根治腐敗不能迴避制度變革

近期中共公開處置了幾個曾經位高權重的高級官員，包括曾任中央軍委副主席和中央書記處書記的徐才厚和曾任江西省委書記和全國政協副主席的蘇榮，對前中央政治局常委、中央政法委書記周永康的公開處置也似呼之欲出，顯然，這才是兩年來國內外各界人士關注和期待已久的真正「大老虎」。

國內外輿論開始相信中紀委此輪反腐將在反腐的範圍、規模和力度上超越過去三十多年中的任何時期。在支持打倒更多「老虎」的一片叫好聲中，更多的卻是持懷疑、不信任或繼續觀望態度的網民。

為什麼在最高領導人賦予反腐「尚方寶劍」且權威機構公布處置的速度（平均達到每周兩位廳局級以上官員）明顯加快的當下，依然會有上千萬網民持懷疑、不信任或觀望之態度呢？

無論高官還是平民，大家對中國的前途和未來都沒有較為確定的預期。絕大多數人都有一種不安全感：那些缺乏強有力靠山的貪腐官員人人自危，少數有靠山的也要看看勢頭如何，不敢在風頭上貿然行事。中下層貪腐官員感覺前景不明朗，有些可能選擇金盆洗手，希望立地成佛；有些則懷有僥倖的賭徒心理，認為若真被抓到就算自己倒霉，「抓不到就算賺了」。

鑒於公開的批評言論受到黨國體制下維穩機制的嚴格監控，網民只能短暫地、局部地、迂迴式地表達自己的真實感受。從網路社交媒體、手機微信群的有限表達空間中，依然能夠發現：如今人們已經普遍認識到整個體制系統性腐敗所造成的嚴重危害與社會墮化乃至強烈的仇視與報復心理。有關反腐敗的打擊對象，網民的說法是「無官不貪」，「把所有官員排成隊，隔一個槍斃一個也不冤枉」，「真正的『大老虎』大都集中在中南海」，這些民間說法反映出大家對黨內或體制內反腐敗整體上已經失去信心。

對於反腐敗的舉措，大家更相信體制外監督的有效性，比如通過媒體和網民的公開揭露、報道和批評，註定會比以中紀委、監察部和國家預防腐敗局更為有效和更具震懾力。近年來已有大量通過分散的網民爆料、迅捷和廣泛的網路傳播，來披露腐敗官員的貪腐事實並最終得到官方處置的案例。

問題是官方並不認同和支持此類來自民間且具有廣泛民意基礎的反腐形式，明明知道同級紀委對同級黨政主官的監督事實上是乏力或無效的，卻寧願長期維持這樣的無效格局。即便高一級紀委是對下一級官員的查處，也是異常艱難或勞而無功的。原因在於下一級官員往往是上一級官員親手提拔的親信和心腹，高一級官員怎能坐視和容忍同級紀委系統對自己的嫡系進行反腐清洗？

有傳言稱， 十八屆三中全會之後，權傾一時的政法委系統將會重塑權力格局，紀委系統和司法系統都將直接受命於中央決策權威機構（目前權力最為集中的機構就是國家安全委員會，但此機構的工作重點似乎不是針對黨內腐敗，而更為集中於「維穩」工作），但迄今為止尚未看到更為清晰的權力分工架構。

有關打老虎的具體舉措，我也有若干疑問：比如貪腐大案中查封的大量資產、現金和實物（其中包括大量消費品）應該如何處置？且是否能夠及時向公眾公布？查處腐敗大案的大致流程以及腐敗事實細節可否向公眾開放查詢？查處腐敗官員的基本判定標準和識別方式可否向公眾公開？有無讓本人及其家屬進行申辯或聘請律師的機會？

長期的經驗事實告訴我們：依靠黨內或體制內的反腐舉措，無法根治腐敗且難以持久進行。反腐不應以運動的方式進行，也不應是「有選擇的反腐」（即沒有統一的查處和懲治標準，因人而異，由掌控權力者的個人好惡和主觀情緒來主導辦案），許多人把選擇性反腐看作是清洗政治異己或競爭性幫派力量的有效手段。這種以權斗為實質內容的反腐，雖然客觀上懲治了部分貪腐官員，但並不能從根本上改善貪腐成風的大氛圍。對於這種性質的反腐，老百姓甚至會較為反感，因為打倒了一隻已經被貪腐養肥的大老虎，卻要換上一隻餓虎，貪腐的胃口可能會更大，給老百姓增加的負擔就會越重。「既然都是貪官，換誰都一樣還不如不換，老百姓養不起輪班倒的無數餓虎」。

當前較為普遍的實用主義和機會主義的反腐行為依然體現出「人治」理念，而非「法治」理念。是「權力至上」而非「法律至上」的真實表現。近二十年來在黨內實施的針對處級以上官員進行的所謂「雙規」（即在規定的時間和規定的地點向組織上交待自己的問題，簡稱為「雙規」。近年來又出現了一種被稱為「雙定」的做法，其形式基本類似於「雙規」，只是「雙定」的查處對象是沒有黨政職務的人大代表和政協委員），其實是公然踐踏法律的做法。

「雙規」的實質是規避正常的法律程序，是擔任一定級別職務的官員避免直接的司法偵查和法律程序，避免公眾的關注與監督，在實踐中有可能造成具有靠山或後台者得到緊急救助、干預查處過程的有害結果。這也是官員不能與庶民同罪和「刑不上大夫」之特權理念的具體體現。

因此，即便在無法實現司法獨立和「法治」的當下階段，我也希望能儘快廢除「雙規」、「雙定」等強制剝奪個人基本權利的非法訊問過程，回歸正常的司法偵查與訊問程序。

早在14年前，我就曾發表過 「反腐敗經濟學：成本與收益的經濟學分析」一文（《上海經濟研究》2000年第6期），根據西方發達國家相關文獻的對比分析著重指出：在具體實踐中，我們經常發現當某種腐敗現象在某些地區或組織機構中相當盛行時，採用常規性懲治腐敗的措施往往是成本巨大、效力甚微的。

當整體制度環境並未達到設計要求時，法律和法規無法在既定的制度環境下發揮真正的效用。道德的喚醒雖然有可能出現，但往往不是自然發生的，也不大可能通過宣傳運動或者政府官員、公共組織領導人的自我監督設計機制而實現。

假如一個社會無法成批地生產和培養出永不被腐蝕的政府官員或公務人員，就應當培育競爭環境，改變激勵機制，提高透明度，讓腐敗者下課。簡而言之，就是修補漏洞或者徹底剷除滋生腐敗的土壤。

在這樣的情況下，進行制度性變革可能更具有長期效力，反腐敗的社會總成本也將大大低於在制度環境不變情況下，把以權謀私的個人作為主要打擊對象的那種治標而不治本的做法。因為受經濟理性的驅動，任何擁有壟斷權力的組織和個人，在不受任何實質性約束且監督和調查成本相當昂貴的情況下，都有發生結黨營私、濫用權力、損公肥私等腐敗現象的內在驅動力。

如何讓反腐舉措擺脫急風暴雨的運動模式，而使之在制度化、公開化、法治化的基礎上得到持久的保障，是最高決策者和所有反腐部門應當思考的重大問題。再者，制度性、系統性的腐敗顯然是缺乏有效的制度約束或存在著嚴重的制度缺陷，而絕不是個人私德問題。

因為無論哪個好人都有可能在缺乏有效監督和約束的情況下，在強烈的誘惑下，在計算了受到懲治的風險概率和成本之後，都有可能出現個人失控的貪腐後果。個人的道德水準也經常受到同僚和氛圍乃至環境壓力的影響，有許多人正是在貪腐的環境和氛圍中被逐漸「同化」的，因此不能寄希望於所謂「道德自律」，更不能指望黨化宣傳教育。

歸根結底，沒有根本制度性舉措的反腐，是不可依賴的，也是難以為繼的。倘若某一黨派或國家權力機構試圖繞過制度性反腐舉措，實施運動式的權宜性反腐，從長遠來看，是註定要失敗的。

（註：加圖研究所（Cato Institute ）是位於美國華盛頓特區的一家自由主義獨立智庫，在公共政策領域頗具影響力。本文僅代表作者個人觀點，本文責編霍默靜 mojing.huo@ftchinese.com）

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