政治體制改革的許多重大問題上已取得共識。但也應該承認，我們對政治體制改革的研究與政治體制改革實踐的要求相比，還存在較大的差距。目前，尚有以下一些重大難點問題需要進行深入研究。

　　第一，關於政治體制改革的成績、問題、目標和任務。鄧小平曾指出：「不改革政治體制，就不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進，就會阻礙生產力的發展，阻礙四個現代化的實現。」(《鄧小平文選》，1版，第3卷，176頁。)改革開放以來，我國在進行經濟體制改革的同時，也進行了政治體制改革。但目前仍然有不少人認為，我國政治體制改革嚴重滯後於經濟體制改革，政治體制改革沒有取得實質性進展。這種說法是否正確?如果說不正確，那麼，改革開放以來，我國政治體制改革究竟取得了哪些成績、存在哪些問題？為了適應社會主義市場經濟的發展，現階段我國政治體制改革的目標、原則和任務應該是什麼？對此，我們還應進行深入研究。我們應大力倡導在政治體制改革的理論研究中，切實分清學術研究和政治宣傳的界限，積極鼓勵對鄧小平政治體制改革理論的研究，積極倡導對國際共產主義運動中成功經驗的研究，倡導對其他國家現有的政治體制模式與政治理論的研究，以便豐富我國的政治體制改革理論，為政治體制改革的順利進行提供理論的支持。

　　第二，政治體制改革中的經驗和問題需要理論上的總結和思考。經過了若干年的經濟和政治體制改革，已經取得了一批成果，在實踐上也有成效，有必要從理論上加以很好的總結，進一步推動政治體制改革的深化。但對於一些問題也需要在理論上加以反思，如農村經濟體制改革，從一開始便體現了經濟體制改革與政治體制改革的相互結合。農村改革看起來是解散了人民公社，但其本質是對政府職能行為的改革。與之相反，國有企業改革成效就不大，一個重要原因在於改革的對象僅限於國有企業，政府職能的變革沒有到位。因此，理論上需要對政治體制改革中的很多經驗和教訓進行總結，需要作一些深層次的思考。

　　第三，中國現階段階級階層結構分析。改革開放以來，伴隨著所有制結構的變化，我國階級階層結構也發生了分化。目前，學術界關於這一問題的爭論主要集中在以下幾個方面：改革開放以來，我國階級階層結構究竟發生了哪些變化？我國現階段究竟有哪些階級和階層？在國有企業許多職工下崗、私營企業和三資企業工人受到剝削這種情況下，如何理解工人階級是領導階級？在社會主義市場經濟條件下，企業經營機制和管理體制都發生了很大變化，那麼，工人階級的主人翁地位如何體現？怎樣看待我國現階段私營企業主的階級屬性和社會屬性？我國現階段是否已經出現了一個資產階級？

　　第四，如何認識和評價與資本主義市場經濟相適應的政治體制。鄧小平在探索中國政治體制改革問題時曾再三強調，我們絕不照搬西方模式，絕不搞西方多黨制、三權分立、議會民主。但西方政治發展的實踐證明，資本主義政治體制雖然存在著這樣或那樣的問題，但與市場經濟是基本相適應的，而且資本主義國家在市場經濟發展過程中，政治發展也積累了一些經驗(如在文官制度、法制建設、權力監督與制約、政府職能等方面)。對於這些經驗，我們應該怎樣借鑒？

　　第五，關於社會主義市場經濟條件下的政府職能與機構改革。市場經濟條件下的政府職能究竟應該是什麼樣的？在我國現階段政府職能與市場經濟不相適應表現在哪些方面？西方國家市場經濟條件下政府職能的轉變有哪些經驗可以借鑒？為什麼說「機構改革是一場革命」？改革開放以來，我國先後進行了幾次重大的機構改革，為什麼沒有走出「精簡——膨脹——再精簡——再膨脹」的怪圈？當前我國政府機構改革的難點有哪些？新一輪政府機構改革的基本思路是怎樣的？

　　第六，關於社會主義市場經濟條件下黨政關係問題。社會主義市場經濟條件下的黨政關係究竟應該如何處理，這是一個不能迴避、必須認真加以討論並加以解決的問題。改革開放以來，我們在分析傳統的弊端時，曾提出中央權力過度集中，黨政不分是一個重要弊端。黨的十三大曾提出要黨政分開，十三大以後，由於國際國內形勢發生了較大變化，我們的黨政關係方面的改革在相當長一段時間內處於徘徊狀態。現在我們正處在社會主義市場經濟體制的建立過程中，我們需要重新探討這個問題。我們需要重新研究，在市場經濟條件下，我們提黨政分開對不對，如果不對，那麼黨政關係究竟應該是怎樣的；如果對，黨政分開究竟應該如何分。

　　第七，中央與地方的關係問題。中央與地方的關係是中國幾千年政治發展過程中的一個結，建國以來，我們曾較好地解決了這個問題。但改革開放以來，中央與地方的關係面臨著新形勢的挑戰，政治體制改革究竟應該怎樣做到既保持中央的權威，又發揮地方的積極性？

　　第八，關於民主黨派的政治作用。我國的民主黨派是在特定的歷史條件下形成的，並發揮過獨特的歷史作用。與以往的情況相比較，現有民主黨派的階級基礎及其成員的狀況已發生很大變化，而且將來還會發生重大變化。那麼，為什麼我們黨對民主黨派堅持「多黨合作，長期共存，榮辱與共，互相監督」的方針呢？堅持這一方針的政治基礎是什麼？民主黨派作為參政黨能真正起到對執政黨的監督作用嗎？在社會主義建設新時期，民主黨派的歷史任務和歷史作用是什麼？對此，我們還必須進行更深入的理論研究。

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