發達國家城市人口治理經驗

——國外城市治理經驗之十

人是城市發展的主體，是城市的靈魂。人口管理是城市治理的一項基本制度，其內容涉及人口的出生、死亡、流動和遷移以及健康、教育等方方面面情況的登記、變更和管理。對於人口的管理，發達國家是在確保公民自由遷移權的前提下，綜合運用法律、行政、規劃、稅收、市場、福利、科技、信息等各種手段，夯實人口管理系統的基礎，吸引人口主動接受管理，合理引導人口流量和流向，從而有效調控城市的人口規模，保障區域內的社會融合進程。在剛剛閉幕的黨的十八屆五中全會上提出，「促進人口均衡發展，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動」。這也是繼改革開放初期我國實施一對夫婦一個孩子的政策和2013年啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策以來，國家在人口調控方面的又一舉措。而中國作為人口大國，在做好人口總量調控的同時，做好城市人口的管理服務與調控等人口治理方面的工作更為重要。因此，研究和總結國外城市人口治理的成功經驗和做法，對於我國的城市人口治理等方面將具有一定的借鑒意義。

人性化的生命登記制度

國外人口管理大多不採用「戶籍」的概念，其主要內容是人口信息登記制度，多叫「民事登記」、「人事登記」或「生命登記」。因為「生命登記」作為一項最基本的社會管理制度，是其他社會制度的基礎和依據，關係重大，因此各國都十分重視「生命登記」。與我國不同的是，它的管理機關多為內政部門、司法部門或統計部門。並且，很多國家對公民的遷移和移居多採取的是市場加法治的管理手段，以保持整個社會的穩定。

（一）美國：通用的「社會保障號」

在美國，沒有「戶口」的概念，國家實行「戶口登記」美國法律通不過，美國法律認為這樣侵犯人權，故只進行公民出生、死亡登記，公民可以自由遷移、移民。平時美國公民持有護照或社會保障號，進行旅遊和工作。

美國作為發達的資本主義國家，十分重視人口登記管理，所實行的是「出生死亡登記大綱」的辦法。每個公民自出生起，就有屬於自己的「社會保障號」（也稱「社會安全號」），人們可以憑此漫遊整個美國。

在人口的流動和遷移管理方面，美國基本遵循了市場規律，僅僅依靠社會保障號和「身份證」對流動人口進行管理和信息的追蹤。美國人其實沒有一個嚴格意義上的身份證，護照、駕照、信用卡常常扮演身份證的角色，平時公民可以據此自由遷移、移民。

社會保障號在美國人口管理中的地位是不可替代的，它幾乎是美國政府進行所有人口管理活動的基點，與此相應的信息系統也是高度發達的。存儲社會保障號信息的電腦系統在美國已經實現了真正意義上的聯網，各個地區、行業、部門都能通過社會保障號去查一個人的個人情況。如果你曾經有不良行為，就可能對你以後的生活有不好的影響。警察局也可以隨時調出你的號碼，看看你以前有沒有犯罪記錄。如果你從未偷稅，沒有犯罪記錄，信譽良好，很多事情辦起來都會一路綠燈。

在美國，人口信息的獲得與統計工作主要來源於兩大系統的正常運轉——生命登記制度和社會安全號制度，即「生命事件信息」與「公民身份信息」的累加。然而，這兩套系統各有側重，分工明確。「生命登記制度」側重於記錄人口生命事件信息，即出生、死亡、婚姻、領養、胎兒死亡、流產、父母基本情況、父母與子女的社會關係等。在美國，生命事件的行政信息記錄與房屋建築審批部門的行政記錄、人口普查及年度住房調查信息一起，為宏觀人口管理提供翔實的數據資料；另一方面，美國的「社會保障號」則是政府管理常住人口的法寶，它記載著包括居住、納稅、遷移、駕照、補助金額等在內的企業管理信息，它是申請進學、貸款、信用卡、銀行開戶等重要事件的憑證，由美國社會保障局針對個人發行並由其負責管理，居民終身使用。

（二）歐洲：登記制度法制化

在歐洲，人口出生、死亡、遷移等登記被看作重要的人口管理內容，這首先表現為將登記制度法制化。法國、瑞士、比利時將民事登記納入《民法典》中，均有關於出生證書、死亡證書和結婚證書的專項規定。瑞典有《人口登記規章》，波蘭有《戶籍登記法》，英國從1858年至今一直基本沿用《出生、死亡、結婚註冊登記法》，並已作多次修訂。荷蘭1936年則公布了《人口登記皇家法案》。其中，歐洲人口管理以丹麥和瑞典最為有名。丹麥人口登記制度比較先進也比較嚴格，是最早實行「人號」管理的國家。登記內容包括公民的姓名、出生年月日、性別、婚姻狀況、納稅情況、監護人等。瑞典由於歷史傳統的原因，是「教會」管「戶口」，人口登記也有300多年的歷史了。他們實行的也是事後遷移制度。事後遷移制度的作用是讓不能在某城市（特別是大城市）生存（包括經濟收入、住房等）的公民按市場法則去選擇適合自己經濟水平的城市居住。這種方法往往較行政手段更有效。

（三）日本：「戶口隨人走」

亞洲各國的人口管理登記一般就叫「戶籍登記」制度，日本也是如此。「戶口隨人走」制度以家庭為單位標明每個人的身份、夫妻關係、父子關係等。孩子在20歲的法定成人之前，無權獨立設立自己的戶籍，一旦成人，完全自由。

日本採用「戶籍簿+住民票」雙核心的人口管理體制，其中，戶籍簿以家庭為單位，反映個人身份及其家庭成員關係，在記錄出生、死亡、婚姻以及繼承遺產時使用，類似於中國的「戶籍卡」；而住民票以個人為單位，反映個人居所變動、遷移、納稅等信息，它是政府為個人提供公共服務的憑證，類似於中國的「暫住證」或「居住證」。從住民票的申請資格來看，住民票依據公民的居住地設立，公民只要滿足了一定的居住年限並擁有固定職業均可申請登記住民票；從管理系統上來講，住民基本台帳系統負責住民票的管理，它由稅務系統、國民健康保險系統和選舉系統以及住民服務系統組成。

日本除了有一套非常詳盡的人口信息登記制度以外，其戶籍制度在管理人口流動和遷移方面的作用是比較突出的。日本實行典型的「戶籍隨人走」的制度，但辦理戶口登記有一套嚴格的法律規定。國民在搬出之前首先需要到當地政府辦理「住民票」遷出證明，註明遷出原因（如上學、就職、結婚等）和計劃前往地址；搬入新住址後14天之內到新住地政府辦理遷入登記，居住地點的登記非常詳細，這樣也就變更了原來的戶籍材料。日本人口流動雖然自由，但戶籍制度很嚴格，任何人無論走到哪裡，其行蹤都在政府掌握之中。

嚴格的城市人口管理

（一）主動接受管理：個人利益+公共福利

從發達國家成熟的人口管理經驗來看，與個人利益相關聯、與公共福利相關聯是這些國家成功實施某一項管理制度或手段最有效的誘導因素。

在美國，社會保障號長期以來在常住人口管理方面發揮了重要的作用：第一，社會保障號碼與領取工資緊密相連。僱主一般要向國稅局報告每一個受薪者從該僱主處取得的全部收入，而受薪者自己也有義務每年向國稅局和自己所居住的州申報個人所得稅。就稅務而言，社會安全號碼是唯一的個人識別號碼。第二，社會保障號與政府提供公共福利和社會救助緊密相連。例如，有些州向兒童提供免費的醫療保險。你只需要向有關機構提供兒童的社會保障號碼以及你自己的有效收入證明，就能得到批准。在美國的一些州，沒有達到一定居住時限的居民，無法享受到本州大學的各項優惠政策。因此，美國居民會向政府部門主動提供人口的真實居住信息，以確保享受免費的義務教育和各州大學的優惠政策。第三，社會保障號碼與個人信用消費緊密相連，記錄著個人信用消費的全過程。如果一個人的記錄良好，信用度高，還可以在許多方面得到優惠，例如教育、貸款等。反之，有關部門將出面予以法律制裁等。實際上，社會保障號已經成為了國民「身份證」，在沒有戶口和個人檔案制度的美國，它已成為一種有效的社會管理和人口管理的工具。

在日本，居民遷徙是自由的，日本國民在哪裡居住和工作由自己選擇，辦理完遷進手續後就享受遷進地的所有福利，並按照當地的相關政策和數額交納保險和稅金等。也就是說，在日本，保險、納稅以及福利都與現住地的地址相關。總的來說，在日本，遷進居民主動辦理住民票的原動力包括兩個方面：一個是與住民票捆綁在一起的政府福利，另一個是住民票不變更會給遷進者個人的醫療保險和車輛駕駛等帶來的重要影響。

（二）設置准入限制：等待期+真誠居住

美國是資本主義世界最自由的國家，但美國公民自由遷徙同樣必須符合一些准入條件。例如，美國公民從一個州到另一州的遷移雖然在地理意義上是自由的，但是完全融進目的地州社會權利體系是有條件的。最為常見的限制條件是：第一，「等待期要求」。實行這類政策的州規定新進入該州的居民必須居住一般1年後，才能獲得本州長期居民的待遇。居住不滿一年的大學生，需要支付較高的高等教育學費。第二，「固定時點居住要求」，即要求在人生的某一特殊時期是該州的居民，例如出生時或者在某一年齡之前（一般為18歲）等。但聯邦最高法院認為這種規定不合憲法要求，違反了平等保護條款，侵害了公民遷徙權。第三，「真誠居住要求」。所謂「真誠居住」就是現在實際居住，並且打算無限期的居住下往。一旦某個人被確認為本州的真誠居住者，這個人就可以立即享受本州居民的待遇，獲得本州居民的教育福利，免費進基礎教育公立學校讀書，在高等教育中可以獲得學費優惠。但「真誠居住要求」的判斷比較困難，可以通過客觀物質因素等來識別，例如孩子是否與父母或者其他法定監護人一起居住在學區內等。

在美國，公民享有遷移和移民的自由，但公民遷移和移居某地，其生活狀態必須符合該城市衛生及相關法律規定，如有一定的住房面積，有穩定的收入能待在該地。否則，有關部門將出面予以法律制裁，用這種方法維護一個城市的和諧發展。

（三）限制過度聚集：稅收+法律

法國巴黎是國際大都市中的「最矮都市」，在市區比郊區徵收更多的「建築用地稅」，其城市規劃也要求市內建築物與其臨近的街道寬度成一定比例，避免城市向空中發展和人口膨脹。巴黎還曾經規定流動人口要獲得居住權必須先繳納10年的賦稅。

韓國首爾通過對大型建築物的建築商徵收「人口過密」稅，來緩解中心城區人口壓力。英國也運用法律規定了最低的人均居住面積，政府只需要通過控制房屋建築總面積就能達到控制人口規模的目的。

（四）合理有序流動：責權利相統一

美國基本公共服務供給原則是義務和權利的對等，不管是流動人口還是本地居民，依法納稅是享受各種公共福利的前提條件。作為一個日益重要的國家治理層級，區域和地方政府享有來源不同的稅權、財權、事權。轄區內家庭和個人都有直接和間接向地方納稅的義務和責任，也有相應地享受當地政府用當地納稅人的錢提供或參與合作提供的公共產品和服務的權利。外地人沒有向本地繳納區域和地方稅的義務和責任，當然也就不能像本地人一樣享受本地政府用地方納稅人的錢提供或參與合作提供的公共產品和服務的權利，否則就破壞了責權利相統一的原則，損害了他人利益。因此，國家內部地區間人的自由遷徙和居住必然要求有社會權利准進標準。

以美國教育為例，美國聯邦政府通過建立地方學區徵收財產稅的分稅制，來確保本學區義務教育的經費支出，因此，財產稅的徵收成為連接常住人口與地方政府的重要紐帶，相關信息也被記錄在社會安全號之中。此外，為了增強地方政府提供公共服務的能力，聯邦政府對州和地方政府建立了比較全面的財政轉移支付制度，以期解決各地區間的財政不均衡。

（五）引導流量流向：成本調控

國外發達國家主要通過提高城市中心區一些特定商品的價格，增加城市生活成本或者間接提高本地人的就業率，從而影響流動人口的規模和分布。具體措施包括：通過提高級差地租來調整城市地價、房價，影響城市經濟結構布局；通過徵收公共服務使用費等來提高城市生活成本，分散中心城區人口。例如，美國利用影子工資和社會工資的形式，鼓勵本地失業者通過參加社會公益性或志願性服務獲得福利報酬，從而增加本地人口的就業率，減少對流動人口的需求。1901年，紐約州出台了《1901年出租房屋法案》，該法律針對紐約市制定了比先前法案更為嚴格的強制條款，包括對電燈、衛生、通風設備和使用期的要求，還對新住房及其維修標準以及對建造不合格房屋進行了定罪。此外，政府鼓勵一些無法承擔在中心城區昂貴生活成本的外來人口主動地向郊區遷移，這些人口的遷移適應了新興城區服務業的發展需要，促進了新興城區與經濟的發展。

科學的城市人口控制

（一）疏解人口壓力：城市統籌規劃

國外發達城市均注重在不同的發展階段做出不同的規劃，以調控城市人口的空間分布。規劃的主要內容包括：

第一，加強城市功能分區的規劃。法國巴黎在郊區建設了汽車、航空、基礎化學、製藥等一系列新的工業區，在近郊建設了相對發達的金融、保險、商業性服務業和運輸業等，使郊區經濟日益發達，有效緩解了城市中心區的人口壓力；韓國首爾則依據首都地區發展規劃，相繼採用中央行政機關搬遷、大學外遷、控制市內高校招生規模等辦法，有效控制了中心城區的人口聚集。第二，建設大都市圈，統籌規劃城市人口。以美國芝加哥市為依託形成的芝加哥都市圈，包括周圍許多衛星城鎮以及北部威斯康星州和東南部印第安納州濱湖地區諸城，以芝加哥為中心的480公里範圍內，集中了全國近20%的人口。通過建立合理的都市圈發展架構，推進區域交通一體化，著力提升城市圈治理水平。第三，建設新城和衛星城，疏導城市中心區人口。在加拿大則是由於城鄉一體化差距不大，故不會出現「進城」的現象。

日本則在形成「遠距離上班族」。日本是一個人口流動完全自由的國家，《憲法》就規定了公民遷移的自由。同時日本又有《戶籍法》，在保證公民自由流動的同時，對公民的戶籍問題作出了詳細嚴密的規定。東京都人口1200多萬，占日本總人口的1/10。每天都有大量的人進出東京，這裡的人口流動完全是自由的。日本人可以自由選擇學校，只要成績合格、交得起學費；可以自由謀求職業，只要應聘成功；可以自由選擇住宅，只要買得起住房或簽訂租房合同，就可以擇地擇房而居。隨著國家經濟發展水平的提高，日本已經基本消除了城鄉差別，農村的居住、生活條件不亞於城市，甚至住房更寬敞，空氣更新鮮。

（二）調控人口規模：市場機制導向

國外大城市十分重視利用市場的力量，往往通過建立健全積極的市場導向機制來調控人口。第一，以「產業結構升級+產業布局調整」為導向，優化人口結構。如英國分別於1945年、1947年制定了工業重新安置法和城市農村計劃法，規定在倫敦重建、擴建和改建工廠總建築面積超過1000平方米，要提請有關部門批准，發給許可證。除了對工廠的建築面積進行控制外，對願意搬遷的工廠給予鼓勵和資金補助，並且發給職工僱傭獎勵金、職業訓練補助費作為獎勵。第二，調動個人、企業、行業協會等各類市場主體投入城市建設，加速城市建設和人口空間重塑的步伐。第三，完善勞動力市場管理制度，提供豐富的就業信息。如美國勞動力統計局每月對非農業公共和私人部門的16000家企業總工作量、招聘職位數、已僱傭數、辭職數、下崗人數、解僱人數和其他一些市場招聘職位與勞動力供給狀況進行調查。

在法國，首都和外省條件平等。法國的戶口管理工作既有其嚴格的一面，也具有相當的隨意性。嚴格的是法國人的戶口信息同他們的就醫、存款等日常生活緊密相關。但對於跨區域的人口流動，法國則沒有任何強制性的行政措施，只要本人願意，到哪兒紮根都沒人攔著。據統計，佔地1.2萬多平方公里的巴黎市內居住了300萬人口，而包括郊區在內的大巴黎地區總人口數則超過1000多萬。外地人到巴黎遇到的首要挑戰是住宿問題，而巴黎目前的住房不僅奇貴無比，而且房屋市場供不應求，一條出租房屋的信息往往會有三四十人應租。這一問題造成的結果是，很多人在巴黎市區工作，卻住在郊區，每天通過地鐵和公共汽車來回奔走。

但是，一旦在巴黎安頓下來，其他問題則不必費心了，因為法國的醫療保險、失業救助等實行全國聯網，在首都和外省別無二致。以社會保險為例，法國的社會保險體制歸勞動和社會保障部社會保險事業管理中心統一管理，每個公民都有一個社會保險號碼，在全國範圍內享受醫療保險、失業救助、住房補貼、看病就醫等一切社會福利。如果從一個城市搬到另一個城市，只需通知以前的社會保險機構，將其個人資料轉到新住址所在地的相應機構即可。如果父母跨省市調動工作，子女的入學問題也不會受到任何影響。

（三）控人口引人才：實行准證制度

新加坡「准證制度」是新加坡政府為了控制人口有序流入，同時吸收海外各類專業人才赴新加坡就業、發展、定居，以填補新加坡當地專業人力和智力資源的不足等方面進行綜合評估審核後簽發的一種特別簽證。新加坡建立就業准證與工作準證雙軌制，區別對待稀缺人才和普通勞務人員。

對於高端人才，新加坡規定，就業准證資格證的有效期為兩年，獲批後可隨時赴新加坡尋找工作、求職面試及培訓進修等。可享受市民待遇，還可申辦永久居留權。

而新加坡工作準證實行類別與積分矩陣管理模式，控制流動人口結構，表彰優異流動人口所作貢獻。工作準證與階梯式福利掛鉤，強調對社會的貢獻。目前新加坡已經形成了嚴密的外來人口控制格局。

（參考文獻略）