英國公投只是討價還價——英國國力已無法承受脫歐後的衝擊

撲克導讀

從根本上講，英國的硬實力已不能支撐其傳統的外交目標，雖然它面對歐洲一體化時仍不願讓渡其國家主權，但在現實問題面前又常常不得不做一些妥協。因此，英國與歐盟之間才會常出現類似由卡梅倫「脫歐公投」演講引起的討價還價。

本文作者系外交學院溫衛傑

卡梅倫「脫歐公投」演講的內外背景分析

布朗下台與金融危機對英國的影響不無關係，卡梅倫發表「脫歐公投」演講也與金融危機和歐債危機對英國的影響有著重要聯繫。

第一節 全球金融危機和歐債危機對英國的影響

肇始於 2007 年下半年的美國次貸危機在短時間內迅速蔓延，波及全球，形成全球金融危機。在此背景下，許多國家推出救市計劃，試圖向市場注入流動性資金來緩解危機，導致這些國家的財政支出大幅增加。然而由於歐盟固有的矛盾和問題恰恰與此相關，南歐的一些歐盟成員國在救市的過程中債務不斷增加，超出其還貸能力，造成主權信用危機，這便是由全球金融危機引爆的歐洲主權債務危機。

全球金融危機和歐債危機對英國經濟產生了巨大影響。①英國的產業結構發展成熟，貿易、金融、服務業在其產業結構中所佔比重最大，是其支柱產業，而且英國最主要的貿易對象是美國和歐盟。②因此，英國經濟在這次金融地震及由其引發的債務危機中顯得尤為脆弱。

金融危機以來，英國銀行大面值縮水，負債嚴重。市值上，從2008年10月13日到2009年1月19日之間：巴克萊銀行從174億英鎊跌到74億英鎊；滙豐銀行從956億英鎊跌到608億英鎊；勞埃德信託儲蓄銀行從180億英鎊跌到106億英鎊；皇家蘇格蘭銀行從119億英鎊跌到46億英鎊。英國銀行資產負債表上擁有總計4萬億英鎊的資產，這個數字約相當於英國GDP的2.5倍。英鎊貶值嚴重。2008 年以來英鎊兌美元匯率累計下挫 27%，為 1971 年取消金本位制以來最大年度跌幅。歐元兌英鎊匯率年內漲幅超過 32%，英鎊兌歐元匯率接近平價，成為歐元誕生以來英鎊表現最差的一年。

英國企業變得生存困難。比如英國大型超市瑪莎在 2008 年 12 月 27 日前 13 個星期內的聖誕節銷售額比 2007 年同期減少了 7.1％，後來又宣布關閉其在英國的 25 家食品專賣店。英國專銷巧克力的連鎖公司 THORNTONS（桑頓）聖誕期間銷量減少了 2.3％。因企業利潤降低，貿易蕭條，多數企業採取了裁員或減薪措施。

隨著經濟形勢惡化，英國失業率不斷攀升，而這會影響個人消費開支，使經濟增長缺乏動力。英國國家統計局公布的數據顯示，截至 2008 年 11 月底，英國失業人數已連續 10 個月上升，失業總人數攀升到 186 萬，失業率達 6％，為 1999 年年中以來最高水平。隨著經濟持續下滑，英國各行各業裁員幅度不斷擴大。

根據英國統計局數據，在 2000-2009 年期間：英國 GDP 於 2007 年首次突破 14000億英鎊，創歷史新高，同時人民生活水平逐步提高；英國人均 GDP 在 2000 年只有 25082美元，而 2007 年達到 45962 美元。2008 年金融危機爆發後英國遭重創，英國國家統計局數據顯示，英國 GDP 自 2008 年第二季度至 2009 年第三季度連續 6 個季度大幅下挫，表明英國正經歷 50 年來最嚴重的經濟衰退。

全球金融危機引爆歐債危機，在最易受歐元區危機影響的非歐元區國家中，英國居首，這是因為英國與這個貨幣聯盟的貿易和金融聯繫十分緊密。英鎊對歐元升值使英國出口至歐盟國家的商品價格上升，極大地影響了英國的對外貿易和經濟前景。「英國的財政困境及其與歐元區緊密的經濟聯繫令其對歐債危機加深時的應對能力『極度有限』。一旦歐元區大的經濟體倒下，英國貿易額將下降 7%。同時由於英國的銀行涉足歐元區銀行和主權債券，它們所遭受的損失將相當於英國 GDP 的 7%。」

危機來臨時，英國雖努力應對，但其經濟結構中金融、貿易佔比最大，加上它與歐盟緊密的經濟聯繫，均讓其受到不小的負面影響，其政策產生的積極效果也受到限制。時至今日，英國經濟仍尚未完全恢復至金融危機前的水平，其經濟雖在復甦，但仍有很多不利因素。由於通脹嚴重、失業率高，英國居民的消費信心明顯不足，企業對英國的投資信心不足。金融危機後，歐洲各國經濟普遍衰退，企業投資下滑。而歐債危機之後，歐陸國家進口需求銳減，再加上英鎊兌歐元升值，英國的出口已經並將繼續受到巨大影響。最後，從英國國內來看，其政府的宏觀政策對經濟的刺激力度有限。①

從政治方面看，由於經濟治理已成為歐盟當前和今後一段時期壓倒一切的議題，之前英法德「三駕馬車」主導歐洲一體化的格局，正讓位於德法合作模式，並進一步向德國偏移，英國在歐洲將不再擁有核心地位。①②

第二節 歐盟應對危機的舉措及其對英國的影響

2007 年下半年以來的全球金融危機不僅對英國產生了巨大影響，也對歐盟產生了巨大影響。金融危機重創歐盟經濟，不僅使歐盟投資、消費和出口三項指標全面下滑，歐洲金融市場也再度陷入動蕩，，歐元信心遭遇沉重打擊，歐元地位受到衝擊。金融危機還加劇了歐盟內部經濟、政治發展的不平衡，使強者更強，弱者更弱，貧富差距進一步拉大，加速了歐盟核心與外圍分野，加劇了新老歐洲之間的分化。③

金融危機爆發後，不少國家推出救市計劃，歐盟國家也有聯合行動④。這些措施取得了一定的積極效果，但歐洲經濟對美國過度依賴、歐盟國家在應對危機過程中缺乏深度合作、歐盟國家保護主義色彩嚴重、歐盟本身具有體制機制缺陷（如財政政策與貨幣政策的二元性，歐洲央行權力有限、調度乏力等），這些都使得救助的效果有限，反而在救市過程中一些國家透支了財政，使潛在的矛盾爆發⑤⑥（如歐盟內部的南北問題、東西矛盾、歐盟體制機制缺陷、高福利和勞動力市場僵化等問題），引發新的危機，這便是歐債危機。

為應對歐債危機，歐盟出台了一系列政策措施。⑦

首先，設立金融穩定救助機制，向重債國提供緊急救援貸款。2010 年 5 月，歐盟聯合 IMF 設立 7500 億歐元的歐洲救助機制，該機製為期 3 年，包括由歐元區國家提供的歐洲金融穩定基金、歐盟委員會撥付的貸款、IMF 承諾的救助貸款，這就是金融穩定基金（EFSF）。2011 年 1 月，歐盟在 EFSF 基礎上創立歐洲金融穩定機制（EFSM）。這是一個緊急籌資計劃，為確保歐洲金融穩定，它允許歐盟委員會代表歐盟，以歐盟財政預算作擔保來融資，並將資金用來救助陷入困難的成員國。隨著時間的推移，歐債危機長期化的趨勢顯現，這與 EFSF 缺乏法律基礎的現實構成矛盾，為解決這一問題，完善歐元區救助機制，2011 年 3 月，歐盟建立歐洲穩定機制（ESM），取代 EFSM 而成為常設機制。這一系列機制使陷入危機的國家從中獲得救助款項，暫時避免了重債國主權債務違約，在很大程度上起到了穩定市場的作用。

其次，強化財政紀律，推進經濟治理改革。2011 年 3 月，歐盟創設並啟動了「歐洲學期」制度，此後每年的同一時段，歐盟成員國需要在學期內製定出各自的預算方案和改革計劃，並提交歐盟委員會審議和評判，歐盟委員會據此向成員國提出針對性的政策建議，成員國依此制訂下一年度預算方案。2012 年 3 月，除英國和捷克外的歐盟 25 個成員國簽署了歐盟「財政契約」，其核心內容是簽署國赤字或債務超標時制裁機制將自動啟動。財政契約不僅重申了《穩定與增長公約》，同時還設立了新的指標限制，由之前的雙「警戒線」變成三條警戒線；同時，它還賦予歐盟委員會對成員國的多項財政以建議權和監督權，賦予歐洲法院對不按上述規定調整中期財政目標的成員國進行處罰的權力。「財政契約」強化了歐盟對成員國的財政監管，是對《穩定與增長公約》的補充和完善，是歐盟加強財政治理的重大舉措。

第三，建立統一的金融監管體系，賦予歐洲央行銀行業單一監管機制最高監管人角色。金融危機使歐盟認識到，為了維護歐盟金融穩定，歐元區單一貨幣體系就必須有統一的金融監管體系與之配套，而不能再任由金融監管分散化。2010 年 11 月，歐盟決定成立「一會三局」（即歐洲系統風險委員會和歐洲銀行業監管局、歐洲保險與職業養老金監管局、歐洲證券與市場監管局組成的歐洲金融監管體系），對歐洲金融市場進行全方位監管。2012 年 12 月，歐盟又批准歐盟財長達成的《銀行業監管協議》，決定成立銀行業單一監管機制（SSM）。」①

歐盟在應對歐債危機中的一系列舉措，強化了歐盟經濟和財政的一體化①，然而卻對英國的傳統利益造成不小的威脅和損害②。歐洲金融穩定機制，可以幫助歐元區國家克服流動性資金短缺，並強化對成員國的財政監督與約束，但使英國對歐盟「付出增多」，而得不到應有的回報，卡梅倫抱怨這是在拿著英國納稅人的錢去救濟那些「問題國家」。「歐洲學期」制度和「財政契約」使得歐盟委員會、歐洲理事會和歐盟法院的許可權大大增加，這些許可權使歐盟在財政事項上具有了一定的超國家權力，使歐盟初步具有了統一的財政監督職能，這在英國人看來是他們的財政自主權被剝奪，而財政權是最主要的經濟主權之一，這意味著他們的重大利益受到損害。銀行業單一監管機制的建立以及歐洲央行「最後貸款人」職能的實際發揮使歐盟金融和貨幣一體化得到進一步深化與完善，而這同樣與英國的利益相悖，它會使英鎊的地位受到影響，甚至使英鎊失去對歐元的優勢，動搖倫敦金融城的地位。

對於以貿易、金融等為支柱產業的英國而言，歐盟的這些措施很明顯損害到其重大利益，因此卡梅倫政府在一系列問題上毫不妥協③④，他反對歐盟預算增加並拒絕在返還款問題上妥協⑤，反對歐盟設立金融交易稅，否決《里斯本條約》修正案⑥，拒絕參與為IMF 注資救助歐元區國家。但即使這樣，英國仍然無法避免歐盟的這些措施給它帶來的負面影響。

第三節 英國內疑歐派力量上升

2008 年以來的全球金融危機本已使英國經濟遭到重大衝擊，而歐盟應對歐債危機的舉措更是損害了英國的傳統利益，這兩大方面的因素相互交織，對英國國內的黨派政治產生重大影響。

整體而言，在此背景下，英國國內疑歐聲音越來越大，很多人將金融危機以來英國受到的衝擊歸罪於歐盟的政策。具體而言，英國國內的政治形勢有以下幾方面變化。

英國獨立黨在此背景下聲勢不斷壯大。2012年11月，「激進的脫歐黨派英國獨立黨在遞補選舉中獲取了僅次於工黨的席位。而隨著獨立黨逐漸勢大，特別是在歐債危機的消極影響下，脫歐的聲音在英國已然佔據一定市場。」①②緊接著，2013年5月3日，「英格蘭和威爾士35個地方議會的選舉結果揭曉，保守黨和自民黨受挫，共失去了459個席位，而支持英國脫歐的獨立黨則異軍突起，佔據了147個地方議會席位。」③2013年5月29日的民調顯示，如果立即換屆選舉，獨立黨將獲得22%的選民投票，保守黨僅領先兩個百分點。獨立黨領袖法拉奇還爭取到一些金融城大佬的支持，他們稱歐盟的監管政策給倫敦金融城帶來巨大衝擊，特別是在期貨行業、對沖基金和保險業方面。

在野的工黨獲得更多的民意支持，給保守黨不小的壓力。時至 2012 年 12 月，根據ICM-Guardian 的民調，各大政黨獲得的支持率分別為：保守黨 32%，工黨 40%，自由民主黨 13%。與 2010 年大選結果相比，工黨支持率大幅上升，而執政的保守黨和自民黨都出現了下降。④

與保守黨聯合執政的自由民主黨在歐盟問題上也與保守黨意見相左。早在2013年初，副首相剋萊格就在公開場合的言論上特意和卡梅倫的歐盟政策保持距離，稱英國脫歐獨立發展的想法根本不現實。⑤2013年10月，克萊格進一步與卡梅倫針鋒相對，表示英國退盟是自尋死路，他堅定反對疑歐主義，並警告英國不應考慮退盟。但他同時認為，歐盟需要改革。

保守黨內分歧擴大，且疑歐聲音越來越大。保守黨作為一個右翼政黨，本身的疑歐主義勢力就很強大，在 2010 年當選的 306 名下院議員中，親歐派只有 7 名，占 2.3%；中間派 64 名，占 20.9%；其餘 235 名均為疑歐派，占 76.8%之多，其中溫和疑歐派 154名，占 50.3%，強硬疑歐派 81 名，占 26.5%。而在保守黨 77 名擔任政府部級官職的下院議員中，疑歐派議員為 69 名，其比例高達 89.6% ( 其餘 2 名為親歐派，6 名為中間派) ，卡梅倫本人就是疑歐派議員之一。2012 年底，81 名下院保守黨議員投票贊成對英國的歐盟成員地位進行全民公投。①內部疑歐聲音迫使卡梅倫不得不對保守黨的對歐立場重新表態。

支持脫歐的民眾也占多數。2012 年 11 月，民調顯示 66%英國受訪者同意英國退出歐盟；2012 年 12 月 15 日，「近半數的英國人希望脫離歐盟，只有三分之一的民眾希望繼續保持歐盟成員國地位。」②

在前邊的章節筆者已提到疑歐主義在英國的發展變化及其影響。英國的疑歐主義以其長期珍視的對歐「優越性」為依據，由於英歐之間的經濟、政治、文化、地理位置、民族情感等各方面存在差異，英國認為其異於歐陸的獨特性正是讓其崛起和保持強大的因素，這便是英國人優越感的由來。進入二十世紀，英國逐漸衰落，其優勢不斷減弱，但英國人的優越感卻依然強烈。二戰後至今，在英國向前發展的半個多世紀里，每遇挫折或危機時，英國便疑歐聲四起，將問題歸罪於歐共體（歐盟），認為是歐共體（歐盟）限制了英國人自由行動的權利，損害了英國的主權和利益。

誠然，自全球金融危機以來，英國受到的消極影響與歐盟有著很大的關係。但同樣面對危機，其他歐陸國家多以聯合姿態積極應對，而英國則歸罪於歐盟，究其原因，國內政治因素尤其疑歐主義對英國歐洲政策的影響不容忽視。

實際上，上述三個方面的背景是層層遞進的。全球金融危機和歐債危機給英國帶來巨大的經濟損失，而同樣受危機影響的歐盟為應對危機而採取了旨在加強一體化的一系列措施，這又損害了英國的利益，使英國遭受雙重損失。英國原本就根深蒂固的疑歐主義在這樣的情況下迅速擴散，聲勢四起，英國國內的政治形勢隨之發生變化。具體到各黨派的情況，上文已提到，英國獨立黨正是在這樣的背景下迅速壯大的，工黨和自由民主黨內的疑歐聲音也有增無減；保守黨內更是分歧嚴重，黨內不少重量級人物持疑歐態度。對於卡梅倫和保守黨來說，這些便是對他直接的威脅。

卡梅倫「脫歐公投」演講的意圖分析

通過對歷史的回顧和對當前背景的梳理，可以進一步窺見卡梅倫演講的真實意圖。他是真的希望英國脫歐還是另有他圖？以下從英國脫歐的利弊分析入手，探究卡梅倫演講的真實意圖。

第一節 英國脫歐之利弊分析

戰後，英國「三環外交」中的前兩環不斷萎縮，與此同時歐洲一體化的推進和英國的被迫參與，使得英國的戰略重心越來越向歐洲轉移。當然，英國想要從歐洲獲得更多的利益也就必須有所投入和付出，有失有得，關鍵在於如何權衡。歐洲一體化對英國經濟、政治等各方面利益有著重大影響，脫歐是否是明智之舉？

從經濟方面看，英國與歐盟在眾多領域有著廣泛而緊密的聯繫。歐盟如今是一個擁有 28 個成員國、5 億人口的大市場，歐盟內部貨物、服務、資本、勞務均可自由流通，有利於英國發揮經濟競爭優勢。此外，貿易、農業、漁業和區域發展四大共同政策，使歐盟區域內實現了經濟優化發展和社會平衡，有利於英國吸引來自歐盟內外的投資和貿易。退盟將會在以下幾個方面對英國經濟產生衝擊。①②③

首先是商品和服務貿易領域。英國從歐洲單一共同市場中獲益巨大，英國如今 10個最大的貿易夥伴中，歐盟國家有 8 個（除去美國、中國）。從 20 世紀 90 年代起，英國就有超過 50%的出口進入歐盟，超過 50%的進口來自歐盟，三分之一的服務出口到歐盟，2010 年英國對歐進出口貿易總額佔英國外貿總額的比重甚至達到了 62.3%。英國對外貿易依存度高達 40%，而歐盟在英國的外貿中又有著至關重要的地位，退盟將對英國的貿易帶來重大影響。④

其次是投資領域。歐盟既是英國最大的對外直接投資來源地，也是英國對外投資的主要目的地。「截至 2011 年底，歐盟國家企業在英國直接投資存量達 3652.7 億英鎊，佔英國直接投資流入存量的47.7%；同時，英國在歐盟國家的海外直接投資存量為5314.8億歐元，佔英國全部海外直接投資存量的 48.4%。英國 40%的外企來此落戶的主要原因是為取得進入歐盟單一市場管道」①；英國退盟後將失去關稅減免優惠，其外來直接投資（包括歐盟國家及美、日、中等國）將面臨外流風險。②例如英國退出統一市場後，其汽車出口將面臨歐盟的關稅壁壘，同時歐盟出口至英國的汽車零部件也會被徵稅，這樣美、日等國無論是向英國還是向歐陸投資都會因面臨英吉利海峽對岸國家的關稅壁壘而導致其利潤空間壓縮。長期來看，英國吸引外資的能力減小，不利於其經濟發展。③同樣道理，英國對歐投資也失去優惠條件。

再有，就是英國享有優勢的金融領域。倫敦金融中心是英國經濟的主要拉動者，也為該國出口做出了巨大貢獻。「代表英國金融服務業的諮詢機構——The City UK 於2013年7月公布一份報告顯示，英國占歐盟外匯交易的74%，佔全球歐元交易的40%；管理85%的歐盟對沖基金資產，42%的私募股權基金，和占歐盟半數的養老金資產和國際保險費。而且，英國金融服務貿易順差有37%來自歐盟其他國家，金融服務業約40%稅收來自在英國的跨國業務運作。2011年英國對歐盟的金融服務貿易順差達176億英鎊，歐盟國家的銀行在英國擁有的資產達1.4萬億英鎊，為全國總額的17%。」④倫敦金融城對外國金融資本有著很大吸引力。按照統一大市場規則，歐盟成員國間資本可自由流動，許多在倫敦設立子公司的投資公司、銀行、保險公司正是看中了歐盟這個大市場。The City UK 調查發現，2006年—2012年間147家在倫敦開立分公司的金融機構中，有五分之二是想以英國作為開拓歐洲市場的「支點」，進而進入歐盟這個巨大的市場。「英國退盟後無法阻止歐洲央行將歐元計價證券的結算所搬到歐元區，那將迫使許多金融活動撤出倫敦，移師歐元區，歐陸諸國也將開始扶植法蘭克福、布魯塞爾和巴黎的「多中心」加以稀釋。」①銀行都從倫敦金融城移到歐盟，英國將失去巨大稅收和就業崗位。②雖然這些業務在英國退盟後不可能徹底消失，但必將受到重大打擊，③同時退盟後限制倫敦金融城運作的那些規定卻不可能隨之摒除。

第四是就業領域。有300多萬個就業崗位與英歐貿易有直接而密切的關聯。有人士認為，英國退盟後，中小企業將不再受歐盟規章制度的管束，英國的就業機會會增多，但實際上，英國的經濟領域將繼續受到歐盟規則的制約，即使是與對外貿易並無直接關聯的那些部門。疑歐派認為退盟不退商是最明智的，因為只呆在歐洲經濟區內會給英國帶來100萬個就業機會，但實際上，英國退盟後，許多跨國公司就會向歐盟內的低成本國家轉移，這樣英國就會失去比100萬更多的就業機會。④截至2011年底，來自其他歐盟國家的在英常住人口達到了230萬，在其他歐盟國家居住工作的英國人達到了170萬。退盟後的強制遣返不僅會對這些人口的工作生活造成不良影響，還會對倫敦地區的產業發展造成衝擊。

最後是歐盟財政政策對英國的影響。作為歐盟成員國，英國可獲得不小的關稅減免優惠以及農業補貼。2011年，歐盟進口關稅平均為5.3%，農產品關稅為13.9%。英國退盟後，其對歐出口貿易會受到歐盟關稅的衝擊，食品工業和紡織業將受到嚴重影響，乳製品出口面臨的關稅壁壘將高達55%—200%。與此同時，英國將不會再獲得歐盟的財政補貼。

當然，英國退出歐盟短期內也會獲得一些經濟方面的好處。⑤作為歐盟一員的英國，每年要向歐盟提供80億英鎊的財政預算，執行共同農業政策（歐盟45%的支出用在其共同農業發展政策上）使英國的食品和農產品價格走高，英國金融城還要上繳金融交易稅，並遵守繁冗的歐洲金融法規，若是退出歐盟，英國便可不再理會這些。但據專家稱，歐盟財政預算占所有成員國 GDP 的1%，英國每年為歐盟提供的預算資金均攤在每個英國人身上不足15英鎊，而且，這些錢還有一部分返還給英國，如英國的運輸和基礎設施建設公司可以通過向中東歐的歐盟國家凝聚基金投資獲取大量利潤。按英國政府部門的數據估計，由於統一大市場的存在，英國每個家庭每年可「掙」1500至3500英鎊。這一項就相當於英國向歐盟提供的預算資金的5至15倍。因此，總體而言，英國退盟得到的這點好處與英國在歐盟內得到的實際利益相比是微不足道的。①

從政治方面看，英國一旦退盟，即喪失了「一票否決」等歐盟機制內話語權，其在歐洲經濟大戰略上的話語權將失去分量，這意味著它無法再對歐洲未來的發展方向產生影響，也無法從內部對其他歐洲國家力量的崛起形成牽制。這樣一來，英國在世界舞台上的影響力就會受到削弱。②

值得一提的是，退盟也會對英美關係產生影響。美英關係固然密切，但美歐關係也同樣重要。對美國而言，英國留在歐盟內，歐盟就受英國牽制，英國就有歐盟做依託，這樣美國就有文章可做，英國脫歐顯然不符合美國利益。③美國戰略東移後，英美特殊關係就被弱化，若英國退盟，其在美歐之間的「橋樑」作用將進一步被削弱。

總之，英國退盟後，其政治、經濟方面的自主權將得到一定保護，但相比而言，其經濟和政治損失要大得多。④

當然，英國脫歐對歐盟也有重大影響⑤，歐盟實力將被大大削弱，歐盟的國際聲譽將嚴重受損，歐洲一體化進程的前進步伐將受到影響，歐盟內部現有力量平衡將不復存在。但是只要法德軸心在，成員國的向心力在，歐洲一體化還會繼續深化。⑥⑦

綜上所述，英國退盟對英國和歐盟雙方都會造成重大損失，是雙方都不希望發生的。不過，退盟給英國帶來的損失將比給歐盟帶來的損失大得多，是英國不能承受的。⑧因此，脫歐對英國而言並非明智的選擇。

第二節 卡梅倫演講意圖分析

如前文所述，英國脫歐既不符合其實際利益，也不符合其外交傳統，從卡梅倫的演講中讀者也能看出，他並不希望英國脫離歐盟。既如此，其演講中所說的不反對英國民眾公投決定英歐關係又是何用意呢？這就要結合英國當前的內外背景來分析。首先，從表面看，最直接的意圖是在金融危機和歐債危機背景下，歐盟發展出現問題，英國不希望被拖累，要維護自己的國家主權和民族利益。金融危機前，德法英並稱歐盟的「三駕馬車」，法德掌握歐盟經濟決策的主導權，英法則共同掌控歐盟的政治和防務。歐債危機爆發以來，經濟問題壓倒一切，「三駕馬車」的提法逐漸消失，法德軸心也明顯偏向德國。①隨著歐元區成員國的進一步整合，英國將在"雙速發展"的歐洲被邊緣化。既然沒有掌控權，在歐盟推進一體化的新階段，英國就得重申自己說「不」的權力。因此，英國在一系列問題上與歐盟針鋒相對，它拒絕加入歐元區，拒簽財政契約，反對徵收統一的金融交易稅，在歐盟預算案峰會中攪局。在出手援助危機重災國時，英國政府表現得小心謹慎，並不願為歐債危機承擔過多的援助責任。卡梅倫還希望從歐盟收回在環保、社會政策、刑法等方面的權力。

其次，卡梅倫的演講也有可能著眼於一個更宏大的問題，這便是：當此歐洲與世界都在發生大變革、大調整之際，英國如何定義自己的未來？如何重新確定自己在歐洲、在西方、在全球的位置？英國早已失去當年稱霸全球的地位，金融危機後在歐盟內也被一定程度上邊緣化，調整對外政策、重新定義自己在歐洲和世界的位置已勢在必行，卡梅倫的演講只是一個引子。②

最後，卡梅倫的演講很明顯是為了維護黨內團結，提升保守黨的支持率，樹立個人良好形象，鞏固自己在黨內的地位。從歷史上看，歐洲問題對英國黨派政治有著極大影響。1974年上台的威爾遜政府就曾提出就英國加入歐共體的條件與歐共體進行「重新談判」，並就談判結果舉行全民公決。①談判的內容是之前遺留的老問題，雙方經過數度艱難談判，取得了令威爾遜政府較為滿意的結果。1975年，全民公決以壓倒性的多數通過英國留在歐共體內的決定。這便是通過在歐洲問題上與歐共體討價還價來鞏固本黨執政地位的典型例證。1990年，同樣是在歐洲問題上，撒切爾夫人對歐的強硬立場使黨內分歧嚴重，成為其下台的主要原因。而今在歐債危機背景下，英國國內黨派政治發生新變化，反歐的獨立黨聲勢漸大，保守黨內則有明顯分歧。卡梅倫正是基於這些因素才提出重新考慮英歐關係。

對比分析歷史和現狀可知，上述三點中最後一點才是卡梅倫最真實和最根本的意圖。實際上，上述第二層意圖只是引申出來的一個宏觀的大問題，是短期內解決不了的。卡梅倫的想法是，通過提出重新定義英歐關係、與歐盟討價還價來緩和黨內矛盾，鞏固執政地位，樹立自己捍衛國家利益的形象，這樣便會提升保守黨的民眾支持率，為2015年贏得議會選舉奠定基礎。②對卡梅倫和保守黨而言，最重要的是贏得大選。卡梅倫強調三思後行，一是談判和公投會直接影響國內黨派政治和保守黨的支持率，二是對歐洲採取什麼政策需要拿捏尺度。卡梅倫顯然沒有明確劃定談判具體範圍，他不希望提出一些無法實現的目標把自己框死。而把公投時間定在2017年，就是要給自己留下足夠的緩衝時間，若形勢有變，卡梅倫也可順勢做出調整。

當然，卡梅倫所謂的談判和公投並不僅僅是一個表態，他或許確實希望從未來的「英歐談判」中得到更多實惠，這樣他便能使更多的英國選民在2017年以前公決投票時選擇「留下」。他並不希望英國脫歐，只是指望歐盟允許英國保有選擇權，對其中不利於英國的條款擁有豁免權，而不是全盤接受一體化方案。

對卡梅倫而言，維護黨內團結，鞏固執政地位，贏得未來大選是第一位的；維護國家主權，為英國爭得利益是第二位的。只是因為他能在多大程度上為英國爭得利益，在未來的談判中能取得什麼結果，都直接影響其執政地位，因此也變得非常重要。

影響今後一段時期英歐關係走向的因素分析

第一節2015年英國議會選舉

既然卡梅倫演講的首要目的是鞏固執政地位、贏得大選，那就需要了解一下英國國內政黨政治①的最新情況。

2015年5月7日，英國舉行了議會選舉，包括保守黨、工黨、自由民主黨、英國獨立黨、蘇格蘭民族黨等在內的許多政党參加了競選。截至當地時間5月8日上午，英國全部選區的統計結果已經出爐，情況如下②：

卡梅倫領導的保守黨獲得650個議席中的331個席位，票數過半，獲得單獨執政機會，一掃媒體此前悲觀的預測論調，可謂大勝，而卡梅倫將獲得連任。米利班德領導的工黨僅獲得232席，是1997年布萊爾執政後工黨最差的選舉結果。克萊格領導的自由民主黨獲得8席，與上次大選獲得的57席相比，可謂遭遇滑鐵盧，失去了國會第三大黨的地位，未來將面臨更加被邊緣化的處境。法拉奇領導的英國獨立黨僅獲得1個席位，雖然此前民調顯示獨立黨異軍突起，民意支持率不斷攀升，但由於英國的選舉制度並非比例代表制，所以雖然獨立黨此次大選獲得的總體選票不少，但所獲席位並不多。米利班德、克萊格和法拉奇也因為自己領導的政黨在大選中失利而紛紛引咎辭職。相反，此次大選中另外一位贏家是斯特金領導的蘇格蘭民族黨，該當獲得56席，囊括了蘇格蘭選區59席中的絕大多數，與上次大選獲得的6席相比，可謂異軍突起，已成為國會第三大黨。

就在大選的前夜，幾乎各大媒體和專業機構的民調③還聲稱，兩大黨旗鼓相當，難分伯仲，此次大選將是二戰後英國最激烈的選舉；兩大黨無論誰勝出都不可能獲得單獨執政資格，需拉攏其他黨派組成聯合政府。然而，大選結果卻出人意料，為何民調集體失誤？①②或可作以下分析：一是選民態度不僅具有搖擺性，且有些選民選擇「後期發力」，增加了民調的難度；二是民眾更看重關係自身切身利益的經濟問題，尤其是英國尚未徹底走出金融危機影響，在此背景下，歐盟問題、蘇格蘭問題只能退居次位，誰能更好地解決國內經濟社會問題，誰就會獲得更多的支持率，而保守黨在過去幾年的作為也算可圈可點，這正是贏得大選的重要籌碼；三是民調方法或有不科學之處，選擇哪些調查對象、選擇多少調查對象、在多大範圍內選擇調查對象，這些都會直接影響調查結果；四是雖然英國政治生態出現碎片化、國內權力出現分散化，但這種現象難免被誇大，實際上，保守黨和工黨仍是兩大黨，仍舊吸引著大多數的選民。

基於此次大選結果和以上分析，可作以下預測：

首先，保守黨繼續執政，卡梅倫春風得意。因此，卡梅倫也勢必努力踐行此前的承諾，在國內經濟和社會問題上，採取緊縮政策，縮減福利開支，發展經濟，增加就業，降低赤字；在蘇格蘭問題上，強調維護英國作為一個「統一國家」的重要性，儘力安撫蘇格蘭民眾情緒；在歐盟問題上，繼續跟歐盟討價還價。由於卡梅倫此前已承諾新的保守黨政府將會儘快與歐盟開啟談判，並在2017年底之前舉行全民公投，因此結合歐盟態度考慮，全民公投或已勢在必行。

第二，英國獨立黨在大選中失利，影響下降，英國疑歐聲音或會暫時減弱，再加上英國經濟逐漸回暖，保守黨又新獲勝利，黨內或可上下一心③，積極作為。因此，保守黨卡梅倫政府在歐洲問題上的壓力會減弱④，這或許有利於未來可能舉行的英歐談判和全民公投。

第三，蘇格蘭民族黨的崛起給英國政治局勢增添了不確定性。⑤未來蘇格蘭民族黨可能會與工黨組成正式或非正式聯盟，給保守黨政府施加壓力，保守黨政府不得不警惕蘇格蘭民族黨的一些主張帶來的影響。

第四，英國商界在大選前的擔憂一掃而空，英鎊升值，股市價格和政府債券價格均有所上漲，商界的留歐聲音也有所增加。這會給未來可能舉行的英歐談判和全民公投帶來好處。事實上，英國商界多數人本來就對英國脫歐持反對態度，2013年9月12日，工業聯合會與尤戈夫①聯合調查結果顯示，英國約八成企業反對英國退出歐盟。對英國企業而言，歐盟的統一大市場意義重大，能夠為其提供一個有利於就業和經濟增長的環境，英國退盟後，其企業在歐洲將無法享受歐盟帶來的諸多優惠和便利，進入歐盟市場的難度大大增加，這是企業真正擔憂的。

最後，英國民眾的政治傾向具有不確定性，其態度受形勢變化和媒體宣傳的影響較大。儘管此前民調常顯示贊成退盟的英國人占多數②，但這只是民調，並非投票，與其說是決定，不如說是對歐盟實施的一體化舉措的不滿情緒的表達，看看英國經濟界高度一致的「留在歐盟」的呼籲即可明白這一點。再者，筆者之前已分析過民調顯示不可盡信。因此，對於民意雖需密切關注並適時給予積極回應，但也不可誇大其決定性，只要執政黨積極作為，努力解決關係到民眾切身利益的問題，就能引領民意。

綜上所述，雖然未來的英歐談判能否開啟、英國全民公投能否舉行還要看歐盟及其主要成員國態度，但從英國國內的最新狀況來看，英歐談判和全民公投的可能性很大。退一步講，大選之後，保守黨新獲勝利，組閣後必將積極作為，加上保守黨民意支持率的攀升、商界的支持以及經濟的逐漸恢復，卡梅倫政府至少在歐洲問題上面臨的壓力有所減小，保守黨政府在英歐問題上會有一定的積極作為的空間。

第二節 英歐談判和英國全民公投

保守黨在2015年5月7日的議會選舉中獲勝，卡梅倫獲得連任，此前他已承諾將努力推動英歐談判和全民公投，但未來英歐談判進程能否開啟、談判會取得什麼樣的成果都還需要考慮歐盟及其主要成員國的態度。本節試圖通過分析幾個利益攸關國家對卡梅倫演講所作回應①的背後動因，進一步探討未來可能進行的英歐談判和全民公投。

德國希望英國留在歐盟內，願意在一些具體問題上做出一定讓步，當然德國的讓步並不是無底線的，不過默克爾之前提到的「妥協」給了卡梅倫談判的空間。從經濟上講，英國希望從歐盟收回在用工條件、市場規則、農業及移民等方面制定政策的權力。作為交換籌碼，英國可能在金融制度、經濟合作、勞動力市場改革等方面給予德國支持。從政治軍事上講，德國一直沒有高調地去爭什麼政治地位，而是通過努力發展經濟來提升自己的話語權，在對美態度上，既不像英國那樣討好美國，也不像法國那樣極力反對美國勢力的干涉，這樣英法之間在對美態度上的對立反而使德國從中獲利，所以德國需要英國留在歐盟內。②英美要求德國增加在北約的軍費支出，尤其是美國戰略東移時；同時一些歐洲國家把德國看作歐洲經濟和軍事的領頭羊，這意味著承擔更多的責任，這兩方面都要求德國花更多的錢，而英國留在歐盟內可以減輕德國負擔。

雖然從2014年下半年至今，英國與德國就歐盟向英國追加預算攤派、英國限制歐洲移民等問題進行了數度激烈交鋒。③但是英歐關係並未到了劍拔弩張和即將分崩離析的地步，實際上英德雙方依然在相互討價還價，在保證英國不脫離歐盟的前提下，試圖找到雙方都能接受的方案。

英法的恩怨要比法德和英德的矛盾更深，雙方在幾個世紀內一直爭奪歐洲主導權；英國在政治軍事上追隨美國也不符合法國謀求獨立歐洲建設的主張，所以法國對英國脫歐顯得不屑一顧。但英歐經貿關係密切，英國退盟將使歐盟經濟力量受損，而英國留在歐盟還可以牽制實力和影響日盛的德國。因此法國根本上還是希望英國留在歐盟內。

對美國而言，英國留在歐盟內並成為歐盟核心之一是最好的，有利於維護美國在歐洲的利益，同時也有利於英美之間「特殊關係」的維護。尤其是作為歐盟核心的法德表現出更強的對外獨立性的時候（法、德開始將目光轉向東方，尤其希望發展與中國的關係），美國就更需要英國來牽制歐盟。

2015年英國大選結果剛一出爐，歐盟委員會主席容克就表示，他「期待儘早與卡梅倫見面」。容克辦公室發表的一項聲明說，歐盟對英國可能提出的任何要求都將「以非常有禮、友善和客觀的方式予以審核」。①

從德、法、美以及歐盟領導人的官方表態看，英歐談判是有可能開啟的。②但是歐盟會做出多大讓步，保守黨政府會取得什麼成果尚難定論。當前歐盟尚未徹底走出歐債危機困境，財政緊縮使許多成員國的經濟和社會壓力大大增加，在此背景下，德、法等歐盟國家怕是不會做出太大讓步。

當然，如今談判範圍以及保守黨操作公投的方式尚未確定，談判究竟會如何進行、會取得什麼成果、公投如何舉行還要看卡梅倫政府的態度和運作手段。首先，卡梅倫勢必會先評估並確定與歐盟的談判議題，盡量不把一些現在無法解決的問題放在議題中。其次，卡梅倫定會在不與歐盟撕破臉皮的前提下儘力討價還價，並與歐盟尋找雙方都能接受的改革方案，為英國儘可能地爭取利益。再次，卡梅倫定會在談判期間及之後的全民公投過程中努力安撫國內民眾和相關利益團體，引導輿論，掌控整個談判進程，並引導民眾在公投中作出理性選擇。

綜合前幾章的分析和對當前形勢的判斷，卡梅倫獲得連任，維護黨內團結和大選獲勝的首要目標已基本實現，未來英歐談判和英國全民公投舉行的可能性很大，接下來卡梅倫會努力讓英國留在歐盟內。因此，英國在中短期內退出歐盟的可能性不大，但隨著英歐談判開啟，英國與歐盟又將進入討價還價狀態，英歐關係將會出現一定程度的不穩定。而且現實因素複雜多變，尤其是歐洲問題與英國黨派政治在英國相互交織，使得英歐關係走向更多了幾分不確定性。未來英歐關係如何變化，還需密切關注。

結論

從根本上講，英國的硬實力已不能支撐其傳統的外交目標，雖然它面對歐洲一體化時仍不願讓渡其國家主權，但在現實問題面前又常常不得不做一些妥協。因此，英國與歐盟之間才會常出現類似由卡梅倫「脫歐公投」演講引起的討價還價。

從理性分析看，退盟對英國不利，真正希望英國脫歐的也不佔多數。卡梅倫並不願英國脫歐，只是借歐洲問題維護黨內團結、鞏固執政地位、樹立個人形象，為2015年大選獲勝奠基。如今大選勝出，卡梅倫將在具體問題上努力從歐盟為英國爭得利益。

從現狀看，未來數年的英歐關係可能會一直處於一種討價還價狀態。①歐債危機倒逼歐盟深化一體化，因此在未來一段時期內，歐盟會將主要精力將放在舊機制的完善和新機制的建設方面，歐盟內新一輪權力分配博弈將加劇。歐盟在今後很長一段時間可能出現的情形是：經濟一體化繼續深化，同時政治一體化推進仍遲滯；歐元區將加速整合，非歐元區國家仍將保持多樣性，總體上沿著「多速歐洲」軌道繼續行駛。而作為非歐元區國家代表的英國，將繼續爭取自身利益的最大化，在維護主權和民族特性的同時極力避免被邊緣化，延緩歐洲一體化進程。

從長遠看，英歐關係只會更緊密。②雖然歐洲一體化現在遇到了困難，但並無分崩離析的危險，相反歐盟或可轉危為機，深化一體化。而英國一向奉行實用主義，在局勢不斷變化的今天，英國不可能對關係自己重大利益的夥伴置之不理。從維護英美關係的角度看，英國也需要積极參与歐洲事務，而不是將自己邊緣化。

在未來很長的時期內，英歐關係發展仍將是曲折的，因為歷史、政治、經濟的因素相互交織。隨著歐洲一體化的推進，歷史和政治因素的影響將慢慢減弱，經濟因素將有更大和更直接的影響，英國和歐盟將更多地在具體的經濟問題上不斷展開較量。③而歐洲問題和英國黨派政治的相互影響將在很大程度上決定英歐關係的走向。

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