【世界知識】張潔：菲律賓總統易人：如何影響南海時局

來源：世界知識期刊

作者：張潔

2016年5月9日，菲律賓舉行大選，羅德里格·杜特爾特（Rodrigo Duterte）在總統投票中一路領先，最終鎖定勝局，預計6月底走馬上任。

杜特爾特現年71歲，有華裔血統，在菲律賓南部重鎮達沃市擔任市長長達22年，並曾擔任省檢察長。他任市長期間以鐵腕手段治理當地犯罪問題，成效顯著，綽號「懲罰者」。杜特爾特競選總統的議題集中在法制問題上，承諾消除犯罪、反對腐敗。

國際社會關注新總統上任後菲南海政策將如何變化。畢竟，菲律賓是近期南沙爭議複雜化過程中的「急先鋒」。對中國來說，即將下台的阿基諾三世政府2013年用一紙訴狀將南海問題提交國際仲裁，攪起一潭渾水，成為「麻煩製造者」；對美國而言，菲是美國介入南海事務、加強在南海地區軍事存在的重要盟友和支點。如果杜特爾特調整南海政策的話，往什麼方向去，將給南海局勢帶來重要影響。

杜特爾特就南海問題講了什麼

競選期間，杜特爾特曾就南海問題發表了一些言論，言辭前後矛盾、立場混亂。一方面，他主張在南海擱置主權爭端，認為國際仲裁庭無法解決南海爭議。但另一方面，他又顯示出堅定維護菲律賓對爭議海域「主權」的姿態。

2016年3月20日，杜特爾特提出，可以把靠近南海的巴拉望省一分為二，將毗鄰有主權爭議海域的部分租給美軍作基地，「中美可以在那裡博弈，反正他們是爭奪亞太霸權的對手」。

4月25日，杜特爾特表示，如果中國藐視仲裁庭有利於菲律賓的裁決，他將乘坐噴氣快艇直赴黃岩島，把菲國旗插在島上。

5月1日，杜特爾特聲稱，如果目前的多邊討論在未來兩年內無法取得進展，他將與中國直接進行雙邊談判，並考慮與中國聯合開發油氣資源。他進一步提出，希望中國能夠修建連接馬尼拉和其他省份的鐵路計劃，幫助棉蘭老設計鐵路方案。

5月7日，杜特爾特把攻擊目標對準阿基諾三世，指責他在2011年阻止軍方前往黃岩島，導致國會參議員、菲政府與中國溝通的「中間人」安東尼奧·特里蘭尼斯（Antonio Trillanes IV）在與中國的談判中失去主動。杜特爾特還質疑，為何特里蘭尼斯多次前往中國談判，最後中國卻「佔領」了黃岩島？他揚言，如果當選總統，將對阿基諾和特里蘭尼斯展開調查。杜特爾特發表此番言論時，正值他被二人質疑擁有「裡通外國」的秘密賬戶。

5月9日勝選當晚，杜特爾特表示，將呼籲召開多邊會議商討南海問題，參會方除了爭端當事國外，還應包括美國和日本。他再次強調，如果中國尊重菲律賓的權益，兩國可以在離岸油氣勘探方面加強合作。

從這些言論看，杜特爾特缺乏清晰、完整的南海政策框架。這主要是因為他幾乎沒有外交經驗，競選的重點不在外交政策上，對外關係也不是當下菲律賓民眾關心的焦點。菲百姓最關心新的執政者能否引領國家走出政治混亂、高層貪腐、社會動蕩、貧富分化的泥潭，使民生得以改善。杜特爾特把南海問題當成了競選的政治工具，根據不同需要以不同「身份」發言：作為愛國主義者，念念不忘要求中國承認菲律賓在南海的「主權」；作為實用主義者，提議以南海共同開發換取中國對菲投資。但更多時候，他是作為一個政治投機者談南海問題的，把有關問題當做吸引選民的手段和打擊政敵的工具。

難以擺脫阿基諾政府的慣性

阿基諾三世執政期間，菲律賓在南海與中國進行了尖銳的爭鬥。他的政府剛一上台，便借口涉嫌「賄賂」全面廢止了前任阿羅約政府與中國達成的合作勘探南海油氣資源的協議。自此，南海問題在菲國內和腐敗問題扯上關係，使得任何有關聯合開發的提議都變得非常敏感。菲方還在黃岩島、仁愛礁海域與中方展開長期的維權對峙，最終把南海問題鬧上了國際法庭。阿基諾三世也極力慫恿美國公開介入南海問題，並為美軍重返菲律賓大開綠燈。

經常訪問菲律賓外交部網站的人一定印象深刻，該網站的首要位置長期被關於所謂「西菲律賓海」（即南海部分海域）和仲裁案的條目「霸佔」，可見阿基諾三世政府的孤注一擲。2015年，菲政府還專門製作了他加祿語版和英語版的南海系列紀錄片，按照菲外交部發言人的說法，目的是「提升民眾對南海問題的意識，希望他們為菲律賓政府的外交政策提供支持」。可想而知，這種基調打造的輿論環境對回調中菲關係會有怎樣的約束。

隨著南海問題的升溫，阿基諾三世政府在國內不遺餘力地宣傳「主權」和海洋意識，導致菲民眾對中國的敵對情緒明顯加強，菲極端民族主義情緒的焦點進一步從美國轉向中國。這是一個重要的輿情轉折，其後續影響將會持續相當長時間，杜特爾特政府在南海問題上的決策不可避免地要受到其慣性的牽制。

美不會允許菲偏離華盛頓戰略軌道

競選期間，杜特爾特與美國、澳大利亞等西方國家相處得並不愉快。杜特爾特就1989年一名澳大利亞女傳教士在菲律賓達沃市監獄騷亂中被害事件發表的不當言論遭到澳、美駐菲大使的公開譴責，杜特爾特不以為恥，反而一度揚言當選後要「斷絕」與澳、美的外交關係。此外，杜特爾特在競選期間還曾質疑美菲同盟的可靠性，認為當菲律賓受到攻擊時，美國不一定會履行《美菲共同防禦條約》，向菲提供安全保障。那麼，杜特爾特上任後，美菲還能保持「蜜月」關係嗎？現有的美菲關係又將如何影響杜特爾特的南海政策呢？

美國智庫和媒體在菲大選期間幾乎一邊倒地批評杜特爾特的言論失當，但對美菲關係並沒有太大擔心。它們的邏輯是，菲律賓的任何總統候選人都希望能與美國保持良好的關係，這對於抵抗來自中國的壓力十分重要。

以南海問題為粘合劑，美國與菲律賓已經非常緊密地「團結」在一起，美軍重返東南亞在阿基諾三世執政期間通過重新簽署軍事協定等方式形成了勢頭。杜特爾特本人儘管對美菲同盟關係持懷疑態度，但也並未真正反對美菲2014年4月簽署的《加強防衛合作協議》，以及美國重返菲律賓軍事基地的一系列進展。不僅如此，他還明確表示美國和日本應該加入到南海問題的多邊對話中。

從更長期來看，美國及其盟國，如日本、澳大利亞等，都在向菲提供軍事援助。在美國剛剛開始實施的為期五年、總額4.25億美元的「東南亞海上安全倡議」中，菲律賓受益最多。僅在2016財年，美國通過這一倡議就將向菲提供4200萬美元的援助，佔到本年度整個倡議資助總額的85%。這些軍援不僅直接用於菲律賓的海上能力建設，還用於幫助菲打擊南部分離武裝力量和恐怖主義活動。可見，菲律賓的外部與內部安全都離不開美國的支持。

杜特爾特新政府上台後需要立即思考和規劃的，恐怕不大可能是如何距離美國「遠一點」，而是怎樣在不得罪美國的同時與中國修好，從而實現「兩頭通吃」，既享受美國提供的安全保障，又搭上中國經濟發展的快車。

對美國而言，南海問題已經成為其推進「亞太再平衡」戰略的抓手，也已成為驗證這一調整是否成功的「試金石」。為配合推進「亞太再平衡」，抵消中國擴建島礁的影響，稀釋中國的權益主張，美國在南海地區高調開展「航行自由宣示行動」，同時忙著拉幫結夥，推進在法理層面質疑、孤立中國的攻勢。美菲《加強防衛合作協議》則為美國在南海前沿部署軍力提供了便利條件。2016年4月起，美國還拉上菲律賓在南海海域實施海空聯合巡邏。在這種關鍵時刻，美國還需要菲律賓作為南海爭端的直接相關方衝鋒陷陣，怎會輕易允許杜特爾特政府對華示好，讓自己的努力功虧一簣呢？

菲律賓大選投票舉行後不久，美國官方馬上「向菲律賓人民和當選總統杜特爾特表示真誠祝賀」。5月17日，奧巴馬打電話給杜特爾特致賀，拉攏菲在南海問題上繼續為美國站台的意圖十分明顯。

美國戰略與國際研究中心的專家赫伯特（Murray Hiebert）說，雖然「杜特爾特的人權記錄讓美國政府猶豫，但這是菲律賓人民的選擇，所以美國政府必須與他打交道」。新美國安全中心的亞太問題專家克羅寧（Patrick Cronin）講得更為直白：「菲律賓對於美國具有重要戰略價值。」

南海問題將是杜特爾特首要外交挑戰

近年來，雖然菲律賓發展速度較快，但是經濟紅利未能惠及於民，社會貧富差距進一步拉大，長期落後的基礎設施現狀也沒有發生根本變化。因此，中國「一帶一路」倡議的提出、亞洲基礎設施投資銀行的成立，對於菲律賓具有很大吸引力，這就不難理解為什麼即使在中菲關係最困難的時候，阿基諾三世政府還是積極申請加入了亞投行。同樣，吸引中國對菲律賓的投資，改善本國基礎設施現狀，很大程度上也是杜特爾特提議在南海問題上與中國直接對話的真正動因。但是，這也使杜特爾特面臨現實的困境：要「維權」還是要發展？

近期，也許就在六七月間，菲律賓單方面發起的南海仲裁案將會做出裁決。以何姿態面對仲裁結果——是把它當做阿基諾三世政府留下的「政治、外交遺產」，繼續爭取國際「同情」對華施加壓力，還是看做一塊拎不起、吞不下的燙手山芋而丟在一邊，或者當做談判的砝碼與中國直接對話，這將是杜特爾特政府執政後處理對外關係面臨的第一場「大考」。

然而，考慮到目前菲律賓國內的民情與輿情和美國等外部因素，杜特爾特很難大幅調整現有的南海政策，至少短期內如此。

據菲律賓新聞網站GMA報道，奧巴馬在5月17日與杜特爾特的通話中，明確要求菲方不要在國際仲裁庭就南海問題做出仲裁前與中方重啟對話。

杜特爾特告訴GMA的記者，在與奧巴馬的通話中，他回應說，「我們在南中國海的主權爭端問題上，與西方世界站在同一條陣線上」，不過，他仍然強調，如果解決爭端的努力不能取得任何成果，他會選擇（與中國）進行雙邊對話。

應該說，杜特爾特有意在雙邊或是多邊框架下與中國磋商南海問題，這是與阿基諾三世政府在南海問題上最大的政策差別，也是中菲關係緩和必須邁出的第一步和重啟雙邊經濟合作的先決條件。邁出這一步，需要杜特爾特的政治誠意，更需要他調整與平衡各方間的關係，很難一蹴而就。

中國該如何與杜特爾特打交道

菲對華關係的調整必然牽涉其對美關係，如何在兩個大國之間左右逢源，對於杜特爾特來說絕非易事。中國更多應該靜觀其變，後發制人。

中國對菲律賓新政府在南海問題上的作用應該有一個清晰的定位。未來一段時期南海時局的核心議題將是仲裁案的後續影響，以及南海島礁建設進展及其軍事化問題。顯然，在這兩個問題上，唱主角的是中國與美國。即使中國與杜特爾特新政府實現了直接對話，也只能起到局部緩和的作用。長期看，中國仍需要善用雙軌思路，才能找到打破南海僵局的突破口，即一方面通過與東盟國家共同推進《南海各方行為宣言》的落實，穩定地區局勢；另一方面通過與當事方的直接磋商與談判，尋找解決南海問題的出路。

對於一個試圖發出善意的杜特爾特政府，中國應該聽其言，觀其行，首先以其處理仲裁案裁決結果的方式，以及在2017年作為東盟輪值主席國的表現來把握其對華政策的真實意圖和路線，這應該作為重啟中菲經濟合作的前提。對此，中國不應期望過高，不必操之過急，但有必要做出預案，釐清在哪些方面可以與菲方達成共識，以利於維護南海局勢穩定。

（作者為中國社科院亞太與全球戰略研究院研究員）