關於訴訟與非訴訟糾紛解決機制相銜接的調研
【關鍵詞】訴訟與非訴訟糾紛解決機制人民調解司法調解
評價一個社會是否和諧，其基本依據不在於該社會糾紛發生的多少，而在於糾紛解決機制的健全程度及其對糾紛的排解能力和效果。因此，在現代法治社會，雖然司法在糾紛的解決系統中處於核心和最權威的地位，但並不意味著所有的糾紛都必須去法院尋求解決。[1]一個理性的社會，應為人們提供多元解決糾紛的機制。在社會生活複雜化，民事糾紛大量增加的情況下，如何結合糾紛的類型及當事人的需求，使當事人在考量其程序利益和實體利益後，選擇適當的糾紛解決方式，使權利能適時、有效地實現，同時減輕法院的司法負擔，是民事訴訟法學理論界和司法實務界關注的重要課題之一。
一、問題的提出
（一）從糾紛解決機制的不合理現狀看-——我國需要構建訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機制
我國既存的解紛機制有訴訟和非訴訟（包括民商事仲裁、人民調解、行政裁決以及民間組織調解）兩大類。從總體看，現行的糾紛解決機制的解紛效率不高，現有的解紛機制存在各自為政及缺乏當事人信任等問題，過分倚重訴訟解決糾紛的觀念一時難以改變。究其原因：
1、糾紛解決資源利用不合理
當前社會處於轉型期，社會矛盾進入了易發、多發期，糾紛的類型增加，糾紛的數量呈上升趨勢，處理的難度加大，而訴訟資源卻非常有限，與訴訟需求產生了較大的衝突，有限的司法資源已難以承受洶湧而至的案件之重。與訴訟形成鮮明對比的是，調解、仲裁等非訴訟糾紛解決資源顯得供大於求，資源嚴重閑置，造成巨大浪費。以人民調解為例，它曾在我國歷史上發揮過重大作用，但是近二十年來，調解委員會的糾紛調解數量卻逐年遞減。一段時間內，人民調解的糾紛解決功能日趨弱化，基本處於癱瘓、半死不活的狀態。民商事仲裁委員會的受案量更是少得驚人，仲裁機構所發揮的功能與立法的預期亦是相距甚遠。
2、訴訟與非訴訟糾紛解決機制之間的銜接不合理。
在現實中，當事人對非訴訟解紛方式的功能、程序和優點了解不夠，人們難以利用或利用不夠；又因非訴訟解決方式的處理結果缺少法律強制力的保障，當事人反悔的現象比比皆是，嚴重動搖了人們對非訴訟解紛方式的信心。以人民調解為例，人民調解和訴訟調解同時存在，在一般人看來，人民調解是不算數的，只有訴訟調解才具備法律效力。一些糾紛在人民調解組織化了大量精力調解後，由於法律只確認調解達成的協議為民事合同，並無直接執行力。所以，在一方當事人反悔又起訴至法院後，法院又組織司法調解。反覆的調解浪費了大量的解紛資源，這也是造成我國糾紛解決資源利用率低下的主要原因。
我國傳統的糾紛解決機制已不能完全滿足人民群眾的新需要和新期待。面對複雜多發的糾紛和社會矛盾，積極整合糾紛解決資源，建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制，充分調動起從法院、行政機關到各種民間社會力量，發揮訴訟和各種非訴訟糾紛解決方式的優勢、特點，來應對化解居高不下的信訪困居，不僅是解決各類糾紛的迫切需要，也是遵循糾紛解決機制客觀規律的需要，更是建設社會主義法治國家實現和諧穩定的需要。
（二）從政治和立法的背景看——我國需要構建訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機制
中共十六大和十六屆三中全會、四中全會，從全面建設小康社會、開創中國特色社會主義事業新局面的全局出發，明確提出構建社會主義和諧社會的戰備任務，並提出，共產黨作為執政黨，要「堅持最廣泛最充分地調動一切積極因素，不斷提高構建社會主義和諧社會的能力」。將矛盾化解在基層，充分發揮訴訟與非訴訟的矛盾糾紛化解機制的作用，成為構建和諧社會的一項重要任務。
我國《人民調解委員會組織條例》第九條、《民事訴訟法》條二十六條初步界定了人民調解委員會的調解與訴訟程序的關係：人民調解委員會的調解協議不具有強制執行的效力，當事人反悔的，可以向人民法院起訴。2002年最高人民法院《關於審理涉及人民調解協議民事案件的若干規定》第一條進一步明確了二者之間的關係：「經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，並由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協議，具有民事合同性質。當事人應當按照約定履行自己的義務，不得擅自變更或者解除調解協議」。此後，《最高人民法院、司法部關於進一步加強新時期人民調解工作的意見》強調：「各級人民法院特別是基層人民法院及其派出的人民法庭，要認真貫徹執行《最高人民法院關於審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，對在人民調解委員會主持下達成的調解協議，一方當事人反悔而起訴到人民法院的民事案件，應當及時受理，並按照該司法解釋的有關規定準確認定調解協議的性質和效力。凡調解協議的內容是雙方當事人自願達成的，不違反國家法律、行政法規的強制性規定，不損害國家、集體、第三人及社會公共利益，不具有無效、可撤銷或者變更法定事由的，應當確認調解協議的法律效力，並以此作為確定當事人權利義務的依據，通過法院的裁判維護調解協議的法律效力。」應當肯定的是，最高人民法院《關於審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》對於推動人民調解制度的發展具有重要的意義。2008年3月21日，中央政法委員會下發了《關於開展黨的十七大精神和胡錦濤總書記在全國政法工作會議代表和全國大法官、大檢察官座談會上的重要講話大學習、大討論活動的通知》，通知要求「堅持以定分止爭為目標，健全完善人民調解、行政調解、司法調解的協調機制，充分發揮調解化解矛盾、維護穩定第一道防線的作用」，從此在全國上下興起人民調解與司法調解聯動的糾紛化解機制。2009年2月最高人民法院下發《關於進一步加強司法便民工作的若干意見》、同年7月24日頒布《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的意見》，有效解決了人民調解協議缺少權威性、確定性和強制性的問題，提高了人民調解的社會公信力，對調動各種力量參與社會治理，實現糾紛的有效化解具有積極的引導作用。2010年8月《中華人民共和國調解法》的出台，對人民調解委員會、人民調解員、調解程序、調解協議等做了具體的規定，為人民調解提供了法律基礎，對人民調解作為進一步的規範。
鑒於這一政治和法律背景，為實現「充分發揮人民法院、行政機關、社會組織、企事業單位以及其他各方面的力量，促進各種糾紛解決方式相互配合、相互協調和全面發展，做好訴訟與非訴訟渠道的相互銜接，為人民群眾提供更多可供選擇的糾紛解決方式，維護社會和諧穩定，促進經濟社會又好又快發展」這一目標，為完成「充分發揮審判權的規範、引導和監督作用，完善訴訟與仲裁、行政調處、人民調解、商事調解、行業調解以及其他非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制，推動各種糾紛解決機制的組織和程序制度建設，促使非訴訟糾紛解決方式更加便捷、靈活、高效，為矛盾糾紛解決機制的繁榮發展提供司法保障」這一任務，研究和制定符合中國國情的訴訟與非訴訟糾紛解決機制的有效結合工作機制，成為我國訴訟理論及司法實務的重要課題。
二、我院近年來在訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制方面的實踐
（一）基本情況
我院根據《關於進一步貫徹落實「調解優先、調判結合」工作原則的若干意見》、《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，及調解活動個的要求，牢固樹立「調解優先」理念，不斷增強調解意識，積極摸索創新調解機制，大力提高調解能力，全面推動「大調解」工作體系建設，探索人民調解和司法調解銜接的機制。具體做法如下；
1、緊緊依靠黨委領導，積極爭取政府支持，鼓勵社會各界參與，充分發揮司法的推動作用。在政法委綜治委牽頭，法院、公安、司法行政、信訪等相關部門共同參與的「三調聯動」工作領導小組中，發揮能動作用，積极參与對涉嫌林地、土地、水利、醫療等群體、敏感、重大糾紛案件的調處，排查社會各類糾紛，防止群體性上訪，制止群體性械鬥。
2、基層法庭及相關庭室積極加強與當地政府、司法所、調委會（村委會、居委會）等非訴訟部門的配合和協作，在有條件的鄉鎮與司法行政機關實行聯席會議制度，指導人民調解的工作和職責。如選擇相應的法官擔任鄉鎮人民調解委員會成員，擔任小學法制副校長，在普法、宣傳力度上推動各類社會非訴糾紛解決機制的健全；開展「百庭觀摩」活動，邀請人大、行政、司法及村委主任、人民調解員等旁聽公開審理的案件，聘請有經驗的人民調解員擔任人民陪審員，參與民事案件的調解。
3、在審判工作中全面推行全員、全程、全面調解，把調解貫穿於立案、審判、執行的整個訴訟環節；把調解工作積極向訴訟之前延伸，引導當事人儘可能地在起訴前通過人民調解、行政調解、行業調解等方式解決矛盾，在法院立案庭設立人民調解窗口，在法庭設立人民調解工作室，為其他組織調處糾紛提供支持。建立了以人大代表、政協委員、基層幹部、人民陪審員、離退休幹部以及社會各界人士組成的特邀調解員，逐步形成資源共享、力量共用、良性互動的「大調解」工作體系；向後延伸到涉訴信訪等領域，實現司法調解與其他調解的對接。
4、對涉及《人民調解協議書》的案件，及時審理，依法確認《人民調解協議書》的法律效力。
5、加強普法、宣傳力度。選擇有針對性的普發性案件，開展巡迴法庭，同時調處到基層、到村間、到當事人家裡，邀請當事人信任的政府包村人員、村支書、村主任或者親戚朋友，通過明理析法，使案件在當事人中真正做到案結事了，大眾信服。同時利用與當事人做工作之機，宣傳當事人解決糾紛的各種途徑，為糾紛銜接機制打下基礎。
如2010年9月29日上午，通過鎮政府、村委的聯繫，取得政府、村委的全力配合。我院將巡迴法庭搬到了縣川山鎮五圩村一個邊遠的移民新村立水點的都安縣瑤族同胞聚居的地方。公開開庭審理並成功調解3起民事糾紛，移民同胞共300多人參與了案件的庭審過程。
立水移民點距離鎮政府20多公里，車子到五圩村委後還要走30多分鐘的小路才能到達，是90年代都安縣遷移過來的移民，由於經濟的發展和移民的法律意識跟不上，這裡的移民糾紛不繼增多。環江法院巡迴法庭的到來，得到全村群眾的歡迎。在莊嚴的法庭上，第一起民事案件開始，原告代理人宣讀起訴狀稱原告班某某2009年12月中旬買得被告家的4頭中豬和1280斤玉米後不明不白被被告藍某某叫罵稱其與被告的丈夫有男女關係，藍某某還上門打傷原告，致使原告花了1200多元的醫藥費；被告代理人隨後進行答辯其實被告藍某某是在開玩笑，只因說了一句「哪個穿高跟鞋，穿新衣服就漂亮」的話，原告就以為被告藍某某諷刺她而引起打架，在打架的過程中，被告藍某某也受傷並有醫藥發票。而後雙方就證據進行質證，然後圍繞爭議的焦點進行了激烈的法庭辯論，現場群眾親身體驗到了庭審莊重嚴肅的氣氛。最後法庭聯動村委、隊長、當事人信賴的親戚一起，明理析法，當庭調解結案。當天法庭還成功調解了移民同胞名譽糾紛和精神撫慰糾紛2個案件。庭審結束後，五圩村委韋主任說高興地說「移民群眾在家門口就看到法院庭審的整個過程，既方便了群眾訴訟，又起到法制宣傳教育的作用，群眾非常歡迎」。
通過訴前調解、委託調解、聯合調解、指導調解等銜接方式，2009年我院共民商事案件調解結案422件，調撤率達85.25%，其中積累了相當大的經驗。
2、初步結論
（1）整體工作運行良好。通過開展「調解年」活動，構建訴訟與非訴訟相銜接化解矛盾糾紛機制，法院收案數穩步下降，案多人少的矛盾得到初步緩解，有力促進了執行工作的良性發展，在一定程度上為提高辦案質量和效率奠定了基礎。同時，因大量案件訴前得到化解，法院辦案成本降低，為當事人節約大量訴訟費用，減少了訴累，得到人民群眾和上級有關部門的肯定和好評；
（2）訴訟與非訴訟相銜接化解矛盾糾紛工作仍需加強、改進。如統一思想認識，完善調處格局、規範銜接流程、確保調處經費等方面。
（二）訴訟與非訴訟糾紛解決機制相銜接存在的問題
訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的有效運行,整合了糾紛解決資源，使矛盾糾紛得到了梯次「濾化」和有效化解，在引導人民群眾正確選擇糾紛解決途徑以及維護穩定方面的作用日益凸顯。但具體實踐中也存在一些突出問題，需引起重視並加以改進。
1、各類糾紛解決機制尚未形成一個有機協調統一的整體和化解糾紛鏈。行政機關、基層調解組織尚未與法院行成良好互動，行政機關、基層調解組織的調解功能仍沒有得到有效發揮。
2、人民調解作為訴訟與非訴訟相銜接機制的主體之一，許多方面還存在著不夠適應、不夠符合的問題。大部分基層調解組織的調解人員政治素質、業務水平、法律知識和調解能力等方面尚未完備，處理糾紛往往只能憑「老經驗」和鄉規習俗，調解質量不高，很難在處理糾紛上做到「案結事了、息事寧人」的真正效果。
3、在依法治國的理念下，訴訟至上的一元化思路仍佔主流。糾紛發生時，大部分當事人選擇以訴訟方式解決，而人民調解、行業調解、行政調解等各種非訟糾紛解決方式卻由於人們對其功能、程序和優點了解不夠，難以被適用。
4、缺乏法律制度支撐。訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制目前來看，還是一個新生事物，雖然有最高人民法院相關司法解釋作為基礎，這一制度的安排主要建立在司法解釋的層面，尚沒有上升到法律的層面。使得很多案件不能做到「有法可依」。
5、由於缺乏長效機制和經費等保障，現行制度的落實必然受到多方的制約和限制，實證效果難以保障。
三、訴訟與非訴訟糾紛解決機制相銜接的設想
我們知道，訴訟程序處理的糾紛是有限的，如果訴訟程序與人民調解等非訴訟糾紛解決方式能相互銜接，將會使更多的矛盾得到及時有效地化解。人民調解等非訴訟糾紛解決方式與訴訟程序銜接，一方面可減少法院司法負擔，使法官集中精力解決疑難複雜案件，提高裁判質量。另一方面，符合糾紛當事人的利益。糾紛當事人在矛盾發生以前，雙方之間往往有密切的關係，如果能以調解的方式化解矛盾，那麼雙方這種原有的密切關係還有可能延續，至少不會反目成仇；如果硬性裁判，有可能付出割捨雙方原有密切聯繫的代價。同時，基於糾紛的類型及當事人的實際需求，使當事人能考量其程序利益和實體利益後，擴大當事人間對紛爭自主規制的可能性，以便選擇適當的紛爭解決程序，使權利能適時、有效地實現。訴訟程序與人民調解等非訴訟糾紛解決方式實現互動，實際上就是形成內外結合的調解強力，使當事人因糾紛影響流轉使用的資金、物資儘快正常周轉利用，受牽扯的人力儘快得以解脫，從而能安心地從事生產。在此，筆者提出以下一些粗淺的設想，以供商榷。
1、建立黨委、政府統一領導，政法委組織協調的領導機制。構建訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制，是綜合運用多種渠道、多種手段、多種方式來解決糾紛。在目前現行的體制下，必須建立起黨委、政府統一領導的訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的機構，負責該項工作的決策部署、統籌協調、考核、監督，對於那些不處理、不及時處理、不正確處理糾紛的各種行為納入問責範圍，才能有效地解決各糾紛解決機構之間有序的銜接和互動，才能充分發揮司法的引導、保障作用，努力促成社會各部門、各行業、各方面廣泛參與，從而充分調動全社會化解矛盾糾紛維護社會和諧穩定的積極性，才能確保各類矛盾糾紛得到及時的化解，把矛盾糾紛化解在基層，化解在萌芽狀態。
2、人民法院充分利用自身優勢，積極發揮主導作用。人民法院作為化解糾紛的最後一道防線，無論如何，都將永遠是各種社會矛盾和法律糾紛的主要集散地。然而面對當前社會矛盾特點，單靠司法途徑是不可能解決所有複雜的社會矛盾糾紛。按照《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》要求，充分利用自身優勢，積極發揮主導作用，最大限度地將司法的原則性和靈活性結合起來，將審判的全過程進行前後延伸，著力於「訴訟外解決糾紛、調解解決糾紛」。
（1）加強訴前引導。人民法院在立案接待時，注重對當事人進行訴前指導，告知訴訟風險，釋明非訴訟方式的功能、特點和優勢，積極引導當事人根據糾紛的性質自願選擇以非訴訟方式解決糾紛，尤其是婚姻家庭案件、相鄰關係案件、簡易人身財產損害賠償案件、小標的合同案件、民間債務案件、刑事自訴案件以及爭議不大的其他案件，力求通過糾紛發生地的人民調解委員會、居民委員會、村民委員會、行政機關、工會組織、行業調解組織或其他具有調解職能組織予以調解，把矛盾糾紛化解在訴訟外。
（2）依法維護人民調解協議效力。人民調解具有傳承道德價值，以及協調法律與公序良俗的特殊作用，與司法調解同樣承擔著維護穩定、促進和諧的社會職能。最高人民法院出台的《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，解決了非訴調解與司法程序的有效銜接問題。人民法院對經社會調解組織調解達成的具有民事合同性質的協議，當事人申請確認效力的，應當依法及時予以確認。一方當事人對調解協議反悔向法院起訴請求變更、撤銷或宣告無效的，只要調解協議不具備法律規定的可撤銷或無效的情形，一般不予支持。對當事人持已經生效的人民調解協議申請支付令，經審查符合《民事訴訟法》規定的，依法予以支持。經確認的調解協議發生法律效力一方當事人拒絕履行，一方申請強制執行的，人民法院應當及時採取有效的執行措施，確保當事人的合法權益得到實現。
（3）積極開展訴訟調解。對於當事人經其他調解組織調解未達成協議起訴的，人民法院應當把調解工作貫穿於立案、審判、執行的各個環節，形成承辦法官、庭領導、院領導注重調解、參與調解的格局。同時充分利用社會資源，大力推行委託調解，或邀請人大代表、政協委員、人民陪審員、司法調解聯絡員、村組幹部、當事人家屬及當地有威望人士等參與庭審、調解活動，拓展協助調解，引導當事人通過人民調解的方式化解矛盾，促成當事人達成和解，把關愛、傾聽、理解、體恤融入到調解全過程，做到既堅持法律，又考慮到常識、常理、常情，以達到事半功倍，有效化解矛盾糾紛。
（4）加強對非訴訟糾紛解決主體的支持和指導。人民法院對訴訟外糾紛解決機制要注重體現引導中的指導、支持中的監督。一是人民法院要積極配合當地司法行政部門，加強對人民調解員的法律知識培訓，使其掌握必要的法律知識，提高依法調解的能力和水平；在審理對人民調解工作具有指導作用的案件時，及時邀請人民調解員旁聽，增強指導工作的針對性和有效性。二是建立審理涉及有關人民調解協議案件的通報制度。①在審理涉及人民調解協議的民事案件，調解協議被生效判決變更、撤銷或者確認無效的，人民法院要主動與當地司法行政機關或者人民調解委員會進行溝通，分析原因，從而加強對人民調解員的指導工作。②發現人民調解員違反自願原則，強迫當事人達成調解協議的，及時向當地司法行政機關或者人民調解委員會提出糾正的建議，以利於人民調解會員會總結經驗教訓，從而提高依法調解的水平。
3、加大宣傳力度，擴大非訴訟解決糾紛的影響力。訴訟與非訴訟糾紛解決機制的銜接問題，就是要大力提升非訴訟糾紛解決機制在化解矛盾方面的作用，然而訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制剛剛起步，社會各界對此還不是很了解，很多當事人可能由於種種顧慮而不願意選擇非訴方式解決糾紛，使得非訴調解的發揮效率大打折扣。因此，應該把訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制納入普法內容，通過新聞、網路媒體、開展送法下鄉、法律諮詢等廣泛宣傳非訴訟糾紛解決機制的功能、特點和優勢，引導民眾形成正確、理性的糾紛解決觀念，讓這一便民利民的制度真正起到為民司法、和諧司法的作用，為非訴訟糾紛解決機制的發展奠定牢固的社會基礎。
4、儘快完善相關立法，建立司法、行政和民間性糾紛解決機構之間的有序銜接和互動機制。
5、保障工作經費，人民調解工作經費列入同級政府財政預算。
6、通過公證賦予具有給付內容的協議以強制執行力。《若干意見》第12條規定：「經行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織或者其他具有調解職能的組織對民事糾紛調解後達成的具有給付內容的協議，當事人可以按照《中華人民共和國公證法》的規定申請公證機關依法賦予強制執行效力。債務人不履行或者不適當履行具有強制執行效力的公證文書的，債權人可以依法向有管轄權的人民法院申請執行」。該制度設計在不限制當事人依法行使訴訟權利的同時，鼓勵選擇非訴訟方式解決糾紛，使社會糾紛的解決機制更加多樣化，更加高效、便捷和低成本。就此而言，為了減輕法院的司法負擔，經當事人雙方同意將人民調解等具有給付內容的協議交由公證機構公證，賦予具有給付內容的協議以強制執行效力，以取代法院的司法審查。
【結語】：
構建科學、系統的訴訟和非訴訟相銜接的矛盾糾紛調處機制，涉及部門眾多，是一個社會系統工程，不是一蹴而就的，總體上還處於起步階段，各種糾紛解決方式之間的協調性不強，當事人選擇非訴訟方式的積極性不高，訴訟調解也有待進一步加強和規範，不僅需要對現行立法進行修改與完善，還需要社會環境的保障。
參考文獻：
1、王芳，《人民調解與司法調解工作有機結合機制研究》
2、《中華人民共和國民事訴訟法》（2007年修訂）
3、《中華人民共和國人民調解法》
4、最高人民法院《關於審理涉及人民調解協議書的民事案件的若干規定》
5、《最高人民法院、司法部關於進一步加強新時期人民調解工作的意見》
6、中央政法委員會下發的《關於開展黨的十七大精神和胡錦濤總書記在全國政法工作會議代表和全國大法官、大檢察官座談會上的重要講話大學習、大討論活動的通知》
7、最高人民法院《關於進一步加強司法便民工作的若干意見》
8、最高人民法院《關於建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的意見》
9、董少謀《司法審查宣告程序之構建》
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