我區人民調解工作現狀與發展思考

鼎城區司法局局長劉榮

　　2011年1月1日《人民調解法》正式頒布施行。人民調解是在黨的領導下，繼承和發揚我國民間調解的傳統，經歷了革命、建設和改革各個歷史階段的實踐，不斷發展和完善起來的一項具有中國特色的社會主義法律制度，是以非訴訟方式化解矛盾、消除紛爭、促進和諧的重要手段。它具有程序簡便、不傷感情、成本低、效率高的特點，能夠使當事人在自願平等、互諒互讓的基礎上消除隔閡、化解紛爭。《人民調解法》的頒布實施，是人民調解工作發展歷程中的一件大事，標誌著人民調解工作進入了新的發展階段。也是當前和今後一個時期各級司法行政機關、各級人民調解組織和廣大人民調解員的一項重要任務。為深入貫徹落實《人民調解法》，近期，筆者對我區人民調解工作的現狀進行了深入調查研究，並在此基礎上對新形勢下如何做好人民調解工作進行了思考，提出了自己的一些看法和建議，供大家參考。

　　一、當前我區人民調解工作的現狀

　 （一）各級黨委政府和司法行政部門對人民調解工作支持和指導比較有力。鼎城是矛盾大區，民社情複雜，矛盾糾紛頻發。針對這一現實情況，近幾年來，鼎城區委、區政府對社會矛盾糾紛化解工作給予了高度重視和關注，鼎城「抓黨建總攬，充分發揮黨員和基層組織作用，帶頭化解矛盾糾紛維護社會大局穩定」的經驗做法被省穩定辦在全省範圍進行宣傳推介，並呈報中央綜治委。鼎城矛盾糾紛調處指揮中心工作和人民調解調解道路交通事故工作在全省範圍內樹立了樣板。2010年8月23日更是受到了中央政治局常委、中央政法委書記周永康的親自調研和視察。2010年12月，鼎城結合第二輪鄉鎮機構改革，又率先在全市推行專職人民調解員隊伍建設，通過在鄉鎮公共事業管理站設置一名專職人民調解員工作崗位，採取公開競聘的方式聘任了23名專職人民調解員，實行工資財政打卡發放，按事業編製人員享受各種待遇，專門從事基層人民調解工作，不斷強化了基層人民調解工作隊伍力量。各級司法行政部門也積極履責，不斷加強了對人民調解工作的指導，適應新形勢新變化需求，探索和創新了人民調解工作新舉措。區司法局於2007年率先在全市司法行政系統內成立「矛盾糾紛調處指揮中心」，專門從事全區社會矛盾糾紛的分流、指派、調處、督導；開闢了「7376148」法律服務諮詢熱線電話，24小時全天候受理解答群眾各種法律需求；組建了全區重大矛盾糾紛「流動調解庭」，致力全區重大及突發性矛盾糾紛的調處化解；工作經驗在全市司法行政系統內予以推介，常德電視台《政法專欄》節目進行了專題報道。自2006年以來，區司法局和鄉鎮司法所又利用中央國債資金建設司法所辦公用房的機會，積極爭取區、鄉兩級財政配套資金支持，全面完成了33個鄉鎮司法所辦公用房建設，嚴格落實了人民調解庭各項軟硬體建設標準，確保基層調處矛盾糾紛有場所。同時，為全區17個鄉鎮司法所配發了摩托車、為每個司法所配備了辦公電腦，極大改善了基層調處矛盾糾紛辦案條件。全面落實人民調解委員會標牌、印章、標識（徽章）、制度、程序、文書的「六統一」標準要求，人民調解逐步邁入規範化發展軌道。2011年，區司法局又抓住《人民調解法》頒布實施這一契機，及時組織開展了鼎城首屆「十佳人民調解員」評選活動，對長期紮根基層一線從事人民調解的優秀人民調解員大力進行宣揚表彰，極大激發了基層調解隊伍活力。

　　（二）人民調解組織機構比較健全，發揮作用比較明顯。目前，全區共建有各級調委會625個，調委會成員總數達2228人，基本實現了人民調解組織在村、居一級的全覆蓋目標。近兩年來，全區各級人民調解委員會每年平均調解各種糾紛4500件左右，成功率在98 %以上。據統計，2009年全區基層調委會調處各種矛盾糾紛4239件，調處成功4205件，調處成功率99%以上，防止民間糾紛引起的自殺事件27起29人次，防止民轉刑案件52件506人次。2010年，共調處各種矛盾糾紛4589件，調處成功4581件，調處成功率99%以上，防止民間糾紛引起的自殺事件31起35人次，防止民轉刑案件49件426人次。以上數據充分說明了基層人民調解把大量社會矛盾糾紛解決在萌芽狀態和基層，大大減少了信訪量、訴訟量和可能發生的違法犯罪、群體性突發事件，顯示了基層人民調解在維護社會和諧穩定中的基礎性、預防性、長效性的作用。

　　（三）人民調解工作的方法和機制在實踐中不斷完善和創新。自2007年開始，鼎城區積極推進社會矛盾化解體制機制創新，構建了以人民調解為依託，人民調解與司法調解、行政調解銜接聯動的「三調聯動」新格局。區、鄉兩級設立了矛盾糾紛調處中心，在公安派出所設立了警司聯調室，在人民法院（法庭）設立了人民調解室，將人民調解引入到訴前調解和訴中委託調解程序。先後出台了《鼎城區矛盾糾紛調處實施辦法》、《鼎城區開展「三調聯動」工作實施意見》、《鼎城區警司聯調工作細則》、《鼎城區關於人民調解與訴訟調解對接工作細則》等規範和指導性文件，探索和建立了矛盾糾紛調處聯席會議機制、工作報告機制、預防和排查機制、包案機制、督查和回訪機制、工作考核與運行機制等，通過創新機制和方法，努力推進人民調解工作向縱深發展。區「三調聯動」辦暨矛盾糾紛調處指揮中心近兩年共直接調處全區各類重大及突發性矛盾糾紛239起，有力維護了鼎城社會大局穩定。每年都成功化解了一批有較大影響的矛盾糾紛案件。如2007年成功化解了「湖師大女生嶽麓山遇害賠償糾紛」、2008年成功化解了「白鶴山鄉政府與彭毅強家屬債務糾紛」、2009年成功化解了「市華天大酒店保安被刺身亡賠償糾紛」、2010年成功化解了「『 5.9』沅水三橋重點工程建設衝突處理」、「華京賓館兇殺案善後處理」等一批具有較大影響的矛盾糾紛。

　　 二、當前人民調解工作存在的主要困難和問題

　　（一）組織機構建立但不健全、不規範。建立並健全調解組織是做好調解工作前提與基礎，調解組織網路化是人民調解組織建設向縱深發展的必然趨勢。但在實際調查中，鄉鎮、村居兩級調委會雖有建立，但社區、企事業單位、大型集貿市場、工業園區、環保、消協等區域性、行業性等新型調解組織建設目前還比較薄弱，存在著「斷層」和「空檔」現象。同時，根據國務院頒布的《人民調解委員會組織條例》和新的《人民調解法》規定，人民調解委員會應選舉產生，但實際執行中有走樣。調查的8個鄉鎮、16個村居中沒有一個調解委員會是經過專門選舉產生，全部是待村支兩委換屆選舉人員確定後指定設立，調委會的產生普遍不合程序。各調委會委員組成，由於是指定產生，因而在組織結構上，全部以村支兩委幹部和村民小組長為主，沒有吸納具有法律專業知識的社會人員參與，導致調委會威信降低，群眾不易接受；調處不專業，影響調處質量和效益。現有成立的各級調委會雖按有關規定落實了3-9人的工作隊伍，但在實際調查中，各調委會普遍存在唱「獨角戲」現象，只有一名調委會主任真正在履職，其它副主任和調解委員有其名無其責，與其說是一個調委會主任，實則就是一名兼職調解員。而且，村居調解主任普遍兼任，一肩挑數擔，工作任務十分繁重，無法把主要精力用在調解工作上。從全區統計情況看，625個調解委員會中專職調解主任23人，僅佔3.6%。隊伍不健全，職責不明確，嚴重製約和影響了人民調解工作的開展。

　　（二）調解隊伍數量很大但素質偏低、欠專業。《人民調解法》規定，人民調解員應當由公道正派、熱心人民調解工作，具有一定文化水平、政策水平和法律知識的成年公民擔任。從全區統計情況看，我區現共有調解人員2228人。其中50歲以上的有617人，佔27.6 %，40-50歲之間有1064人，佔47.7 %，30—40歲之間有460人，佔20.6%；30歲以下有87人，佔3.9%。其中，具有大專以上學歷197人，佔8.8%，高中學歷1099人，佔49%，初中及以下文化932人，佔41.8%。有相關法律知識或經過區級以上專業培訓的930人，佔41.7%。文化偏低、缺乏專業，缺少激情與活力是目前隊伍中的主要問題，不少基層調解員還停留在傳統的「勸架員」和「拍肩膀」調解的水平，法律知識貧乏，政策水平較低，有些甚至連製作調解記錄和調解文書都有困難，工作力不從心，效果事與願違的不乏其人。新時期人民內部矛盾具有多樣性、複雜性、群體性等特點，客觀上要求調解人員必須具有良好的身體素質、文化素質、法律素質與調解工作業務素質，否則，調解工作效果難以得到保證，調解工作潛能難以充分發揮。顯然，目前狀況與新形勢的要求相距甚遠。

　　(三)調解培訓雖有組織但缺乏系統、不及時。前兩年，由於基層司法所隊伍不穩定，區級司法行政部門沒有組織開展全區性的調解主任培訓活動，村居調解主任的培訓只能依靠各鄉鎮自行組織，且在培訓形式上，多採取以會代訓的形式進行，缺乏針對性、系統性，培訓形式單一，效果不好。人民法院（基層法庭）對各級人民調解委員會的業務指導也不很到位。特別是近幾年，國家出台了很多新的法律法規，對新形勢下各種矛盾糾紛利益訴求解決帶來了很多調整和變動，但調解主任的學習和培訓顯然沒有及時跟上這些形勢的變化和發展的需要，履行調解職責的能力普遍較差，也普遍感到無所適從。

　　（四）調解經費雖有規定但普遍未落實、不到位。《人民調解法》明確：縣級以上地方人民政府對人民調解工作所需經費應當給予必要的支持和保障，對有突出貢獻的人民調解委員會委員和人民調解員按照國家有關規定給予表彰獎勵。村（居）委員會和企業事業單位應為人民調解委員會開展工作提供辦公條件和必要的工作經費。其經費支出範圍包括：縣級司法行政機關對人民調解工作的指導經費（含宣傳費、培訓費、表彰獎勵費），人民調解委員會的補助經費（含辦公文具費、文書檔案和紙張費等），人民調解員的補貼經費（含生活、交通、誤工補貼等）。但通過調查發現，除區級財政雖未明確人民調解專項經費，但在實際撥付司法行政部門經費中有採取專項打包形式撥付一定經費外，鄉鎮財政基本沒有撥付人民調解工作專項經費。村、居一級隨著財稅體制改革，已沒有經費收入，更不可能給予人民調解經費保障。人民調解經費保障屬紙上談兵，空白支票，導致基層人民調解委員會工作舉步艱難，嚴重製約了調解工作的開展、挫傷了調解員的工作積極性。

　　三、做好新形勢下人民調解工作的意見和建議

　　當前，基層調解的範圍已由傳統的婚姻家庭、鄰里關係、損害賠償等民間常見性矛盾糾紛發展到土地承包、村務管理、山林權屬、征地拆遷、安置補償、集資糾紛、拖欠工資、物業管理、環境污染等諸多方面以資源權屬、環境生態、不同經濟主體的利益、工程建設中群眾利益維護等經濟內容為主的新型矛盾糾紛。這些矛盾糾紛關係錯綜複雜，參與人數也呈規模化傾向，而且通過不當方式尋求矛盾糾紛解決的現象也比較突出，極易引發群體事件，給人民調解工作帶來了新的困難，提出了需要深入研究的問題。隨著《人民調解法》的出台實施，人民調解工作有了更為廣闊的發展空間，同時也對人民調解工作提出了更高更新的要求，更須引起重視和採取切實措施來做好人民調解工作。

　　（一）強化各級黨委政府的重視和支持。人民調解是一項具有中國特色的化解矛盾、消除紛爭的非訴訟糾紛解決方式，被國際社會譽為「東方經驗」。對人民調解法的實施，各級政府和部門要站在深入推進三項重點工作、維護社會和諧穩定、密切黨群幹群關係的高度提高認識，增強做好新時期新形勢下人民調解工作的重要性和緊迫感，把人民調解工作擺到重要議事日程上來，堅持「調解優先」的原則，切實築牢人民調解化解社會矛盾糾紛的第一道屏障。建議市、區兩級政府出台關於進一步加強新時期人民調解工作的意見，進一步明確人民調解工作的地位作用、改革發展方向，明確相關部門的職責，規範調解委員會的工作，建立相應的保障機制等；把人民調解工作納入各級綜治工作考核範疇；建立市、區（縣）、鄉鎮三級調解工作聯席會議制度，定期交流經驗，分析基層調處矛盾糾紛工作中出現的新情況、新問題，解決協調配合中的一些具體困難；充分運用各種媒體，加大宣傳力度，使人民調解工作的性質、任務、作用家喻戶曉，促進全社會關心支持調解工作。

　　（二）健全完善組織機構網路。一是嚴格按照《人民調解法》的規定和要求，充分利用新一輪村民委員會換屆選舉，積極與民政部門協調，將人民調解組織建設納入村（居）民委員會換屆選舉同步進行，依法產生各級調解委員會和人民調解員，確保各級調委會和人民調解員的產生符合法律程序；二是嚴格落實崗位責任制，明確調解員工作責任，具體任務，並根據任務完成情況進行考核獎懲。三是要進一步整頓、鞏固、充實、加強基層人民調解組織，在實現鄉鎮、村（居）人民調解組織全覆蓋基礎上，進一步加強企事業單位、醫療衛生、勞動人事、環境保護、物業管理、集貿市場等行業或領域內人民調解組織建設，努力化解區域性、行業性、專業性矛盾糾紛，不斷拓寬人民調解組織的覆蓋範圍，切實做到「哪裡有人群，哪裡就有調解組織」，實現網路健全、結構優化，最大限度地滿足人民群眾的需求。

　　（三）選好配強人民調解員隊伍。一是進一步完善人民調解員選任、聘任制度，嚴格按照法定條件推選、聘任人民調解員。二是要充分利用社會資源，吸收具有專業技能和專業知識的人員擔任專兼人民調解員。將本轄區內退休法官、檢察官、律師、法律工作者和有一定法律專業知識、熱愛調解工作的幹部、教師等人員推選、聘任到調解員隊伍中來，努力建立一支年齡和知識結構合理、專兼職相結合的調解員隊伍。三是進一步健全落實首席人民調解員、專職人民調解員選聘和人民調解員持證上崗等制度，首席和專職人民調解員由區司法局發給「人民調解員資格證」，實行持證上崗。

　　（四）加強人民調解員專業培訓。一是區（縣）級司法行政機關要積極加強與組織、人事部門的聯繫，將人民調解員的培訓納入組織部門年度培訓計劃之內，針對村居幹部往往兼任人民調解員這一實際情況，把人民調解員培訓與新任村（居）幹部的學習培訓統一起來，採取崗位輪訓、年度培訓、觀摩交流等多種形式，切實加強對隊伍的培訓，不斷提高隊伍的政治素質、法律水平、業務能力和調解技巧。年內，區（縣）級必須組織一次鄉鎮調委會成員及村居調委會主任的培訓。二是要按照分級負責的原則，鄉鎮年內要對轄區內的村（居）調委會成員集中組織不少於兩次以上的培訓學習，不斷增強人民調解員的綜合素質，提高他們的工作能力和水平。三是要切實加強人民法院（基層法庭）對人民調解工作的業務指導，積極運用旁聽案件審理、重大疑難案件剖析、專業輔導授課等多種形式提高各級調解隊伍的業務素質，提高運用法律知識解決問題的能力。

　　（五）落實人民調解經費保障。為充分調動調解人員積極性，穩定基層調解隊伍，確保人民調解工作健康、穩定開展，必須建立人民調解工作經費保障機制。一是要落實經費保障。要按照財政部、司法部《關於進一步加強人民調解工作經費保障的意見》出台市、區（縣）、鄉鎮三級政府財政對人民調解工作經費的具體保障措施，將基層人民調委會補助經費、調解員補貼經費按一定數額比例納入財政預算，統酬加以解決。逐步加大區級司法行政機關對人民調解工作的指導經費，滿足指導人民調解工作開展所需。二是建立人民調解工作獎勵制度。建立「以獎代補」和「一案一檔獎勵」等制度，花小錢換穩定。具體標準由各地視財力狀況因地制宜實施。三是要不斷創新思路，拓展渠道，落實人民調解員困難救助、撫恤和優待政策，設立區、鄉兩級人民調解撫恤金。要創造條件，解決調解人員的人生安全、養老保險等後顧之憂，以利於調解人員全身心投入工作。