第291期｜廖永安：新時代加強我國人民調解員隊伍建設意義重大

06-04

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加強人民調解員隊伍建設，對於提高人民調解工作質量，充分發揮人民調解維護社會和諧穩定「第一道防線」作用，推進平安中國、法治中國建設，實現國家治理體系與治理能力現代化具有重要意義。近日，中央政法委、最高人民法院、司法部、民政部、財政部、人力資源和社會保障部聯合印發了《關於加強人民調解員隊伍建設的意見》。湘潭大學副校長、教授、博士生導師廖永安在《法制日報》上發表的《新時代加強我國人民調解員隊伍建設意義重大》，對《意見》進行了全方位、多角度地解讀。本公眾號現將該文章推送給大家。

人民調解制度作為一種常規性糾紛解決機制,形成於中國共產黨革命時期,並在新中國成立後不斷發展和完善,成為預防和化解矛盾糾紛、維護社會穩定的第一道防線。然而,20世紀80年代末期以來,隨著法制建設過程中對正式司法制度的過分推崇,我國形成了「強訴訟、弱調解」的訴訟中心主義格局,並在所謂「法治主義」主流話語遮蔽甚至排斥下,人民調解化解糾紛的能力和數量一度呈下降趨勢,與法院一審收案數的比例由80年代的17:1跌至基本持平的狀態。訴訟中心主義的單一化糾紛解決方式使得法院承受了「訴訟爆炸」的巨大壓力,在這種背景下,訴訟外多元化糾紛解決機制重獲重視,人民調解在遭遇近10年低谷後,以司法部2002年頒布的《人民調解工作若干規定》為標誌又開始不斷復甦,至2010年人民調解法的頒布,再次迎來發展的里程碑。　

回顧人民調解波瀾壯闊、跌宕起伏的發展歷程,我們可以發現,人民調解的復興與其根據時代變化不斷保持自我完善與創新密不可分。只有適應轉型社會的糾紛結構和解紛需求的變化,人民調解才能真正發揮第一道防線的作用。當前,中國特色社會主義進入了新時代,人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾成為了當今社會的主要矛盾。新時代賦予了人民調解新使命和新方向,人民調解員隊伍及其糾紛解決能力也必須適應新時代的需要才能發揮應有作用。在新時代的社會背景下,經由中央全面深化改革委員會第一次會議審議通過,「六部委」聯合發布的《關於加強人民調解員隊伍建設的意見》(以下簡稱「意見」)具有十分重要的意義,表明了中央對發展人民調解的高度重視,也彰顯了國家加強人民調解員隊伍建設的戰略高度。

首先,加強人民調解員隊伍建設是推進全面依法治國的迫切需要。徒法不足以自行,徒善不足以為政。黨的十八屆四中全會將人民調解納入全面依法治國總體部署之中,提出要「健全社會矛盾糾紛預防化解機制,完善調解、仲裁、行政裁決、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛化解機制」,並提出要加強法治工作隊伍建設。與傳統上將法治工作隊伍局限於立法隊伍、行政執法隊伍、司法隊伍不同,黨的十八屆四中全會除對上述三支隊伍建設提出明確要求外,首次提出要發展人民調解員隊伍。可見,人民調解也是依法治國的重要力量,是健全多元化糾紛解決機制的重要舉措,能否發揮好人民調解工作的重要作用,最大限度地把矛盾糾紛化解在基層,直接關係「五位一體」總體布局和「四個全面」戰略布局的協調推進。

其次,加強人民調解員隊伍建設是提升基層治理能力和水平的必然要求。在我國法治建設全局當中,基層的依法治理具有基礎性地位。黨的十八屆四中全會明確提出要推進基層治理法治化,法治建設的基礎在基層,工作重點也在基層。現代國家權力不可能覆蓋基層社會的每一個角落,基層往往成為法治建設的薄弱環節,也是社會矛盾的高發地和聚集地,中國80%以上的矛盾糾紛都發生在基層,解決好基層的社會治理問題,就解決了中國法治建設的主要問題。基層也是法治中國建設的活力源泉所在。「楓橋經驗」就是基層治理的典範,其核心在於「小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交、依靠群眾就地化解」,而實現這一目標最主要的力量就是基層人民調解員隊伍。人民調解員從群眾中來,到群眾中去,以化解矛盾、宣傳法治、維護穩定、促進和諧為基本職責。加強人民調解員隊伍建設是落實習近平總書記重要指示,堅持、推廣、創新「楓橋經驗」的重要舉措。六部委《意見》通過加強人民調解員隊伍建設,建立重心下移、力量下沉的法治工作機制,切實發揮基層社會自我調節、自我治理的功能,打造全民共建共治共享的社會治理格局,可以實現國家治理、社會調節和基層自治的良性互動,從而最終實現國家治理體系和治理能力的現代化。

再次,加強人民調解員隊伍建設是構建和諧社會、建設平安中國的重要舉措。新時代人民群眾對美好生活的向往日益廣泛,尤其在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。在社會轉型期和改革深水區,現實性社會衝突與非現實性社會衝突相互交織,多元價值訴求和利益失衡導致群體性糾紛多發,這些糾紛僅僅依靠法院判決難以實現「案結事了人和」,而通過人民調解則「可使大事化小、小事化無；可使小事不鬧成大事、無事不鬧成有事」(謝覺哉語)。人民調解工作能否深入開展、取得實效,直接事關社會和諧穩定大局。加強人民調解員隊伍建設,暢通權利救濟渠道,著力解決涉及人民群眾切身利益的矛盾和問題,維護社會和諧,建設平安中國,不斷滿足人民日益增長的美好生活需要,正是發展人民調解的根本出發點和落腳點。

此外,加強人民調解員隊伍建設也是弘揚中華優秀法律文化傳統、重塑「調解中國話語體系」的重要途徑。人民調解制度既是中國共產黨的創造性實踐,更是根植於中華民族「和為貴」的文化傳統。德國著名社會學家馬克斯·韋伯指出:「在任何一項偉大的事業背後,必然存在著一種精神力量,尤為重要的是,這種精神力量一定與該事業的背景有密切的根源。」被國際社會譽為「東方之花」的人民調解,其背後的精神力量就是「息訴止爭」的中國優秀法律文化傳統,這是中國法治建設必須立足的本土資源。此次六部委《意見》以隊伍建設為抓手,推動人民調解創新發展,既是對中國優秀法律文化傳統的創造性轉化,更是為世界各國糾紛解決貢獻中國方案和中國智慧的良好契機,有助於重塑人民調解的中國話語體系。

目前,我國有近77萬個人民調解組織、367萬人民調解員,每年調解糾紛900多萬件,這在全世界範圍都是絕無僅有的創舉。人民調解員實際上是一支不穿法袍的編外「布衣法官」隊伍,也是一支遍布基層社會每個角落的法律服務志願者隊伍,他們默默耕耘,不計報酬,甘於奉獻,在社會矛盾糾紛的最前線為維護中國社會的和諧穩定作出了重要貢獻。如果能夠充分發揮這支數量龐大的人民調解員隊伍的作用,比增編幾萬乃至幾十萬警察、檢察官、法官的代價要小得多。六部委的《意見》已經吹響了新時代發展人民調解的號角,我們期待人民調解在不久的將來再次迎來「黃金時代」,重現往日輝煌。

文章來源：《法制日報》2018 年5月4日