美國出台《國家安全戰略報告》：中美會走向新「冷戰」嗎？

新視角NPF摘要：

　　美國時間12月18日，特朗普政府公布任期內首份《國家安全戰略報告》，特朗普同時就此發表演講。作為美國對外安全政策的指導性文件，這份長達68頁的報告共提及「中國」33次，並首次將中國定位為美國的「戰略競爭對手」。這將給中美關係和中國對外戰略帶來哪些影響？中美是否可能從此走向某種「新冷戰」？鈍角網特別邀請上海國際問題研究院台港澳研究所所長助理、察哈爾學會研究員張哲馨博士為大家解讀。

專訪嘉賓：張哲馨（上海國際問題研究院台港澳研究所所長助理）

專訪記者：黃南（「新視角NPF」編輯）

　　1、新視角NPF：美國白宮12月18日發布了新的國家安全戰略報告，其中33次提到中國，並將中國和俄羅斯視為「戰略競爭對手」，在中國國際關係學界引起較大反響，請問您如何看待這份報告？

　　張哲馨：這份報告事關美國如何認識自己的國際地位和核心利益、如何定義與世界主要大國之間的關係、以及未來會採取哪些手段來實現自身戰略目標，這些都會嚴重影響到中國對世界局勢的判斷、中美關係的未來走向，以及中國在國際舞台上如何回應，等等。因此，我們很重視這份報告。

　　儘管這份報告措辭誇張，但實際上並沒太多超出人們的預期。過去一年已經有很多徵兆預示著特朗普政府可能採用這樣的措辭，表現出一種「唯美獨尊」的安全戰略傾向。早在去年總統大選期間，特朗普就攻擊中國「搶走美國人的工作」，威脅要發動對華貿易戰；之後兩國雖然在經貿領域和半島核問題上達成許多共識，但在包括美國的地區安全形色、「薩德」問題、南海問題等一系列問題在內的安全領域，中美彼此的疑慮從未減輕。所以，儘管特朗普本人和白宮團隊有著跟中國擴大經濟合作，以及在外交上進行「大交易」的意願和需要，但由於美國整體的建制派力量（the Establishment）——包括國會、媒體、華盛頓智庫，以及政府內部很多人，近年來又加上一些越來越感到中國經濟壓力的商界人士——普遍質疑中國快速崛起會給美國的經濟發展、制度優越感和國際地位帶來巨大挑戰，因此不斷給白宮壓力，促使特朗普政府採取一種對華強硬的戰略。上個月特朗普訪華期間，兩國竟未能發布一份聯合聲明，就體現了美國建制派力量對中國深深的擔心，甚至敵意，因為尼克松以來歷屆美國總統在首次訪華時一般都會跟中國領導人發布一份聯合聲明，表示要推動中美關係持續良性發展。

　　2、新視角NPF：這份報告出台的背景是什麼？為什麼特朗普會把中國和俄羅斯定位為「戰略競爭對手」？

　　張哲馨：其實，白宮在過去30年已經發布了16份《國家安全戰略報告》。老布希是在1990年，就是他上任後的第二年發布了首份報告；之後的柯林頓、小布希、奧巴馬也都在上任之後第二年發布首份報告。這次特朗普上任一年不到就發布安全戰略報告，一方面表現了國內建制派力量對美國國家安全和國際地位不斷弱化的擔憂，另一方面恐怕也說明特朗普作為一個「推特總統」，想要儘快出台一份明確的文件來指導政府部門運作，以免因自己口無遮攔或者政府內部眾口不一而影響到實際政策的執行。

　　至於說報告把中國和俄羅斯定位為「戰略競爭對手」，根本原因是美國戰略界普遍認為不斷崛起的中國早晚成為美國的心腹大患，而俄羅斯在歐洲和中東的一系列強硬行動，以及可能插手美國大選，都讓美國人覺得是一種嚴重挑戰。除了經濟和安全方面的考慮外，美國戰略界還擔心冷戰之後美國一直實行的自由主義政策面臨著破產。特別是習近平擔任總書記以來，中國在國際經濟危機之中，頂著種種外部壓力，不但經濟保持著中高速發展、社會總體更加穩定，還不斷擴大國際影響，交的朋友越來越多，展現出更多的制度自信、道路自信，令美國「和平演變」中國——也就是把中國納入美國主導的自由主義國際秩序——的期望徹底落空。因此我認為，儘管這份報告把中俄定位為戰略對手，但實際上僅僅把俄羅斯看作一個軍事上、安全上的挑戰者，而中國在經濟、安全、政治、文化等各方面都展現出巨大的發展潛力，只有中國才被視為美國真正的戰略對手——哪怕中國繼續和平發展，也會對美國形成越來越大的挑戰。

　　具體來看，這份報告採用了多個概念來定位中國：「競爭者（competitor）」、「挑戰者（challenger）」、「修正主義國家（revisionist power）」、「競爭對手（rival power）」，而這些概念有非常不同的含義。如果說中國僅僅是一個競爭者或挑戰者，則任何時候國與國關係都存在著競爭和某種程度的彼此挑戰，只要是良性競爭，反而會給世界發展帶來更多活力，不見得是壞事。「修正主義國家」雖然程度重一些，但也只是說中國可能謀求改變美國主導的舊的世界秩序，本身並不帶有很濃的價值判斷。但「對手（rival）」這個詞在國際關係領域是有特定含義的，就是雙方關係的主流是對抗性的，所謂「一山不容二虎」，有一種「有你沒我」的感覺在裡面。這說明美國戰略界很多人對中國崛起是持懷疑甚至敵視態度的。這就是當前中美關係的現實。

　　同時我們要看到，這份報告也表示要繼續同中國發展良好的合作關係，特別是經濟合作以及在各種多邊問題上的合作，這說明美國並不希望跟中國搞「冷戰」。換句話說，儘管美國戰略界對中國的實力增長和制度自信憂心忡忡，但基於同中國進行合作的現實需求，以及對中國可能會在未來同美國就世界秩序達成某種新的共識的期待，使這份報告在表達了對中國的戰略疑慮和防範心理之外，也為未來中美加強協調合作留下了一扇窗口。可以說，這份報告體現的仍是一種防範戰略、競爭戰略，而非冷戰戰略。這與半個世紀前美國對前蘇聯的戰略是有根本差別的。

　　從中國的角度看，我們從未在政策表述上把美國當作競爭對手，從未表示要把美國趕出某一地區，從未試圖取代美國的霸權地位，而是不斷強調我們努力成為一個負責任的大國，希望與美國及其他國家展開更多交流合作，共同改革原有的不那麼公平的國際規則和世界秩序。因此美國戰略界仍有不少人希望能夠通過兩國未來的互動探索出一條擺脫「修昔底德陷阱」的途徑，避免中美之間由於不斷加強敵意和對抗而使冷戰成為「自我實現的預言」。

（古希臘著名歷史學家修昔底德認為，當一個崛起的大國與既有的統治霸主競爭時，雙方面臨的危險多數以戰爭告終。）

　　3、新視角NPF：該報告的出台與朝核問題上中美合作的不順利是否有關？

　　張哲馨：當然有關，但是並沒有絕對的因果關係，因為報告的準備工作甚至在特朗普上台之前就開始了——總統大選期間，特朗普團隊就針對美國的國際環境、國際地位、國內外面臨的主要問題等制定了基本的政策綱領，簡言之就是「美國優先」、以重振美國經濟為綱，鞏固美國的世界領導權。這一點在這份國家安全戰略報告中也表現得很清楚。

　　所以，近期中美在半島核問題上的合作不如預期那樣順利，只是為這份報告的最終出台加上一個註解，改變不了報告的主基調。實際上，特朗普政府從一開始就把中國定位成一個戰略競爭對手，特別是在經濟方面。未來至少五年到十年，美國對中國和中美關係的定位——就是戰略競爭關係——都不會發生根本改變。雖然中國自身經濟和社會發展也面臨著種種問題，但在美國人看來，中國由政府主導的發展模式具有特別大的競爭優勢，會給美國所代表的自由主義發展模式帶來越來越大的挑戰。換句話說，以前中美只是在有限的領域進行競爭，但今後的競爭將更多體現在制度上、在發展模式上，因此是一種全面的戰略競爭關係。

（今年11月29日，朝鮮再次進行洲際導彈試射，宣布整個美國已納入朝鮮供給範圍）

　　4、新視角NPF：下一個問題與美台關係有關。該報告出台前幾天，中國駐美大使館參贊稱「美國軍艦抵達高雄之日，就是解放軍武力統一台灣之時」；報告出台次日，四名台灣統派人士被台灣「法務部調查局」被帶走。聯想到美國與台灣的關係，兩件事情之間是否有關，台灣的動作是否有美國授意？

　　張哲馨：跟剛才的問題相似。兩岸關係的僵持和對立無疑會給美國這份報告增加一些證據，美國未來也仍然不會放棄打「台灣牌」，但台灣問題在中美關係中的地位日益下降，這是不爭的事實。根本原因在於中國大陸的實力和國際影響力同本世紀初相比已經有了本質的提升。15年前，我們的GDP只有美國的1/8，軍事開支僅有美國的1/9，甚至比台灣的軍事支出還少。今天，中國的GDP已超過美國的一半，軍事開支也超過了美國的1/3，居世界第二位。所以我們看20年前台海危機的時候，美國派出航空母艦來台灣海峽，我們沒有多少反制措施，但今天美國就不大可能冒著跟中國發生軍事衝突的危險派軍艦過來。台灣的民進黨當局希望美國對中國大陸強硬一些，希望中美關係緊張一些，這樣它可以作為美國遏制中國大陸的「棋子」，彰顯台灣在地緣政治上的重要性，這不免有些認不清形勢。

　　至於這次台灣新黨四名黨工被民進黨當局在沒有足夠證據的情況下以「危害國家安全」的名義拘捕，明顯是一種政治迫害，這對台灣的民主發展是一個巨大的諷刺，也說明民進黨當局推動的所謂「轉型正義」運動根本上是對異黨異見搞政治清洗，對台灣地區的法治環境造成很大傷害。這對於美台關係來說應該是一個負面因素，因為它會使美國的輿論和知識界精英對民進黨政權產生反感。所以，我不認為這件事是美國方面授意的。

（新黨代表在台「調查局」新店調查站門口抗議4位青年黨工被抓。）

　　5、新視角NPF：特朗普將中國和俄羅斯歸為一類，並同時定義為「修正主義的國家」，是否意味著中俄更加緊密關係的到來?中國會如何應對美國如此針對中國的國家安全戰略？

　　張哲馨：中俄實際上面臨著相似的壓力，也就是來自於美國主導的西方秩序的壓力。因此雙方必定會在戰略上有著更深的相互理解和共識，塑造更多的共同利益和合作空間。但一方面要看到西方世界也不是鐵板一塊，比如在最近的耶路撒冷問題上，美國的盟友英、法等國都在聯合國安理會上投票反對美國。此外，在中東政策、對華政策、全球治理等議題上，美國同許多歐洲國家也存在很大的分歧。所以，現在中俄並沒有通過政治或安全結盟來對抗西方世界的必要，何況兩國在安全和經貿等問題上要加強合作也還面臨著許多障礙——畢竟，中俄作為歐亞大陸的兩大強國，存在著一種天然的地緣競爭關係。更重要的是，中俄兩國現在所受到的戰略壓力不足以使雙方結成機制化的安全同盟，以免引起同西方世界更大程度的對抗，刺激美國和歐洲對兩國採取更強硬的遏制手段。與冷戰時代不同，當今世界各國處於同一個體系之中，就是一種全球化的、「你中有我、我中有你」、一損俱損的國際體系。不到萬不得已，兩國不會通過結盟來進行「底線防守」。因此，我認為中俄未來的合作主要還是在塑造更多政治共識和一些具體領域的政策協調上。

　　關於中國應該怎樣做，我想首先，是要站穩腳跟，堅持做好自己的事。一方面，報告的定調和內容並未超出我們的預想，無需過於緊張；另一方面，這份報告只表達了一種戰略思維和戰略傾向，要變成具體的政策並取得實效還需要很多時間，在這期間中美兩國很可能通過不斷擴大交流與合作形成新的戰略共識，而不像一些人認為的，中美必定會成為敵人。

　　其次，是要更多地體會報告中的細微之處。比如剛才講這份報告對中國的定位用到了多個概念，就表明美國政府內部對中國的看法存在很大差異——因為這個報告是由美國各政府部門分別起草的，最後才統合到一起，所以在講到中國的時候用詞不同：安全和軍事部門將中國視為「競爭對手」；國務院可能認為中國主要是美國主導的全球秩序的「挑戰者」；而商業部更多將中國視為一個「競爭者」。各部門對來自中國的威脅有著不同的看法。這就表明美國戰略界並不全都敵視中國。這份報告也提出要加強同中國在經貿和其他領域的往來與合作，對搞好中美關係還保留了不少希望和期待。

　　最後，就是要加強在重點領域的合作。何謂重點領域？既然美國普遍在安全方面將中國當作對手，外交方面認為中國更多是個挑戰者，商業方面主要是競爭者的關係，我們應該重點推動同美國在安全問題上的交流與合作，比如擴大中美軍事交流的領域和層級，以增強雙方的戰略互信。同時在外交和經貿領域加強政策協調和自我剋制，盡量避免損害對方利益的單邊行動，特別是要避免形成新的排他性的機制，比如過去的「跨太平洋夥伴關係協定（TPP）」這樣的政治、安全或經濟集團。這樣才能有力維護中美關係的基本面不發生大的變化。假如雙方都能朝這些方面努力，未來幾年中美關係有可能過渡到一種新的狀態，就是通過加強協商和政策協調來達成更多戰略共識，在穩定和發展中美關係基礎上對世界及地區主要議題發揮「定盤星」的作用。這就是中國政府主張的中美新型大國關係的核心內涵。