——陳青藍：誰來拯救社保「空賬」

　　中國現有養老金缺口1.3萬億元，每年財政補貼上千億元。然而，讓人擔憂的是，這個數字只是一個開始。

　　在今年全國「兩會」上，上海市委書記俞正聲公布上海社保每年虧空超過百億元的消息讓人震驚。最讓每個普通人憂心忡忡的是，自己辛苦打拚，按時繳納社保基金，指望著退休的時候每個月能拿到一筆相對體面的收入，以保證自己安度晚年。可臨了卻發現，這個看上去穩定的「保障」是如此脆弱。儘管名義上自己有「社會保障」，但多年以後，自己仍然可能陷入老無所依的境地。這個問題如何讓人不揪心？

　　中國的社保體制是典型的「現收現支」，也就是說，用現在的勞動人口掙的一部分錢來贍養現在的老人，而當現在的勞動人口將來老去的時候，又要由將來的勞動人口拿出一部分錢來養他們。這個體制的有效運轉本身就建立在一個假設基礎之上：勞動人口佔總人口的比例大大超過退休人員，繳納的社保收入超過需要支付的養老金。

　　然而目前，上海社保基金的虧空卻證明了這個制度脆弱的基礎。令人擔憂的是，上海的情況僅僅是個開始，今後這個缺口很可能會擴大到我們無法承擔的地步。

　　一切只是開始

　　在「現收現支」體制下，從全國範圍來看，目前我國養老金個人賬戶「空賬」規模約1.3萬億元，每年需要財政補貼上千億元，社保缺口已經顯現。據《2009年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，2009年，我國各級財政對基本養老保險基金的補貼是1646億元，占同期社保基金收入比重的12.2%。

　　由於各地人口結構不同，社保當期盈虧狀況也冷熱不均。沿海一些新移民人口佔比較大的省區，則可以實現收支平衡或有盈餘。北京、廣東、浙江這些省區由於外來人口繳納社保的比例較大，人口結構相對年輕，目前處於收大於支的狀態，尚且沒有動用財政對社保支出進行補貼。2009年，地方財政對社會保險基金的補助超過20億元的有遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、湖北和湖南等7個省市。

　　勞動人口流出比例較大的省區，計劃生育執行嚴格的省區，社保缺口比例都較大。四川是一個典型的例子，四川是計劃生育「一胎化」執行最嚴格的省之一，20世紀70?80年代出生率很低，同時，四川也是勞動力流出大省，這些勞動人口很多都在打工地參加社保，不在四川參保。四川省現有企業離退休人員208萬人，企業基本養老保險參保職工467萬人，也就是說，每2.2個在職職工就要供養1個離退休人員，而全國這一比例為4∶1。

　　1.3萬億元，這個數字相對於我國每年超過30萬億元的GDP總量、超過8萬億元的財政收入來說，所佔比例似乎並不算大。但真正令人擔憂的是，這個數字只是一個開始，未來這個缺口會迅速擴大，大到也許用任何方法都無法填補的規模。

　　民政部社會福利和慈善事業促進司統計，2008年底，我國老齡人口佔總人口的12.79%，預計到2020年將達到17%，2050年將超過30%。有專家預計，如果不逐步做實個人賬戶，在未來三十年時間裡，我國城市養老金「空賬」規模將達到6萬億元。而據世界銀行的估計，我國的養老金虧空可能會達到9萬億元。

　　目前，從全國範圍來看，我們仍處於人口紅利之中。也就是說，勞動人口占人口的比例足夠大，老齡人口和兒童所佔比例相對小。在這種人口結構下，幹活的人多，不幹活被供養的人少，社保體制尚能維持。美國歷史上有嬰兒潮，中國也有嬰兒潮。中國的嬰兒潮出現在20世紀60?80年代早期，這一時期出生率很高。現在，這批人正處在工作的黃金時期，也是中國經濟奇蹟的創造者，這個時期的供養結構基本上是幾個年輕人供養一個老人。

　　不可避免的結構性危機

　　而始於20世紀80年代初的計劃生育政策，讓中國的人口結構發生了史無前例的變化。80年代至今出生率大幅度下降，在人口結構上形成了一個非常明顯的落差。這種結構落差的後果是：當60?70年代出生的人進入退休年齡的時候，中國就會出現供養結構的大逆轉。生於20世紀80年代至21世紀初、以獨生子女為主體的社會中堅會發現，自己不得不面臨供養四個或者八個老人及一個孩子的窘境。這就是我們常說的「老齡化危機」。

　　上海市城鎮養老保險贍養比(也即繳納社保人與領取社保人之比)從1993年的2.82：1降至2009年的1.41：1，已超越了贍養比2：1這一「老齡社會危機時點」，這是上海養老金虧空的根本原因。而人口大省四川省的贍養比為2.2：1，也接近了這個危機點。其他省市情況不盡相同，但或多或少都在向這個危機點接近。

　　這個危機是結構性的危機，無論我們用什麼樣的制度設計都是無法改變的事實。這也是中國將來面臨的最大危機之一。而上海社保基金虧空，只是這個巨大危機所顯現的冰山一角。

　　除了老齡化之外，社保虧空的另一個重要原因是歷史欠賬。20世紀90年代以前參加工作的人，大多是國有企業和集體企業的員工，他們沒有繳過一分錢的社保，而這些人退休之後卻要從社保基金中領取養老金。

　　在計劃體制下，政府來承擔他們生老病死的責任，代價是長期的低工資，這些人其實是在他們拿低工資的時候就已經被收了社保。但在1997年養老保險制度改革時，這些實際上被收走的部分已經沒有辦法返還給他們，政府希望通過後來參加社保的新人所繳納的社保費來支付這些人的養老。而這部分人的養老金支出，也正是造成社保嚴重虧空的重要原因之一。

　　如何填補黑洞

　　這個黑洞如何填補？思路有兩個：一個是增收，一個是節支。我們可以看看目前相關部門正在做的事情，基本上是從這兩方面進行的。

　　提高參保面。提高參加社保人數是提高社保收入的最直接辦法。為了提高參保面，財政部正在研究將社保費改為社保稅，強制徵收，這無疑是提高參保人數的有效辦法。在今年全國「兩會」上，讓數千萬公務員繳納社保也被提上了議事日程。與此同時，在成都、重慶和其他各地進行的城鄉一體化進程，也加速了城鄉社保一體化，使得社保的參保面擴大到廣大農村人口。

　　推遲退休年齡。這將會使工作人口增多，繳納社保的人口增多，而被養的退休人口減少。也是緩解社保虧空的最直接有效的辦法。

　　現代科技的發展，也使得體力勞動大幅度減少，腦力勞動大大增加，對工人的經驗越來越依賴。在這種情況下，多數60歲以上的老人工作經驗豐富，他們能夠勝任原來的工作，延長退休年齡對整個社會來說其實是有利的。

　　隨著中國老齡化的加速，延長退休年齡很快會進入政策考慮範圍。上海曾試點過「柔性退休」，規定專業技術職務資格人員，具有技師、高級技師證書的技能人員和企業需要的其他人員，如企業工作需要，本人身體健康，能堅持正常工作，經本人提出申請，與企業協商一致後，可以延遲申領基本養老金。在去年的全國「兩會」上，曾有代表提出過推遲退休年齡的提案，引起了很大的爭議。

　　儘管推遲退休年齡多少有悖參加社保時政府對他們的承諾，但卻是沒有辦法的辦法。當國家的供養結構無法以體面的收入來供養那麼多退休人口的時候，延長退休年齡成為必然選擇也無可厚非。

　　投資增值。通過社保基金投資獲益。在發達國家，如美國，養老基金不僅僅投資於固定收益類產品，而且是大部分投資於股權收益類產品。目前在美國最為主流的「401K養老計劃」中，只有36%為固定收益類投資，另外60%以上的資產由股票型基金、混合型基金中的股權部分和公司股票構成，其中共同基金投資是最主要的投資方式。考慮到養老基金規模龐大，加之對投資的安全性有很高的要求，因此常常能夠起到穩定和左右資本市場的作用。美國的各種養老基金實際上就控制了全部上市公司整體市值的一半。

　　目前，中國的社保基金可允許的合法投資渠道只有兩個：一個是存銀行吃利息，另一個就是購買國債。可以看出，中國對社保基金的投資仍趨於保守，以資金安全為最大考慮，而收益是放在非常次要的位置。這也導致養老金個人賬戶收益率長期不足2%，在通脹的狀態下正在嚴重縮水。

　　對此，有不少專家都曾建議，要使社保基金保值增值，首先需要做實個人賬戶，將統籌部分納入個人賬戶，並允許養老金進入資本市場，進行股權投資和實業投資。並且，要引入專業投資公司和基金公司對養老金進行專業投資管理，讓養老金也能分享產業發展的紅利。

　　財政補貼。將於2011年7月1日實施的《社會保險法》中規定，基本養老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼。從政府財政收入的大蛋糕里切一塊給社保，這一塊可做的事情很多。目前，上海正計劃調用一部分國企收益來補充社保基金，並計劃用土地出讓金收入補社保虧空。上海正在做的事情實際上是在悄然改變政府的功能結構：從管理社會到提供社會服務的轉變。

　　事實上，提供社會服務正是發達國家政府最基礎的職能，也是發達國家政府支出所佔比例最大的部分。在美國，排在地方政府各項財政支出前四位的分別是社會保障、教育、利息和公共福利，其中，社會保障占政府財政支出比例超過40%。一般的新興國家這部分支出也達到了20%?30%。而中國政府的職能仍然是以管理和治理社會為主，無論中央，還是地方，排在財政支出前幾位的幾乎都是經濟建設、行政開支、國防建設，然後才是社會保障、教育、科技、衛生等。其中，行政開支在我國的財政支出中超過25%。

　　提高社會保障支出，是政府轉變職能的重要改革，但這種改革並不容易，需要改變整個政府治理理念。同時，需要真槍實彈的改革，需要壓縮眾多政府部門的行政支出，需要對部門利益和地方利益開刀，同時需要在民主治理上有實質性的改革。

　　養老金的私有化改革

　　說來說去，以上辦法無論是提高參保面，還是放開社保基金投資渠道，或者是提高財政補貼比例，都是在制度內的修修補補，並不能從根本上解決老齡化而導致的養老危機。

　　正如前面所述，這是一個結構性的問題。既然是結構性問題，只能從結構上進行解決。

　　調整計劃生育政策。計劃生育政策在過去三十多年中起到了抑制人口過快增長的作用，也給國家帶來了人口紅利，這種輕裝上陣的年輕型人口結構，在中國的三十多年經濟奇蹟中起到了相當關鍵的作用。但是，計劃生育政策也帶來了一個難以解決的問題：人口老齡化。要解決這個問題，目前需要在政策上有步驟地放開計劃生育政策，這是解決養老問題的根本途徑。

　　改變移民政策。儘管目前看上去中國的勞動力充足，但從人口結構來看，未來十至二十年內，老齡化的速度將讓我們猝不及防。目前的民工荒多多少少顯出了勞動力開始匱乏的徵兆。也許有一天，中國會改變移民政策，引進外來移民補充我國的勞動力市場，改變人口年齡結構。

　　社保私營化。著名經濟學家弗里德曼曾用「歷史上最大的龐氏騙局」來形容中國的「現收現支」的養老體制，認為這種體制的不可持續性在於，人口老齡化趨勢的加快將使供養結構發生變化，導致社保體制財務上破產。

　　也許「智利模式」的社保私有化改革是我們可以學習的方向。20世紀70年代以前，智利的養老保險體制也和中國一樣是「現收現付」模式，和中國一樣面臨巨大的資金缺口。1981年，智利進行了養老金私有化改革，將原來的「現收現付」改為個人賬戶為基礎的完全積累制模式。簡單地說，就是自己存下的養老錢將來自己花。只不過，這筆錢要交給一家養老基金管理公司幫助自己理財，投放於資本市場以保值增值，退休時以其積累和投資增值的總額決定領取額度。

　　這是一場對傳統的「現收現付」養老金管理制度進行的根本性變革。個人賬戶完全積累和養老保險私營機構直接參与管理和運營，是智利模式的最大特點。

　　智利自養老金私營化改革以來，經過二十多年的發展，養老金不僅擺脫了虧空，而且還為基金管理公司帶來了豐厚的投資回報，這些基金管理公司不僅幫政府甩掉了養老金的財政壓力，轉過頭來還降低了個人的繳費率，提高了個人養老保險回報。智利的養老模式成功之後，拉丁美洲、美國、中國香港、歐洲一些國家和地區紛紛效仿，美國的「401K養老計劃」就是模仿智利模式，以個人賬戶積累和委託投資為主。

　　個人賬戶積累的養老模式，，也為中國從結構上解決養老金虧空問題提供了現實借鑒。（原刊於2011年4月）