范忠信：超越「德政」「仁政」「善政」傳統，建設真憲政

06-04

　　【摘要】在中國，建設社會主義法治國家的關鍵在於真正領悟「憲政」，真心追求「憲政」，真心實踐「憲政」。但是，由於數千年的君主政治傳統的影響，我們很多人並不認識「憲政」，不認同「憲政」，更不願實踐「憲政」。作者認為，「憲政」有四大根本要義，即：人民公意立憲和立法、憲法和法律至上、國家機關依法行使權力、憲法和法律實施有體制保障，這是民主政治的最重要基因。中國的政治法律傳統嚴重缺乏這些重要基因，當代中國的政治和法律仍有意無意地排斥這些基因。充斥於中國政治法律傳統的「德政」、「仁政」、「善政」觀念，至今仍深深地影響著我們很多人的政治法律思維。很多人仍習慣於以傳統的「德政」、「仁政」、「善政」思維看待今日中國的政治和法制問題，甚至誤將類似於「德政」、「仁政」、「善政」的主張和實踐看成是建設「憲政」。這些錯誤觀念嚴重妨礙了我們今天的民主法治或憲政建設。因此，我們要建設當代中國的「憲政」，就必須超越「德政」、「仁政」、「善政」的傳統，脫胎換骨地完成「憲政」觀念革命，而不能繼續有意無意地以「德政」、「仁政」、「善政」的傳統主張來偷梁換柱地架空「憲政」。

　　【關鍵詞】德政；仁政；善政；憲政；人民立憲；憲法至上

　　中國自古沒有憲法，更沒有憲政。古代中國的法，有「天法」、「祖宗之法」、「王法」，但從來就沒有憲法；古代中國的政治，有「德政」、「仁政」、「善政」，但從來就沒有憲政。要在擁有這樣一種悠久傳統的國度里建設以民主法治為內涵的「憲政」，是一個前所未有的艱難任務。主要困難在哪裡呢？在於我們民族的文化基因或民族精神的DNA里沒有人民公意立憲、憲法和法律至上這類憲政因子。

　　什麼是「憲政」，我們不一定要理會法學家們長期爭辯的那些玄乎概念。我們只要抓住幾個關鍵因素就可以把握「憲政」的要義。簡要的說，憲政有四大要義：第一要義是人民公意立憲和立法，第二要義是公意所立憲法和法律至高無上，第三要義是一切國家機關依法行使權力，第四要義是憲法實施受到有體制的保障或督迫。

　　（一）

　　憲政的第一要義是人民公意立憲和立法。關於這一點，我們中華民族在歷史上是很不懂的，甚至是刻意排斥的。我們中華民族的傳統是：法就是「天法」，是「祖宗之法」，是「王法」；從來就沒有聽說過有什麼人民公意議決成立的憲法或法律。我們的人民，歷來被視為群氓，是需要聖賢教導開化的、需要統治者「若保赤子（愛民如子）」般呵護的嗷嗷待哺的嬰兒。他們當然是不能參與立憲或立法的。我們民族的最高最大的法，大概就是所謂「洪範」，就是「天敘」、「天秩」、「天刑」。這些說法，名義上是強調人間法制源自上天（上天所賜，或系「天經地義」），實際上是假借「天威」來強調國法或王法的威力，威嚇人民。就像母親在夜裡借雷霆之威嚇唬不停哭鬧的嬰兒一般。這種「天法」跟人民公意議決（集體投票表決）是絕對無關的。其次是所謂「祖宗之法」，那是指各個王朝的開國君主們給他們的子孫留下的最重要「規矩」―――比如漢朝的「非劉氏不得（封）王」、宋朝的「不殺士大夫」、明朝清朝的「后妃不得干政」、「不設宰相」、「宦官不得出京城」等等，雖然它們多少有些象英國的不成文憲法或憲法慣例，但是同樣絕對沒有人民公意的議決或參與，完全是「皇上他們家的家規」。還有所謂「王法」、「官法」，一般是官吏們威嚇人民時使用的法律概念：「一點王法也沒有了！」「你難道不怕王法么？」「王法無情，從實招來」!「哪怕你人心似鐵，我有官法如爐！」國家一切法律都是王法、官法（皇帝就是最大的官，漢時皇帝被稱為「縣官」，宋時皇帝被稱為「官家」），哪裡有人民公意議決或參與的份？與此恰恰相反，在憲政之下，所謂「人民公意制憲或立法」，就是國家權力屬於人民（「主權在民」），就是人民通過為國家議決法律的方式體現自己的主人公身份和權力，就是人民用直接參与國家立法的方式當家作主，就是把人民全體當成國家的最高權力機關兼制憲立法機關，把全體公民當成國家的集體公務員（他們用議決或票決的方式在民主廣場上集體辦公）。老實說，在一個人民大眾既不能通過全民直接投票公決的方式制定憲法，也不能通過自己直接選舉的代表參與制定和修改憲法及法律的國度里，「人民公意立法」實際上是落空的。如果「人民公意立憲和立法」這一點沒有實在的體制來兌現，即使號稱最完善的「民主政治」，號稱新型的「憲政」，實際上也只能是釜底抽薪、偷梁換柱、行屍走肉的假憲政。

　　關於憲政的第二要義，憲法至高無上，我們民族的文化傳統中也是不具備基因或細胞的。所謂憲法或法律至上，無非是說憲法和法律的權威至高無上，一切國家機構的權力來自憲法和法律，且受制於憲法和法律；任何權力絕對不能凌駕於憲法法律之上。今天在我國，誰要這樣說，馬上就會有人質問：人難道就要被自己制定的法律把手腳捆死么？難道人就沒有任何超越法律的機會么？這種疑問，就是一個缺乏憲政基因、不懂憲政和法治為何物的民族才會有的。在傳統中國的政治中，誰也不敢說要「法律至上」，因為那就等於否定皇帝的至上權威。皇帝「口含天憲」、「言出法隨」，他就是法律。正所謂「國王就是法律」，從來就沒有過「法律就是國王」的事實和觀念出現。雖然古代中國也曾有過君主必須守法的主張，如有人主張「君臣上下貴賤皆從法」，有人主張「法度道術者所以禁君，使無得橫斷也」，也有人強調君主在個人生活中要守禮法，還有人強調君主在履行職務時要尊重法制並支持官員依法辦事……等等，但這一切從來就沒有落實為具體制度，從來就沒有制度保障，能否實現全憑君主個人品德和興緻。古代中國的思想家們一般主張：君主權力至高無上；為了萬民公益，他可以隨時超越現行法律作出任何決定。只要君主賢能，法律絕對不應當成為他的絆腳石或繩索。「法是死的，人是活的」，「人不能被法律捆死」，最高當權者作為所有人民的導師和父母應該凌駕於法律至上，否則可能會無所作為。直到今天，這樣的觀念還嚴重存在，這體現為今天很多人仍然認為執政黨的最高權力不應該受到具體的法律限制；即使黨的領導人在黨的全國代表大會上莊嚴宣布要追求「執政黨依法執政」，但這一理想仍很難落實。仍然有很多執掌立法定製的權力的人們反對制定具體的可操作的法律法規使執政黨依法執政變成法定製度；有些人甚至誤認為，以法律作出那樣明確具體的規定會有損黨的領導。

　　關於憲政的第三要義，即一切國家機關必須依法行使權力，也就是必須依法辦事（特別是依法行政），也就是一切國家機關辦理公務時必須受到法律的約束和限制。這一點，也是我們中華民族集體心智中歷來就有的弱點之一。我們歷來的政治，是「人治」或「賢人政治」，是主張「賢者在職、能者在位」、「惟仁者宜在高位」的政治，是主張「君子」隨時以德行和睿智彌補法律的僵化和不足的政治。先秦思想家荀子言，有了賢能之人即君子當政，才能做到「有法者以法行，無法者以類舉」，即把法律沒有明確規定的事情也處理得很得體。我們的政治傳統歷來主張，官員應根據儒家思想和皇帝旨意，因時制宜、因地制宜、因人而異、靈活機動地處理各種民刑事件和其它公務。我們的政治法律傳統從來就十分恐懼以法律規範對國家機關或官員的公務活動作太明確細緻的規定或約束的傾向，而是主張「立法簡約」、「約法省刑」、「宜粗不宜細」。法律只需理其犖犖大端者，不必繁苛周密，因為那樣反而捆住了官員實行德政仁政的手腳。如宋人朱熹主張執法者要「常屈法以伸恩」，要敢於「常行於法之外」，就是這一主張的典型代表。只要你自認或自信是出以公心、對人民有利，就可以不依法辦事。在這樣的情形下，是絕對能不能允許「罪刑法定」和「依法行政」的。所以在傳統中國政治中，從來就沒有行政訴訟，當然更沒有憲法訴訟。這種傳統，至今還有重要的影響。我們今天的行政法制建設雖然有成就，但是很多人還沒有真正認同「依法行政」、「依法限制權力」的理念；特別是在改革開放和經濟發展中，仍常常以突破法律原則或法律規範的禁令為「思想解放」行為，刻意加以提倡和庇護。尤其是，在執政黨的各級組織正在真實而廣泛地執行國家行政權力的時候，如果要貫徹黨的領導人早已提出的「執政黨依法執政」的主張，還有漫長的路要走。按照執政黨「依法執政」的目標，我們須制定系統的法律規範，對執政黨的一切權力行使必須加以明確的法律調整；如果執政黨的組織機構或成員違法濫權，人民應該能夠提起行政訴訟或者憲法訴訟。當國家最大最真實的權力的運作不在具體法律法規的監控或制約之下的時候，要建成憲政是不可能的。

　　憲政的第四要義是，憲法的實施應受到實實在在的體制保障或督逼，成為無可奈何、不得不然之事。這一條也是中國傳統政治中絕對沒有的。中國古代沒有憲法，這且不說。即使說有外形類似憲法的「禮法」、「祖宗之法」、「先王遺訓」等，也都沒有制度或體制上的實施保障或外力逼迫。比如劉邦殺白馬盟誓所立的「非劉氏不（封）王」的「憲法」，呂后當政馬上就違反了，大封「諸呂」為王，滿朝文武也沒有辦法，沒有任何法定權力或程序來制止或糾正「一把手違憲」。比如歷代都有「后妃宦豎不得干政」的「憲法」，但一旦碰上厲害的后妃和太監就形同虛設了，唐代明代就是典型。比如宋代有「不殺士大夫」的「憲法」，宋朝後期的君主似乎一樣照殺士大夫，誰也拿皇帝沒有辦法。只有明朝的「不設宰相」的「憲法」形式上似乎遵循了，但是碰上嚴嵩、劉瑾之流，雖無宰相之名，卻有宰相之實，專橫跋扈，破壞體制，誰也無法提起憲法訴訟制止這一「違憲」行為。一般來說，能夠違反「國憲」、「祖宗家法」的，都是大權獨攬的君主或操弄國柄的大臣，對他們而言已經沒有什麼權力在他們之上或與他們平等，因此也就不可能形成對他們權力的實際監督與制約。沒有權力的分立、制衡，沒有對最高權力的權力監督與制約（以權力制約權力），那就絕對沒有憲法實施的體制保障，那麼要不要真正實施「憲法」只能取決於最高當權者的興趣愛好了。關於這一問題，直到今天我們還沒有真正解決。我們的憲法中雖然有全國人大常委會監督憲法實施的規定，但這僅僅是從立法環節而言，即審查撤銷違憲的法律法令特別是行政法規、部門規章而已。對於全國人大及其常委會自身的立法是否違憲，對於領導各級人大的執政黨的政策或行政決定是否違憲及是否違法，都沒有設定外在的平等的權力來監督審查或糾正。我國至今沒有憲法法院，沒有憲法訴訟，憲法是唯一被違反後沒有訴訟程序救濟、沒有具體法律責任的法。這是一個令人心寒的事實，可是我們很多人常常熟視無睹。

　　綜合上述四個方面，我們可以概括地說，中國傳統政治哲學中沒有「憲政」的基因；今天中國的政治觀念仍然在傳統政治觀念的強烈影響下，也與「憲政」的要求有相當大的距離。要在這樣的國度里改變傳統、超越傳統，建設社會主義民主憲政，是一個相當艱巨的長期任務，需要我們有格外清醒的認識。

　　（二）

　　傳統中國的政治，雖然沒有「憲政」，但是有一些形似的東西容易眩惑我們的視野。

　　傳統中國的統治者最喜歡宣示或裝飾的政治形態，是「德政」、「仁政」、「善政」。這「德政」、「仁政」、「善政」是最容易眩惑我們視野的東西，最容易被很多人不知不覺地用來偷換「憲政」的概念，驅除「憲政」的靈魂。對此，我們不可不辨。

所謂「德政」，就是儒家所主張的「為政以德」.這句話，一般說來有兩層意思：一是說統治者要用自己的高尚德行率領人民、引導人民。這就是儒家學者們老是喜歡宣傳的「君子之德風，小人之德草，草上之風必偃」，「上好禮，則民莫敢不敬；上好義，則民莫敢不服」，「政者正也。子帥以正，孰敢不正」……等等，總之就是強調官吏們要以君子般德行作人民的表率。二是說統治者要對人民進行德教，用道德教化或感化的辦法來改造人民，移風易俗。這就是儒家喜歡宣示的「導之以德，齊之以禮」，「德禮為政教之本」。(點擊此處閱讀下一頁)