張鳴：皇權不確定性下的統治術——傳統中國官場機會主義溯源

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　摘要古代中國自秦漢以來一直都是官僚化的帝制結構。官員的權力來源是皇權，權力的合法性依據也是皇權，官員的行為模式往往以皇帝的喜好為風向標。皇帝行為的不確定性被傳統的統治術放大，勢必引發官員行為的投機性和官場機會主義的盛行。對於中國而言，官場的機會主義無疑是一種強腐蝕劑，官員迎合式的折騰，小則危害地方，大則貽害國家。規範領導人行為，減少領導人行為不確定性，才能最大限度地遏制官員的機會主義傾向，使其眼睛向下，以民眾的利益為政治的出發點。

　　關鍵詞皇權官僚制理性化機會主義

　　古代官僚機器只是帝制的「車輪」

　　機會主義這個概念，出於法語辭彙「opportunisme」，原意為妥協和應付，後指政壇中那些沒有定見、沒有操守、隨機應變的政客行為。在時髦的制度主義經濟學裡，機會主義泛指為追求利益最大化、不講規矩的投機行為。後來在中國，這個詞被高度政治化。本文所說的是原初意義上的機會主義。自古以來，中國官場機會主義盛行。雖然漢武帝罷黜百家，獨尊儒術，但無論儒家怎樣強調士大夫道德操守，都未能遏制「牆頭草」式的機會主義。草隨風擺，而「風」就是凌駕於官場之上的皇權。

　　古代中國自秦漢以來一直都是官僚化的帝制結構，皇帝要憑藉官僚這個中介才能統治國家，皇帝的家天下實際上並不完整，或多或少要跟官僚士大夫共天下。但在這樣的結構中，官僚機器只是帝制的「車輪」，在多數情況下，說了算的是皇帝。皇權的意志決定著官僚制的品質，也決定著官僚制的細節。

　　守規矩、遵法制、走程序的理性官僚制，是現代國家的一個重要組成部分。近代西方世界在自身的理性官僚制建設過程中，曾經吸取了中國古代官僚制的一些因素，比如科舉考試。這一點常常令我們某些學者沾沾自喜。但是，在漫長的發展歷程中，中國古代官僚制卻沒有完成自身的理性化建設，客觀地說，只為他國的官僚現代化提供了某種參照。從形式上看，考試取官的確是理性官僚制的一個重要因素，但當初隋唐建制的動機卻跟官僚制如何理性化沒有什麼關係。無非是鑒於前朝教訓，防止貴族壟斷官職，進而削弱貴族、強化君權。顯然，自魏晉南北朝以來，朝廷官員再貴族化已經極大地架空了君權。這樣一個貴族無視君權、君權只能靠武力硬撐的格局無法支撐一個大一統帝國，更無法滿足君權至上的心理需求。當然，除此以外，還有一個「天下英雄盡入我彀中」的「小算盤」。晚清最後一個探花、科舉制度的研究者商衍鎏說：「世之言科舉者，謂其使草野寒畯，登進有路，不假憑藉，可致公卿。然究其旨，實欲舉天下之賢智才能，咸納於其彀中，舍是難以自見。」①這無疑是有道理的。

　　當然，科舉選官的制度，的確也加強了中國官僚制的理性化程度，但只是萬里長征走完了第一步，然後就再也不走了。隨著這個制度越來越嚴密，程序越來越刻板，通過考試選拔出來的人才，也愈發精英化，或者說儒家士大夫化。雖說從隋唐到清，歷朝科舉規範不一，程序也不盡相同，但濫竽充數者卻並不多見。別的制度到一定程度就鏽蝕荒廢了，唯獨科舉制度，一直到清末廢科舉前的最後一科的考試，依然一本正經。取中的進士依然為人看重，三鼎甲還是三鼎甲。

　　但是，科舉制度的嚴整，卻沒有讓官僚行為程式化和規法化。清廉和貪腐的差別有如天壤，清官可以像海瑞、于成龍那樣，一家人破衣爛衫（除自己的官服外），吃頓肉掂量再三；而貪官可以像嚴嵩、和珅那樣，富可敵國，日食萬錢，猶雲無下箸處，被抄家之後，皇帝都可以「吃飽」了（和珅跌倒，嘉慶吃飽）。而官員個人行為偏好又往往直接影響一地的發展：喜歡唱戲的，其轄境內到處都是戲台，換一個道學家，所有戲台都能給你拆了；開明一點的，其治地商業發達，換一個腦筋頑固的，刻意興農抑商，則商人就倒了霉。

　　君主行為的不確定性必然導致官場機會主義盛行

　　官員的行為模式往往以皇帝的喜好為風向標。所謂「楚王好細腰，後宮多餓死」。其實不僅僅是後宮，絕大多數的官員都跟著皇帝的喜好走。唐代李商隱是以寫愛情詩聞名的，但他的愛情詩則每每以男女之情喻君臣之遇。臣子就是哀怨的女人，而男人則是那個可以福之禍之的君王。夫唱婦隨，是應理應份的。中國歷史上第一個皇帝秦始皇，和他的丞相——也就是官僚機構的首腦李斯之間，有過一個小故事：「始皇帝幸梁山宮，從山上見丞相車騎眾，弗善也。中人或告丞相，丞相後損車騎。始皇怒曰：『此中人泄吾語。』案問莫服。當是時，詔捕時在旁者，皆殺之。」②李斯隨從車馬過盛，很是招搖，皇帝看了不高興。隨行的宦官就把這事告訴了李斯，李斯於是輕車簡從，低調起來。秦始皇馬上知道身邊有人泄密，又審不出來，於是把當時在身邊的人都殺了。官員要看皇帝的喜好行事，而皇帝卻偏偏不想讓官員知道自己的喜好，刻意讓他們去揣摩、猜測，進而迎合。由此測量官員們的效忠程度。

　　一般來說，皇帝喜歡什麼，一個朝代就興什麼。漢初皇帝喜歡黃老，臣子們就清靜無為；東漢皇帝喜歡儒生，則臣子們多為經學家；唐初皇帝喜人上書言事，則多諍諫之徒；到晚唐，皇帝喜歡佛教了，則多禮佛之士；清代嘉慶之後，皇帝提倡節儉，帶頭穿補丁衣服，則滿朝文武衣服上都打了補丁，有的補丁比衣服本身還貴。

　　皇帝行為的不確定性，勢必導致官員行為無法程序化、規範化，而皇帝行為的不確定往往是由統治術決定的，屬皇帝刻意為之。首先，官員需要知道皇帝的喜好，但皇帝絕對不允許官員們了解和掌握他的喜好。雖然後來人未必有秦始皇那樣狠，但也會禁止身邊人泄露他的意向。這就是為什麼一向為人看不起的閹人，始終會成為中國王朝政治中不可或缺的成分。明朝宦官之禍甚烈，皇帝並不都是明武宗、明熹宗那樣的昏君，但宦官的權勢卻一代比一代高漲。明人筆記記載，有一老太監說，「張先生入朝（指張珙），我輩還要打拱。後至夏先生言，我們只是平言看看。今嚴先生嵩，與我們拱拱手」。③朝臣地位每況愈下，而太監權勢水漲船高。很多時候，不見得宦官都會把持朝政，即使他們不把持朝政，甚至像清末李蓮英那樣對朝政一言不發，但只要他是皇帝或者太后的紅人，官員們都會巴結他。在清末，不僅李蓮英，甚至比李蓮英檔次低的太監，都是朝中大臣競相交結的對象。其目的很簡單，就是通過他們了解朝中的信息，掌握太后和皇帝的動向，以便在議政的時候總是提出令皇帝和太后滿意的意見。每個朝代，都差不多。

　　按道理，君臣意見相左，經過討論，是有利於決策的。好的皇帝，應該廣泛徵求意見，博採眾長，才能做出好的決策。但這樣的好皇帝實在是太少了。多數的皇帝，就是喜歡官員迎合自己，攔都攔不住。既然如此，那就痛快地把自己的意見公諸於眾不就結了？不行，就是要讓臣子們去猜、去揣摩，讓他們去爭寵、固寵，相互競爭、撕咬，以便自己控制、操控他們。皇帝的行為屬於最高機密，天威深不可測。這樣的神秘感，即使沒有，也要製造出來。每個王朝面目不同，但多數王朝都外儒內法，崇尚權術，甚至迷信權術。這幾乎成為傳統中國帝制的一種標誌性符號，無論誰「當家」，都不會改變。

　　其次，這樣的帝制還會有一些特別的制度安排，刻意強化皇帝行為的不確定性。比如明清兩朝都實行低俸制。如果按法定的官員工資，官員和家人只能半飢半飽地過日子，但絕大多數官員都可以通過政務上下其手，談不上是貪污，就獲得大量的灰色收入。如果說白色收入屬於合法的，黑色屬於不合法的，灰色則介於兩者之間。也就是說，明清兩朝的官員白色收入部分非常小，而灰色收入部分非常大。儘管雍正實行了耗羨歸公，另發養廉銀，擴大了白色收入的份額，但總的說來，灰色收入所佔的比重還是相當的大。事實上，官員如果想讓家人活的體面一點，非沾灰色收入不可。有了灰色收入，即使官員不貪，多半會因此而發家致富，做一任地方官，做一輩子的富家郎。對於這些，皇帝一清二楚，但就是不肯加以改變，即確定性地增加官員白色收入，讓他們從白色收入中就可以得到一個富足體面的生活。這樣做，實際上就是把所有的官員（除了極少數幾個「冬烘」之外）都置於違法犯罪的狀態，進一步擴大了皇帝操控官員的空間。只要皇帝想整誰，就可以整誰，怎麼整對方都沒話說。不挨整，就是皇恩浩蕩；挨整，就是罪有應得。

　　官員的權力來源是皇權，權力的合法性依據也是皇權。所以，皇帝要怎麼樣，官員只能跟著。迎合得好，從中獲利就大，升官發財，榮華富貴。只有在皇帝特別昏聵，明顯違反常識，違反人情道理，造成重大災禍之時，官員才可能憑藉儒家倫理對皇帝提出批評，違抗皇帝的意志。而這樣的批評諍諫，即使遭致皇帝的打擊報復，也會青史留名。有些對名聲特別看重的官員，有可能做出這樣的選擇。而在多數情況下，皇帝的行為都處於道德的灰色地帶，無法斷定皇帝的意志肯定是錯的或不符合儒家倫理的，理性選擇的結果使得官員更多地趨向於順從皇帝。就算皇帝真的錯了，而且大錯特錯。而反抗的結果則往往是自己和家人悲慘遭遇，未來的好評很難抵消現實的悲劇，所以，歷朝歷代做冒死諍諫忠臣者都是少數。

　　實際上，皇帝行為的不確定性，必然會被傳統的統治術放大。而這種不確定性，也勢必引發官員行為的投機性。官場機會主義盛行，也就是不可避免的了。每個朝代都免不了機會主義，即使所謂明君當朝，也是如此。迎合明君「英明」（如納諫的行為），像魏徵那樣拚命提意見，實際上也是一種機會主義，只是這種機會主義的後果比較好而已。中國儘管有兩千多年官僚制的傳統，但理性官僚制度卻一直都沒有建立起來，機會主義當然也難以得到官場內部的遏制。

　　官場機會主義的危害與治本之策

　　君主制的近代轉型，其實都是從限制君權（具體地說，是限制君主行為的不確定性）開始的。英國的大憲章運動，被史家視為憲政運動的起點。其實就是英國的貴族和新興資產者通過跟國王共同簽訂的一個憲章，限制國王無度的徵稅。此後一步步對君主權力限制越來越多，最終發展成為君主立憲制的國家。作為中國立憲運動摹本的一戰之前的德國和日本，當時還沒走到英國的境地，但也有了憲法和議會。日本的天皇雖大權在握，但畢竟有憲法，而且帝國議會對「預算和法律有『協贊』權」。④事實上，只要有議會和憲法，君權就會受到一定程度的限制，君主行為的隨意性就會大大減少。當年德國和日本的立憲，限制君權只是一個次要任務，更重要的任務是減少君主行為的不確定性。君主如果不是像日本天皇那樣深居簡出，較少發表意見，就是像德國皇帝那樣，必須在法律之下行動。同時，由於建立了理性的文官制度，文官的行為主要依據法律和自身的規則，可以最大限度地減少官場上的機會主義。

　　清末1905年開始的預備立憲，同樣也有限制君權、規範君主行為的目的。這不僅是士紳的需要，也是當時多數官員的需要。1904年日俄戰爭之後，中國朝野立憲呼聲之高，是皇帝和太后無法置之不理的。也正因為如此，以西太后為首的滿清統治者才會妥協，答應實行預備立憲。作為西太后派出考察各國憲政核心人物的端方，回國後寫的《列國政要》，推崇義大利憲法，但上折建議實行立憲，卻是仿效日本。⑤而在宣布預備立憲之前，進宮給太后和皇帝講憲政的留學生曹汝霖，講了半天，也主要是講日本的憲政狀況，還特別提到日本的憲政實際上是學德國的。⑥後來，出台欽定憲法大綱，成立准議會資政院，都是比照著日本。當然，從端方到西太后，之所以學日本和德國，主要是因為這兩國的所謂立憲，君權比較重。在西太后和端方看來，即使立憲，皇帝還是大權在握。大清國，只多了點東西，沒有少什麼。

但是，預備立憲一旦進入行動程序，各省的准議會諮議局和中央的准國會資政院一成立，事情就變了。儘管資政院的大部分議員都是欽定的。但人們發現，君權包括代表君權的各省督撫之權，還是被大大地抑制了。督撫想增加點稅，居然怎麼都不行了。資政院居然多次提出議案，彈劾代表君權的軍機處。即使頑固勢力發動反擊，京師大學堂的監督劉廷琛反過來彈劾資政院，竟然也無法削減資政院的火力。後來，就自然有了當家的滿人親貴執意收權，得罪了全國的士紳，以致於辛亥革命發生，皇帝被推翻。

　　對於傳統中國而言，官場的機會主義無疑是一種強腐蝕劑。小官迎合大官，大官迎合皇帝。行政行為，不管面子上說的多麼好聽，終歸只為了討上面的好。投其所好變成了流行病。最突出的表現，就是大興土木，橫徵暴斂。只要是皇帝喜歡的，臣子肯定會玩命地推行，即使惹出民怨，官逼民反，也在所不惜。清末的皇權比起清朝中期已經相當衰落了，但官員們對於當家的西太后，只敢在一些小事上，比如護軍和太監衝突案上，有所諍諫。凡是西太后比較在乎的「大事」，比如甲午年她的六十大壽，即使在國家危機之際挪用了海軍經費，也沒有人說半個不字。反而紛紛拿出錢來報效太后，抓緊機會拍馬屁。連由外國人擔任的總稅務司，也學會了中國人這一套，捐錢給西太后過壽，讓西太后樂開了花。

　　這樣的機會主義，首先要體會上面的意圖，只要摸准了意圖，確定上面有這樣的偏好，有這樣的意圖，哪怕天塌下來，也照樣做。做了，有時甚至等於挖坑埋了上司，但這個坑當時卻非挖不可。當然，這樣的官場機會主義，最大的受害者，其實是民眾和國家，最終導致王朝顛覆，人死大半，國家多年積累的財富毀於一旦，以後多少年都恢復不了元氣。

　　進入民國之後，袁世凱在錯誤的集權道路上越走越遠。當他的權力接近皇帝之際，他的意志就再一次變成了全體官員的意志。當他要稱帝的時候，很多人明知道可能是陷阱，但卻沒有人提醒他。機會主義又一次大泛濫，舉國上下一致擁戴。各省傳到中央政府的擁戴書，都是一模一樣的。等到他真的跳進了陷阱，才發現根本不是那麼回事，可是已經晚了。

　　中國的歷史告訴我們，無論官場的機會主義危害有多大，只要最高統治者的行為沒有納入法治之下、接受制度的約束，可以依著自己的性子胡來，以自己的好惡決定官員的升遷，機會主義就永遠消除不了，在什麼時候都可以挖坑把最高統治者埋了，毫不憐惜。

　　客觀地說，如果是在一個傳統的農業國度，這樣的機會主義危害還小點。因為中國的社會基礎在農村，而農村基本上是自治的，官場只要不大折騰，農村都能自己運轉。但是，如果這樣的機會主義擱在一個走向城市化和現代化的國家，恰好這個國家的政府權力還超大，官員迎合式的折騰，小則危害地方，大則坑害國家。一個政策出台，沒有修正劑，沒有剎車裝置，動輒上千億、幾萬億砸出去，等到發現錯了，已經鑄成大錯，無法挽回了。在這樣的情況下，能剎車的只有一個人或者最高層的幾個人，而車輪啟動恰好是迎合了最高層的偏好，指望來自最高層的剎車制動，顯然是不可能的。

　　權力集中在一個明君身上，如果這個明君足夠地明智，有充分的雄才大略，的確可以高效地實現很多大目標。但是，這樣的時代已經過去，今天的世界是一個自發自生的世界，對政治領袖的要求不是雄才大略、英明決策，而是不犯或者少犯錯誤，尤其不犯大錯誤。規範領導人行為，減少領導人行為不確定性，才能最大限度地遏制官員的機會主義傾向，使其眼睛向下，以民眾的利益為政治的出發點。

　　注釋

　　 1 商衍鎏：《清代科舉考試述錄》，北京：三聯書店，1958年，第2頁。

　　 2 司馬遷：《史記》（一），北京：中華書局，1959年，第257頁。

　　 3 陳登原：《國史舊聞》（第三分冊），北京：中華書局，1980年，第278頁。

　　 4 ［日］升味准之輔：《日本政治史》（第一冊），北京：商務印書館，1997年，第222頁。

　　 5 張朋園：《中國民主政治的困境》，長春：吉林出版集團，2008年，第42頁。

　　 6 曹汝霖：《曹汝霖一生之回憶》，台北：傳記文學出版社，民六十九年，第50頁。

　　 The Domination under the Uncertain Imperial Power

　　 —Tracing the Origin of Opportunism in Traditional Chinese Officialdom

　　 Zhang Ming

　　 Abstract: The ancient China had implemented an imperial bureaucratic political structure since the Qin and Han dynasties. Officials obtain power from the imperial authority, the legitimacy of power is also based on the imperial authority, and officials often make their behaviors conform to the emperor"s personal preferences. Traditional rule increases the uncertainty of emperor"s behaviors, which inevitably leads to officials" speculative behaviors and prevalent opportunism in officialdom. For China, opportunism in officialdom is undoubtedly highly "corrosive". The troubles made by the officials in order to cater to the preferences of their superiors cause harm to both the locality and the whole country. Only by standardizing leaders" behaviors and reducing uncertainties of their behaviors can we minimize officials" tendency to engage opportunism and make them pay attention to people at the lower levels and take people"s interests as the starting point of politics.

　　 Keywords: imperial power, bureaucracy, rationalize, opportunism

　　【作者簡介】

　　張鳴，中國人民大學國際關係學院政治學系教授、博導。研究方向：中國政治制度、農村政治與文化。

　　主要著作：《武夫治國夢》、《鄉土心路八十年》、《中國近代化過程農民意識的變遷》、《夢醒與嬗變——戊戌百年沉思》、《拳民與教民》、《鄉村社會權力和文化結構的變遷》、《重說中國近代史》等。