【原創】監察體制改革試點推開語境下職務犯罪檢察部門職能定位研究

隨著國家監察體制改革試點的不斷推進，北京市、山西省、浙江省各級檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會。與此同時，北京市各級檢察機關擬統一設立職務犯罪檢察部，專門與監察委員會進行辦案銜接，負責對監察委員會調查案件進行立案審查，銜接完善刑事訴訟程序。[1]隨後，浙江省檢察院制定《浙江省人民檢察院「把握歷史方位，加強檢察監督」重點任務工作方案》提出浙江全省三級檢察機關均將成立職務犯罪檢察專門機構。明確職務犯罪檢察專門機構將會同監察委員會制定監察機關、檢察機關辦理職務犯罪案件的若干規定，促進工作銜接規範有序；制定檢察機關職務犯罪檢察部門工作流程規則；制定貪污賄賂犯罪案件證據標準。[2]由於職務犯罪檢察是檢察機關的一項創新性工作，目前仍有許多問題亟待釐清，其中一個核心問題就是職務犯罪檢察部門的職能定位問題，它既影響職務犯罪檢察部門的成立，也與其今後的發展完善密切相關，筆者試就其中的一些問題做一探討。

一、職務犯罪和職務犯罪檢察部門的內涵

職務犯罪是司法實踐中經常使用的一個概念，指國家機關、國有公司、企業事業單位、人民團體工作人員利用職務上的便利，貪污、賄賂、徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守，侵犯公民人身權利、民主權利，破壞國家對公務活動的規章規範，依照刑法應當予以刑事處罰的犯罪。[3]包括刑法規定的貪污賄賂罪、瀆職罪和國家機關工作人員利用職權實施的侵犯公民人身權利、民主權利犯罪。

但是如何準確界定職務犯罪檢察部門呢？這直接關係到職務犯罪檢察部門的職能定位。筆者認為，它是人民檢察院的內設機構，專門與監察委員會進行辦案銜接，負責對監察委員會調查的職務犯罪案件進行立案審查，對提請批准逮捕的案件審查決定是否逮捕，對移送起訴的案件審查決定是否提起公訴，出席法庭支持公訴等工作。

二、設立職務犯罪檢察部門的現實意義

（一）適應新形勢下反腐敗鬥爭的需要。黨的十八大以來，黨中央對腐敗問題重拳出擊，強力反腐。堅持有案必查，「老虎蒼蠅一起打」，創造了史無前例的反腐記錄。為有效地治理腐敗,關鍵要構建一個不敢腐、不能腐、不想腐的體制和機制。[4]把權力關進位度的籠子里，加強權力制約，完善監督機制。實踐證明，懲治是最好的預防，制度是最大的保障。通過嚴厲懲治腐敗，才能形成巨大的震懾效果，有效預防腐敗的發生。而懲治腐敗，必須要有專門的機構，除了黨委、政府具有相關的職能部門外，司法機關也應該有相應的部門以及符合司法規律的體系，才能保證反腐敗鬥爭的深入開展。

（二）適應國家監察體制改革的需要。國家監察體制改革把所有反腐敗的力量和資源如保留原來監察部和國家預防腐敗局的職能之外，將檢察院的反貪污賄賂、反瀆職、預防職務犯罪等整合在一起，建立國家監察委員會，形成集中統一、權威高效的新的反腐敗體制。[5]為做好與監察委員會進行辦案銜接，促進工作規範、有序，設立職務犯罪檢察部門有利於形成嚴密的法治體系，進而實現全面依法治國的目標。

（三）適應司法體制改革的需要。今年是全面深化司法體制改革的決戰之年。政法機關要進一步增強責任感和緊迫感，堅持扁平化管理和專業化建設相結合，全面推開內設機構改革。[6]這直接檢驗領導幹部的大局觀念、魄力和能力。檢察機關內設機構改革是新一輪檢察改革的重點，設立職務犯罪檢察部門有利於整合檢察職能，建立科學、高效的內部管理體制，進一步提高檢察效能。

（四）適應檢察改革的需要。2017年3月12日，最高人民檢察院檢察長曹建明在十二屆全國人大五次會議第三次全體會議上作最高人民檢察院工作報告時表示「檢察機關將大力加強檢察監督……完善專門檢察監督格局。」設立職務犯罪檢察部門，有利於實行專業化管理，從而建立集中統一、權威高效的專門檢察監督格局，這也是推動檢察工作科學發展的一項重要而緊迫的任務。

三、設立職務犯罪檢察部門的法律依據

根據《中華人民共和國憲法》第一百二十九條規定，人民檢察院是國家的法律監督機關。第一百三十一條規定，人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。《人民檢察院組織法》第二十條規定，最高人民檢察院根據需要，設立若干檢察廳和其他業務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業務機構。檢察機關自恢復重建以來，其檢察監督職能不斷發展、完善，檢察機關為繼續深入開展打擊職務犯罪活動，應當設立專門的職務犯罪檢察部門。

四、職務犯罪檢察部門的職能定位

在全面推進依法治國的新形勢下,檢察機關的檢察權也在不斷地深化。筆者認為，職務犯罪檢察部門職能定位，歸納起來大致有以下幾種職能:

（一）補充偵查權。隨著國家監察體制改革試點的進行，全國人大常委會決定對試點地區暫時停止適用《中華人民共和國刑事訴訟法》第三條、第十八條、第一百四十八條以及第二編第二章第十一節關於檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規定。根據刑事訴訟法第一百七十一條規定，人民檢察院審查案件，對於需要補充偵查的，可以退回公安機關補充偵查，也可以自行偵查。檢察機關在審查監察委員會移送起訴的職務犯罪案件中，對於主要犯罪事實不清、證據不足的,可以退回監察委員會補充偵查，在必要時也可以自行補充偵查。這裡的偵查權，不是為偵查而偵查，也不是為破案的。[7]它是為了正確、及時查清犯罪事實，防止和糾正可能發生或已經發生的錯誤和疏漏，作為核實證據、補充證據的一種手段。對於補充偵查的案件，應當在一個月內補充偵查完畢，補充偵查以兩次為限。

（二）審查逮捕權。檢察機關對監察委員會移送的職務犯罪案件，如果認為不構成犯罪，是否可以建議監察委員會撤銷案或者作出不批准逮捕的決定呢？根據我國憲法第三十七條第二款規定，任何公民，非經人民檢察院批准或者決定或者人民法院決定，並由公安機關執行，不受逮捕。刑事訴訟法第七十八條規定，逮捕犯罪嫌疑人、被告人，必須經過人民檢察院批准或者人民法院決定，由公安機關執行。監察委員會對有證據證明被調查人有犯罪事實，認為需要逮捕的，應當提請人民檢察院的職務犯罪檢察部門審查批准，這樣有利於人民檢察院與監察委員會互相監督制約。況且，監察委員會只行使執法監督機關的監督、調查、處置權，批捕權、起訴權、審判權是司法機關的權力，監察委員會不行使司法機關的權力。[8]

（三）公訴權。根據刑事訴訟法第一百六十七條規定，凡需要提起公訴的案件,一律由人民檢察院審查決定。公訴是我國檢察機關核心的標誌性的職能，[9]它既承擔著追訴犯罪的職責，又承擔著對刑事訴訟活動進行法律監督的職責;既是偵查程序的審查把關者，又是審判程序的啟動者和訴訟程序的糾錯者。全國人大會常委會《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》第二條明確規定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。因此，人民檢察院的職務犯罪檢察部門對監察委員會偵查終結後移送起訴的職務犯罪案件，有權進行審查，並依法作出提起公訴、不起訴的決定。對於犯罪事實已經查清，證據確實、充分的，依法提起公訴；如果認為監察委員會移送起訴的涉嫌職務犯罪嫌疑人具有刑事訴訟法第一百七十一條、第一百七十三條規定的情形,應當作出不起訴的決定。

隨著社會經濟的發展，職務犯罪的主體越來越廣泛，手段越來越複雜，窩案、串案越來越嚴重。筆者認為，實行「捕（批捕權）訴（公訴權）合一」模式符合職務犯罪檢察專業化建設的需要。首先，有利於檢察機關提前介入，引導偵查取證，確保職務犯罪案件質量。只有當職務犯罪檢察部門兼具捕、訴兩項職能時，提前介入才能常態化，才能夠在審查逮捕過程中，根據案件特點和證據情況開展引導偵查工作，並從審查起訴的角度把握證據標準，引導監察委員會全面、深入開展偵查工作，為審查起訴工作提前做好準備；其次，有助於偵查監督和公訴工作的相互銜接，避免重複勞動，提高辦案效率，降低司法成本。在審查逮捕階段審查案件時，應重點審查是否具有社會危險性方面的證據材料，而在審查起訴階段審查案件時，需重點審查證據是否確實、充分；再次，有利於提高職務犯罪檢察幹警的業務素質。捕訴合一後，對幹警的業務水平提出了更高的要求，幹警不僅要掌握批捕的業務技能，也要熟悉公訴業務技能，尤其要突出對職務犯罪的事實、證據及案件的定性等方面的審查。需要指出的是，這裡的「捕訴合一」是指同一個職務犯罪案件批捕環節和起訴環節由同一部門（職務犯罪檢察部門）的不同承辦人進行審查，這與實踐中由同一承辦人全程辦理同一職務犯罪案件的審查批捕和審查起訴是兩個不同的概念。

（四）立案監督。設立職務犯罪檢察部門負責監察委員會辦理職務犯罪案件的立案監督等工作。[10]目前，國家監察體制改革試點地區中北京市三級檢察院設立的職務犯罪檢察部已明確對監察委員會調查的案件進行立案審查。隨後，北京市東城區檢察院組建了職務犯罪檢察部，由2名檢察官和6名檢察輔助人員組成。該部門專門辦理職務犯罪公訴案件，負責對監察委員會調查案件進行立案審查，並充分履行審查起訴、補充偵查等職責。那麼如何理解「對監察委員會調查案件進行立案審查」呢？這不是指對監察委員會偵查終結後移送起訴的職務犯罪案件進行審查，而是在偵查終結前的立案階段的審查，[11]這是人民檢察院職務犯罪檢察部門對監察委員會調查案件的立案活動是否合法進行監督的體現。

（五）特殊調查活動監督權。監察委員會調查案件分為一般調查和特殊調查。特殊調查，就是刑事偵查。[12]人民檢察院的職務犯罪檢察部門在審查監察委員會提請批准逮捕犯罪嫌疑人和移送起訴的職務犯罪案件時對特殊調查活動是否合法實行監督。通過對特殊調查活動的監督，從中發現並糾正調查活動中在訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等環節上的違法違紀行為，以保護公民的人身權利、民主權利和其他權利。

此外，作為專業化的職務犯罪檢察部門，還應該享有刑事審判監督權,對人民法院審理職務犯罪案件違反法律規定的訴訟程序，有權向人民法院提出糾正意見；對於人民法院確有錯誤的判決和裁定，享有抗訴權，要求人民法院啟動再審程序。

當前，要把建立職務犯罪檢察部門與監察委員會分工銜接工作機製作為工作的重點，用法治思維、法治方式來強化落實，形成制度化、常態化。建立監察委員會移送涉嫌職務犯罪案件制度，規範移送和受理程序，加強檢察機關對移送涉嫌職務犯罪案件的監督，建立檢察機關、監察委員會聯席會議、案件協商、信息通報和共享等辦案銜接工作機制。當然最好由全國人大常委會專門出台關於加強檢察機關與監察委員會辦案銜接工作的規定，對兩個部門的職責、移送案件的程序和標準、證據效力、信息共享的案件範圍和內容、檢察監督及責任追究等問題做出明確具體的規定。或者由國家監察委員會與最高人民檢察院聯合制定相關的規範性文件，明確監察委員會與檢察機關之間的工作銜接，以更好地接受檢察機關的法律監督。[13]

五、正確處理好幾個關係

作為一個新設立的檢察部門，職務犯罪檢察部門除了要有明確的職能定位之外，還必須正確處理好幾個關係，從而保證與檢察機關正在進行的內設機構改革相匹配。

(一)正確區分職務犯罪檢察部門的監督與監察委員會的監督

全國人大會常委會《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》第二條明確規定，監察委員會對所有行使公權力的公職人員依法實施監察；監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況。職務犯罪檢察部門的檢察幹警必須接受監察委員會的監督。因為職務犯罪檢察部門的檢察幹警均是公職人員,而所有公職人員都必須接受監察委員會的監督。人民檢察院是國家的法律監督機關。監察委員會對被調查人可能構成犯罪，在立案時就要接受檢察機關的職務犯罪檢察部門審查監督和把關；對涉嫌職務犯罪的，調查終結後移送檢察機關審查起訴。二者相互配合、相互制約，[14]共同構成國家監督體系。

（二）準確把握職務犯罪檢察部門與其他檢察業務部門的職能

設立職務犯罪檢察部門的目的是為了加強監察委員會與檢察機關之間的工作銜接。從專業化的角度出發，如目前許多檢察院設立了金融檢察部門、知識產權檢察部門、生態資源檢察部門、未成年檢察部門等。專業的工作要有專業的人員。檢察機關要把業務能力強、辦案經驗豐富的檢察幹警選派到職務犯罪檢察部門，同時，通過舉辦業務競賽、專題培訓等方式，努力提升職務犯罪檢察部門幹警的專業化水平。但是職務犯罪檢察部門的工作並不是檢察業務工作的全部，僅是檢察業務的一部分，各檢察業務部門如控告申訴檢察部門、民事行政檢察部門、刑事執行檢察部門等仍然應根據各自的檢察業務特點做好相應的本職工作。職務犯罪檢察部門不能替代或者凌駕於其他檢察業務部門之上，與其他檢察業務部門之間不能互相取代或疊加，也不是領導與被領導關係，而是分工負責、互相配合的平等部門關係。

（三）釐清職務犯罪檢察部門補充偵查權與職務犯罪偵查權的區別

職務犯罪檢察部門補充偵查權是在審查起訴中認為監察委員會移送的職務犯罪案件事實不清、證據不足或者遺漏罪行、遺漏同案犯罪嫌疑人的自行偵查和補充偵查權，不包括對職務犯罪的偵查權。補充偵查並不是每個案件都必須經過的訴訟程序。職務犯罪的偵查權主要適用於貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪，國家機關工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、報復陷害、非法搜查的侵犯公民人身權利的犯罪以及侵犯公民民主權利的犯罪，以及國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件進行立案偵查，也就是目前試點地區暫時停止適用《中華人民共和國刑事訴訟法》關於檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規定。這次監察體制改革很明確的一點就是剝離檢察機關的職務犯罪偵查權，而不是整個偵查權。[15]

（四）監察委員會調查收集的證據材料如何使用

根據刑事訴訟法第五十二條規定：行政機關在行政執法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數據等證據材料，在刑事訴訟中可以作為證據使用。監察委員會作為執法監督機關調查收集的這些證據材料也就可以作為證據使用，但是對於如證人證言、被調查人的供述和辯解、鑒定意見、勘驗檢查筆錄等證據，檢察機關是否可以使用呢？檢察機關的職務犯罪檢察部門可以作為證據使用，並以此作出是否逮捕、是否起訴的決定。同時，職務犯罪檢察部門應將監察委員會調查收集證據的方法是否合法作為審查的專門內容，重點關注各類證據生成的程序瑕疵以及相互矛盾的證據，一旦發現案件證據存在違法情形的，應當依法作出是否排除非法證據的決定。[16]

總之，職務犯罪檢察部門作為檢察機關新設立的部門，已經成為成為監察委員會與檢察機關聯繫的橋樑紐帶，其正常運轉需要一個不斷的磨合過程，要牢牢把握檢察機關的憲法定位，積極順應改革發展需要，聚焦監督主責主業，加強檢察監督，堅定維護社會公平正義，只有這樣，才能推動檢察監督體系創新發展，也才能在全面依法治國中切實發揮應有的作用。