朱世海 ： 香港基本法中的權力結構探析

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原載《浙江社會科學》2016年第6期

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香港基本法中的權力結構探析

——以中央與香港特別行政區關係為視角

【作者信息】朱世海（法學博士，澳門科技大學法學院副教授）

【內容提要】香港基本法對中央與香港特別行政區之間權力劃分作出比較明確的規定，即中央擁有外交、國防等本源性權力，而香港特別行政區在立法、行政和司法等方面擁有中央授予的授權性權力。授權性權力並非全部是自治權力，還包括非自治權力。對於自治權力，中央通常不再行使，中央只是與香港特別行政區共同行使某些本源性權力。中央對香港特別行政區的授權性權力具有監督權，但香港基本法對監督權的範圍、效力等作了嚴格限制。此外，由於受到香港基本法的制約，特別行政區的授權性權力一般也不宜被收回。

【關鍵詞】香港基本法；本源性權力；授權性權力；自治權力 非自治權力

香港基本法中的權力結構包括縱向與橫向兩條脈絡，縱向的即是中央與特別行政區之間的權力關係，橫向的即為香港本地行政、立法和司法等憲制機關之間的權力關係，本文只探討縱向的權力關係。香港基本法專設一章（即第二章）來規定中央與特別行政區的關係，當然涉及中央與特別行政區關係的條文不限於香港基本法第二章。雖然香港基本法對中央與特別行政區權力關係做出較明確的規定，但現實中關於兩者之間在權力劃分、權力行使和權力監督等方面仍然存在一些紛爭。故此，有必要對這些問題進行深入探析。

一、權力劃分

香港基本法雖然並非是聯邦制國家憲法那樣的分權法，但還是對中央與特別行政區之間權力劃分做出比較明確的規定，即中央擁有本源性權力 ，而特別行政區擁有包括外事、發行貨幣、終審、解釋基本法（以下簡稱「釋法」）等權力在內的授權性權力 。「縱觀基本法的規定，這種制度設計不僅已經完全突破了傳統上單一制國家在中央和地方權力劃分上的定說，甚至也突破了聯邦制國家中聯邦政府與州政府權力劃分的界限。」 有人認為鑒於我國是單一制國家，中央與特別行政區之間是授權關係，不是分權關係。其實，即使在單一制國家，主權已不再是不可以分割或不可讓渡的，主權已不構成分權的理論障礙。

環顧世界，隨著民主思想的演變和世界環境的遞嬗，越來越多的民主先進國家發現，如果要進一步深化民主就有必要落實地方自治，如果要進一步落實地方自治就得推動地方分權改革。 日本自「二戰」結束以來已進行數次地方分權改革，頒布《地方分權推進法》，並依法成立地方分權推進委員會。「《歐洲地方自治憲政》公布後，諸多單一制民主國家開始逐步推動地方分權改革，傳統的觀點已無法應付地方復權時代的潮流」。 就是中國中央政府與內地地方政府之間也存在分權，鄧小平曾就明確提出過「過去在中央和地方之間，分過幾次權」 。改革開放以來，中央與地方的分權在立法、人事、財稅等多方面展開。

主權問題是解決香港問題的核心，香港回歸後，中國中央政府恢復行使對香港特別行政區的主權。1984年12月29日中英兩國政府簽署的《關於香港問題的聯合聲明》（以下簡稱《聯合聲明》）明定我國政府於1997年7月1日「恢復對香港行使主權」。1982年9月24日，鄧小平在北京會見英國首相撒切爾夫人時明確指出：「我們對香港問題的基本立場是明確的，這裡主要有三個問題。一個是主權問題……關於主權問題,中國在這個問題上沒有迴旋餘地。坦率地講，主權問題不是一個可以討論的問題。」

依據國家主權原則及單一制的國家結構形式，中國中央政府擁有對香港的本源性權力，如「香港基本法中的權力劃分（縱向）示意圖」所示。在外交方面，香港基本法第13條規定,中央人民政府負責管理與香港特別行政區有關的外交事務。在國防方面，香港基本法第14條規定，中央人民政府負責管理香港特別行政區的防務。在立法方面，根據香港基本法第17條，全國人大常委會對香港特別行政區立法機關制定的法律予以備案審查。香港基本法附件三還規定了在特別行政區實施的全國性法律。在行政（人事）方面，中央人民政府擁有任命行政長官和主要官員的權力。在司法方面，雖然香港基本法規定特別行政區司法獨立，但司法獨立並非意味著特別行政區就享有完整的司法權。根據香港基本法第158條 ，基本法的解釋權歸全國人大常委會，全國人大常委會授權香港法院在審理案件時可以對基本法進行解釋 。「基本法同時肯定了中央的司法主權以及經過授權而使香港法院擁有了相當程度的、但不是完整的司法主權。」 「基本法的解釋是關係到基本法實施後中央政府主權能否得以保障的關鍵問題」 ，故全國人大常委會對釋法非常重視，先後四次對香港基本法及其附件的有關條款作出解釋。當然也有學者認為全國人大常委會是國家立法機關，其釋法是在行使立法權。 我們不否認全國人大常委會釋法的行為包含立法的元素，如2004年對香港基本法附件一的解釋就確立了香港政改的新規則，但筆者認為全國人大常委會釋法應理解為司法行為 。香港基本法正是通過確認全國人大常委會擁有解釋基本法的權力，「而給中央保留事實上的最低限度的司法主權」 。也有人可能會提出把全國人大常委會解釋基本法視為司法行為與香港特別行政區享有獨立司法權相違背。其實，全國人大常委會對基本法的解釋屬於憲法解釋，因為基本法規範特別行政區的制度,涉及中央人民政府與特別行政區之間的憲制關係。 全國人大常委會作為護憲機關，解釋憲法文件是其天然的權力，即使在實行司法獨立的國家，其憲法法院也擁有這樣的權力，不能因此說這違背司法獨立。

香港基本法第2條規定，全國人民代表大會授權香港特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權 和終審權。

在行政管理方面，根據香港基本法第60條，香港特別行政區政府的首長是香港特別行政區行政長官。特別行政區政府設政務司、財政司、律政司和各局、處、署，行使基本法規定的制定和執行政策、管理各項行政事務等職權。特別行政區享有的行政管理權極為廣泛，涵蓋經濟、教育、科學、文化、體育、宗教、社會服務、社會治安、出入境管理等領域。此外，根據中央的授權，特別行政區還享有一定的外事權，如根據香港基本法第151條， 香港特別行政區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、體育等領域以「中國香港」的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議。

在立法方面，立法會是香港特別行政區的立法機關，經選舉產生並根據基本法行使職權，包括根據香港基本法規定並依照法定程序制定、修改和廢除民事、刑事、商事和訴訟程序等各方面適用於特別行政區的法律。在單一制國家，收稅、刑罰分別涉及對公民財產權、人身權的限制等都屬於法律保留事項，這些「法律保留事項必須保留給國家法律及國會作決定，故不屬於國家立法之地方自治立法與不屬於形式意義法律之自治條例，自不能規範法律保留事項」 。可見，香港立法會的立法權超越了一般自治地方的權力。

香港立法機關雖然在行使本應由中央立法機關行使的涉及稅收、刑罰等事項的立法權，但不得制定關於國防、外交等只能由中央立法機關制定的法律，這表明香港立法會的立法權並非完全不受法律保留原則的限制。全國性法律很少在香港特別行政區實施，而「在聯邦制國家，無論是州還是其下屬地方政府都必須適用聯邦法律, 除非有關法律因被聯邦法院宣判違憲而無效……在這個意義上，特別行政區的立法自治程度比美國等聯邦制國家更高」 。

在司法方面，香港終審法院行使在回歸前由英國上議院行使的終審權。中央之所以賦予特別行政區終審權，是考慮到「香港的現有法律制度與內地的法律制度根本不同，香港實行以判例法為主的普通法，內地實行社會主義的制定法，而不實行判例法，在訴訟程序上內地與香港的情況也不相同，在司法體制上有很大差別。因此，將上訴案件的最終審判權交給香港特別行政區終審法院行使，對保障特別行政區的高度自治是有利的」 。

特別行政區法院對國防、外交等國家行為無管轄權 ，除繼續保持香港原有法律制度和原則對法院審判權所作的限制外，對特別行政區所有的案件均有審判權。此外，根據香港基本法第158條的規定，香港法院還可以解釋基本法。

中央的本源性權力與特別行政區的授權性權力存在密切的聯繫和明顯的區別：

第一，本源性權力是人民作為立憲者通過憲法賦予全國人大、全國人大常委會、國務院等中央憲制機關的權力。

全國人大常委會等中央憲制機關行使對香港的管治權的法律依據自然離不開憲法，但鑒於香港基本法的有些內容與憲法不一致，一旦兩者適用發生衝突時，就必須選擇適用香港基本法的規範。授權性權力主要是中央通過香港基本法授予特別行政區的權力，特別行政區從中央獲得的權力基本是通過此種方式。當然來自中央的授權性權力在量上不是固定的，因為中央可以向香港特別行政區作出補充授權，如全國人大常委會在2006年授權香港特別行政區政府依香港法律對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄。當然這種授權也是有法律上的依據，即香港基本法第20條 。

第二，來自中央的授權性權力構成比較複雜，既包括立法、行政和司法等方面的自治權力，也包括外事、釋法等已被香港基本法確認由中央行使、只是為了便於特別行政區管轄（管理）某些事務才授予其也行使的本源性權力，還包括回歸後中央依香港基本法第20條作出的新授權。

一般說來，自治權就是對自治事項管理權。根據我國的憲政體制，終審、發行貨幣等都不屬於一般地方行政區域的自治事項，管理這些事務的權力本應由中央行使。香港基本法把這些權力授予特別行政區行使，超越一般自治地方行政區域的自治權，某些方面甚至超過聯邦制國家的州、共和國等聯邦成員享有的權力，從而體現了香港的自治確實是「高度」的。故筆者在此所說的自治權力就不是指一般意義上的自治權力，而是指那些經香港基本法授給特別行政區、中央不再行使或僅在特殊情況下才行使的權力。即使按這種最寬泛意義上的自治權力標準，香港所享有的來自中央的授權性權力也不完全是自治權力，因為其中有些屬於中央也在行使的本源性權力。此外，根據香港基本法第20條獲得的新授權，也不是自治權力。就授權香港管轄深圳灣口岸港方口岸區而言，對口岸所在行政區域實施管轄本應是深圳市的權力，香港特別行政區的自治應是在本土的管治，而不能到別的行政區域實行管治。

總之，來自中央的授權並非都是自治權力，其中存在由中央也行使的本源性權力，還有本應由內地某地方政府行使的權力，以上兩者構成了香港的非自治權力。

第三，香港特別行政區行使的立法、行政和司法等授權性權力都不是完整的，必須與中央行使的本源性權力相結合，才構成某種完整的權力。

就立法權而言，如前所述，香港特別行政區的立法雖然具有廣泛的立法權，但不能制定有關國防、外交和其他按基本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律，這些法律由中央制定，香港基本法附件三列舉的法律就屬於此種法律，香港特別行政區據此在當地公布或立法實施即可。香港特別行政區所擁有的授權性權力都不是完整的，再次說明「高度自治」不是「完全自治」——特別行政區是中國主權國管轄下的地方行政區域，其享有的授權性權力必定是有限度的。鄧小平就台灣和平統一問題曾指出：「我們不贊成『完全自治』的提法，自治不能沒有限度，既有限度就不能是『完全』。『完全自治』就是兩個中國，而不是一個中國」 。鄧小平關於「高度自治」不是「完全自治」的觀點，無疑同樣適合於香港。

二、權力行使

如前文所述，在香港基本法架構內存在本源性權力和授權性權力兩種有聯繫又有區別的權力，前者主要由中央行使，後者通常由香港特別行政區行使。兩者本應是「井水不犯河水，河水不犯井水」 ，但實踐中還是出現了爭議，即中央能否再行使已授出的權力。

筆者認為，對此問題需要一分為二地對待。鑒於特別行政區享有的授權性權力包括自治權力和非自治權力，在中央是否再行使已經授給特別行政區的權力問題上，香港基本法對自治權力和非自治權力也作了明顯不同的規定。

香港特別行政區在行政、立法方面享有很多自治權力，中央對於這些權力一般不再行使，除非遇到香港基本法已明確的特殊情況。

在行政方面，香港特別行政區就經濟、教育、科學、文化、體育、宗教、社會服務、社會治安、出入境管理等領域實行自我管理。雖然中央在香港有駐軍，但根據香港基本法第14條的要求,駐軍不干預香港特別行政區的地方事務。只有在香港特別行政區政府認為有必要時，並由其向中央人民政府請求，駐軍才協助其維持社會治安和救助災害。

特別行政區的立法權，與聯邦制國家邦、州或共和國的立法權有相同之處，即其「所制定之法律皆屬於形式意義之法律，從而可以規範法律保留事項」 。香港本地立法會的就民事、刑事、商事和訴訟等事務進行立法。

除了列入香港基本法附件三的關係國防、外交等事項的法律，內地的刑事、民事、商事和訴訟程序等法律均不在香港實施。這表明中央不就香港特別行政區自治事項制定法律，這是「一國兩制」的原則性要求，除非出現了香港基本法第18條規定的情況，即全國人民代表大會常務委員會決定宣布戰爭狀態或因香港境內發生特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定香港進入緊急狀態，中央人民政府可發布命令將有關全國性法律在香港實施。

與行政、立法相比，香港特別行政區在司法方面的自治程度是最高的，中央只保留釋法權，對包括終審權在內的審判權都不再行使。總之，中央對在行政、立法等方面授給特別行政區的自治權通常不再行使，對司法方面的自治權完全不再行使。

中央授予特別行政區的非自治權力集中在行政和司法方面，如外事、釋法等。對於這些權力，中央是否可以再行使呢？

在行政方面，中央在香港設立外交部駐港特派員公署處理外交事務，但也授權特別行政區依法自行處理有關的對外事務。如香港基本法第151條規定，香港特別行政區可在經濟、貿易、金融、航運、通訊、旅遊、文化、體育等領域以「中國香港」的名義，單獨地同世界各國、各地區及有關國際組織保持和發展關係，簽訂和履行有關協議；第152條第2款規定，香港特別行政區可以「中國香港」的名義參加不以國家為單位參加的國際組織和國際會議；第154條規定，香港特別行政區政府依照法律給持有香港特別行政區永久性居民身份證的中國公民簽發中華人民共和國香港特別行政區護照，給在香港的其他合法居留者簽發中華人民共和國香港特別行政區的其他旅行證件。對世界各國或各地區的人入境、逗留和離境，香港特別行政區政府可實行出入境管制。對於這些由特別行政區自行管理的對外事務，中央不再行使管轄權。

在司法方面，香港享有最高程度的自治權，但中央還是有所保留，因為根據香港基本法第158條，全國人大常委會還在行使釋法權。對於香港法院就香港自治範圍內條款進行的解釋，如果行政長官或中央有關部門不滿意，能否再由全國人大常委會進行解釋？現實中對此出現了爭議。王磊教授認為，「授權主體一旦作出授權,授權事項應當屬於被授權主體,也即對授權主體產生限制作用,除非全國人大修改基本法以收回授權事項歸全國人大常委會」。 強世功教授認為，「既然人大常委會將其對特區自治範圍內條款的解釋權授予了特區法院,那麼只要沒有修改基本法,這種權力就不應當收回,人大常委會自然要尊重特區法院的權力,而不應當解釋『自治範圍內條款』,否則授權就喪失了應有的意義」。

但也有學者持不同看法，主張「授權不是分權，全國人大常委會不因授權而喪失其依法獲得的權力」 ，言外之意是全國人大常委會仍然可以行使對自治範圍內條款的解釋權。但從香港基本法文本中找不出全國人大常委會就自治範圍內條款進行解釋的法律依據。

有人可能會說國務院新聞辦在2014年6月發布的《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書（以下簡稱《白皮書》）提出全國人大常委會行使對香港的管治權除了依據香港基本法還依據憲法，故其可依據憲法第67條第4項賦予全國人大常委會解釋法律的權力來解釋香港基本法，當然香港基本法中自治範圍內條款也不例外。這種觀點似乎有道理，但如果按這種邏輯，就會得出全國人大常委會也可以依照憲法第67條第3項修改香港基本法的結論，而根據香港基本法第159條，只有全國人大才有權修改香港基本法。

總之，香港基本法作為憲法的特別規範限制了全國人大常委會依據憲法擁有的權力，全國人大常委會對香港行使權力應依據香港基本法。全國人大常委會不對自治範圍內條款進行解釋也符合立法原意。在起草基本法時，就曾討論過此問題。有建議認為，全國人大常委會應自我約束，盡量不去解釋基本法內與特別行政區內部事務有關的條款。有意見主張把這種「自律」的指導原則在基本法里予以明文規定。 在基本法起草委員會第八次全體會議上，中央與香港特別行政區的關係專題小組對條文修改情況的報告中就此指出：「由於此項授權，全國人大常委會對香港特別行政區法院在審理案件時涉及的基本法關於香港特別行政區自治範圍內的條款不作解釋」。

香港基本法對中央行使權力設定了條件，但這種憲制性限制靠中央自律。 為了保證香港依法享有的高度自治權，全國人大及其常委會必須自我剋制。 為什麼在中央處理與特別行政區權力關係問題上得靠中央自律？

有人認為是因為中央擁有釋法權——這可能是最重要最方便的權力，通過對那些為中央行使權力設定條件的法律文本的解釋，中央幾乎可做任何事情。 Benny教授的觀點有些誇張，但也有一定道理，在實踐中全國人大常委會確實通過釋法獲得更多的權力，如全國人大常委會在2004年通過對香港基本法附件一「香港特別行政區行政長官的產生辦法」和附件二「香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序」的解釋，把香港政制發展的程序由原來的「三部曲」改為「五部曲」 ，從而獲得決定香港是否進行政改的權力。

保證香港依法享有的高度自治權依靠全國人大常委會等中央憲制機關自我剋制的主要原因，是中央與香港在權力關係上體現為單向控制模式——「政府間關係的調節主動權完全在中央政府一邊」 。雖然香港作為地方行政區域總體說來享有比美國的州更多的權力，但中央與香港之間並沒有建立起類如美國聯邦與州之間良性的「雙向控制模式」 。當然單一制國家、尤其是強調中央集權的國家，很難建立雙向控制模式。

再者，目前我國還沒有建立處理中央與地方爭議的法治化機制，現行憲制框架內也無法建構以司法（特別是憲法訴訟）方式來調節中央與地方關係的理想模式。中央憲制機關既是爭議的當事方，往往也是爭議的裁決者。這些都決定了保證香港依法享有的高度自治權，得依靠全國人大常委會等中央憲制機關自我剋制。

三、權力監督

《白皮書》指出：「中央擁有對香港特別行政區的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治。對於香港特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力。」這是官方文件第一次提出中央對特別行政區自治權具有監督權，但內容比較籠統，缺乏詳細的闡釋。故此，有必要結合香港基本法文本，對中央監督權所涉及的監督內容、效力和監督方式等問題進行探討。

《白皮書》所說的「香港特別行政區的高度自治權」，就是本文中所說的授權性權力，其包括特別行政區自治權力和非自治權兩部分內容。《白皮書》提出，對於香港特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力。是不是中央對於授權性權力實行全面監督？董立坤教授等學者認為「中央對香港的高度自治權享有監督權，包括對授予香港行使的原屬於中央管理事務的治權進行監督，也包括對香港特區高度自治權的行使進行監督」。 筆者對此有不同看法。

首先就立法權而言，香港基本法第17條規定，香港特別行政區的立法機關制定的法律須報全國人民代表大會常務委員會備案。備案不影響該法律的生效。全國人民代表大會常務委員會在徵詢其所屬的香港特別行政區基本法委員會後，如認為香港特別行政區立法機關制定的任何法律不符合本法關於中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關係的條款，可將有關法律發回，但不作修改。經全國人民代表大會常務委員會發回的法律立即失效。這說明，中央對特別行政區立法權確有監督的權力，但這種監督是受限的，僅限於關涉「中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關係」的內容。

其次就行政權而言，香港基本法關於中央的監督權規定得不是很明確，但有些條文可作為中央監督特首及行政機關的依據。香港基本法第43條第2款規定，行政長官向中央政府負責；第48條第9款規定，行政長官執行中央人民政府就本法規定的有關事務發出的指令。這些條文內涵很豐富，為中央監督特別行政區提供了充足的法律依據。

再次就司法權而言，如前文所述，香港特別行政區在司法方面享有的自治水平最高，受到中央監督也最少。香港基本法賦予香港司法機構幾乎全部的司法管轄權，唯一的限制是香港法院不獨享有憲制性管轄權（constitutional jurisdiction），即全國人大常委會和香港法院都有權解釋基本法，但香港法院在對涉及非自治事項的案件作出不可上訴的終局判決前，應由全國人民代表大會常務委員會對有關條款作出解釋。

根據香港基本法第158條，中央對特別行政區法院的釋法許可權於涉及「中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款」，同時這種監督權不具有追溯力。可見，雖然中央可以對香港法院的釋法進行監督，但香港基本法對監督權的範圍、效力等作了嚴格限制。

綜合以上，就立法、行政和司法等各種授權的名目而言，中央有權對它們進行監督。但就以上權力所涉及的事項而言，不能概括地說中央都有監督權。如果以上權力所涉及到非自治事項，中央就監督；否則，中央不監督。

關於此問題，吳建璠教授在起草基本時就有闡述，他認為香港自我管理內部事務，一部分事務的管理受中央監督，其他內部事務中央不再干預。 王叔文教授也曾就此撰文指出，特別行政區的地方性事務由其自己管理，但有些事務要接受中央監督。其他地方性事務由特別行政區自己管理，中央不再干預。

以上探討了中央監督權的範圍和效力，下面接著探討中央監督權的方式，即中央如何進行監督。香港基本法對中央如何在立法、司法方面事務進行監督已有明確的規定，但在行政方面因有關條款內涵不明確，還難以確定監督方式。在行政方面，如果中央對特別行政區政府的施政行為不滿，可否依據基本法第43條第2款、第48條第9款責令特別行政區政府加以改正呢？

對此問題，從吳建璠教授的有關論述可以找到答案。他曾指出，中央的監督主要是監督特別行政區是否依照香港基本法行使自治權，而且監督必須按照香港基本法的規定進行，中央不會幹預香港內部特定的事務。 由此可見，中央對香港特別行政區權力的監督僅是適法性（是否合乎法律）監督，與日本的中央與地方關係不同。日本中央憲制機關對自治地方的自治事項具有適法性監督權，而對委託給自治地方的事項不僅具有適法性監督權，還有適當性監督權。

通過以上比較可知，雖然香港作為中國的特別行政區享有的來自中央的授權大大多於一般的自治地方，但是這種授權所受到的監督卻遠遠小於一般的自治地方。

吳建璠教授關於中央不干預香港內部特定事務的觀點絕不是他個人的臆測，而是有重要依據的，因為鄧小平曾就指出：「中央確實是不干預特別行政區的具體事務的，也不需要干預」 。但中央不干預香港的具體事務，並不是意味著什麼都不管。鄧小平還說：「香港有時候會不會出現非北京出頭就不能解決的問題呢？過去香港遇到問題總還有個英國出頭嘛！總有一些事情沒有中央出頭你們是難以解決的。」 鄧小平主張的中央不干預香港具體事務、只管香港管不了的事情的思想在香港基本法得到落實。從中央與香港特別行政區的權力監督關係也可看出，香港基本法在很大程度上體現了歐盟法中的「輔助性原則」（Subsidiarity principle），順應了地方自治的時代潮流。

關於權力監督還有個疑問，即如果特別行政區被認為未按照香港基本法行使權力, 中央能否收回授權？

對此問題學界有不同的認識,有人認為授權者對於被授權者行使所授權的權力擁有依法收回權力 ，也有學者認為香港特別行政區的高度自治權是不可剝奪的 。此問題在起草基本法時就有爭論，當時起草組有意見認為，全國人大常委會應正式下放權力，這種權力的下放是沒有還回性，一經下放，全國人大常委會便不能再收回此權力。但亦有意見提出主權問題的考慮，認為下放的權力應該可以隨時被主權者收回。

筆者認為，一般說來授權者可以收回授出的權力，但具體結合香港的實際來分析此問題時會發現中央行使收回權會受到很多限制。

首先，中央收回授出的權力須要修改基本法，而修改基本法又受到基本法的制約。《香港基本法》第159條第1款規定全國人大可以修改基本法，但第4款同時規定，「本法的任何修改，均不得同中華人民共和國對香港既定的基本方針政策相抵觸」。也就是說全國人大修改香港基本法的行為受到香港基本法本身的限制，不得違反「一國兩制」原則，而特別行政區享有高度自治權是「一國兩制」的重要內容。

其次， 香港回歸後享有高度自治權不是香港固有的，而是因憲法賦予其特殊地位而獲得的。 我國是單一制國家，香港特別行政區作為地方行政區域，其行政權、立法權和司法權都是來自中央政府的授予。 但這些權力大多是香港在港英時期就擁有的（外事權、終審權等除外）。在英國殖民管治時期，英國君主極少干預香港政府依據《英皇制誥》等憲制性法律施政的活動。

關於香港內部事務，英國政府給予香港高度的自治權。 中國政府堅持以和平的方式處理歷史遺留問題，「一國兩制」方針就是以維持香港現狀為前提實現國家統一。中國政府在《聯合聲明》中明確的「除外交和國防事務屬中央人民政府管理外，香港特別行政區享有高度的自治權」、「香港特別行政區享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」等對港的方針政策，基本上是以國際條約的形式確認當時香港已有的自治權（當然香港在回歸前不具有外事、終審等權力），並把這些權力延伸到回歸以後。

當然，我們可以認為香港舊政府享有的權力在1997年6月30日24時全部歸零，從1997年7月1日0時起，香港新政府開始擁有中央政府授予的權力。 香港基本法在1990年頒布，正式將香港擁有的以上權力法律化。中央要收回這些權力、特別是收回其在回歸前就有的權力，得考慮香港社會的承受能力。

再次，若中央收回立法權、行政權或司法權，就會造成香港本地某項權力或某些權力的空缺，由此會帶來管治的混亂。如果中央親自填補香港本地權力的空白，就很可能違反高度自治原則。

雖然中央收回授權受到較多限制，但中央並非無可作為，有的權力是可以收回的、甚至是有必要收回的。例如，香港基本法第158條授權法院在審理案件時可以對基本法中關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款進行解釋，此項權力就可以收回，也有必要收回。

肖蔚雲教授在起草基本法時就曾提醒，「在1997 年後香港特別行政區終審法院有終審權，它的判決即最終判決，不能再上訴到北京，如果涉及國防外交及中央直接管轄的事務的案件，香港特別行政區法院又審判得不正確，這種錯判的案件將無法得到糾正」 。

收回特別行政區法院對關於中央人民政府管理的事務或中央和香港特別行政區關係的條款解釋權，這能有效避免香港特別行政區法院出現對中央利益不利但事後無法糾正的有效判決。此項權力本來就是應由全國人大常委會行使的本源性權力，因全國人大常委會也可以行使此權力，其屬於非自治權力，中央通過修改基本法收回此項權力不違背既定的對港方針。

誠然，如果香港借鑒歐盟確立「先行裁決」制度，能夠避免香港出現不利於中央而又不可糾正的判決，就可不用收回特別行政區法院對香港基本法中關於中央人民政府管理的事務或中央與香港特別行政區關係條款的解釋權。

四、結語

香港基本法是一部授權法，也是一部分權法,還是一部限權法。香港作為中國主權國管治下的特別行政區，對其管治權一部分由中央直接行使，而大部分通過基本法授予特別行政區行使。中央的本源性權力與特別行政區的授權性權力共同作用於香港特別行政區，既維護著國家主權，又保證了特別行政區自治。

香港基本法對中央和特別行政區兩大主體的權力分配作了比較明確的規定，中央一般不再行使已經授給特別行政區政府在行政、立法和司法方面的自治權力。中央對授權性權力具有監督權，但香港基本法對中央監督權有比較嚴格的規制。

事實表明，作為一部限權法，香港基本法不僅規制香港特別行政區的權力，還規制全國人大常委會等中央憲制機關的權力。法治國家的基本標誌就是國家機關權力的行使應當受到法律的規制，中央中央憲制機關行使本源性權力也不例外。

香港基本法對中央憲制機關行使權力設定了條件，但這種憲制性限制目前還是依靠全國人大常委會等中央憲制機關的自律。雖然中央有時可能會對特別行政區權力的行使不夠滿意，但我們不宜因此就妄談收回授權。無論是《聯合聲明》，還是香港基本法都明確規定中國對香港的基本方針政策50年不變，即使收回授權也得至少在2047年以後。其實，就是2047年以後，也不宜收回授權。

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