嚴格依據基本法處理香港政制發展問題

長期以來，政制發展一直是香港社會面臨的一個重大課題。如何處理香港政制發展問題，本質上不是要不要發展民主，而是要不要按照基本法的規定辦事的問題。我們認為，嚴格遵循基本法的規定，才能夠妥善處理香港特別行政區政制發展的問題。一、政制發展的特殊含義在討論政制發展的時候，我們需要首先弄清楚「政制發展」的特殊含義和特定範圍。基本法是特別行政區的憲制性法律文件，為特別行政區提供一個民主法治、穩定可行的政治體制，是基本法的重要內容之一。關於特區的政治體制，基本法規定了兩個層面的問題。第一個層面是中央與特區的關係，基本法對中央和特區各自享有的權力作出了明確規定，中央授權特區享有高度自治權，中央保留外交、國防、主要官員任命等權力。這解決了特區政治體制與國家政治體制的銜接問題。第二個層面是特區本地的政治體制，這又包括兩個方面，第一個方面是特區設立哪些政權機關以及這些政權機關之間的關係，基本法設計了行政主導的政治體制，規定司法獨立，行政機關和立法機關互相配合又互相制約；第二個方面是行政、立法和司法三機關成員如何產生，即行政長官、立法會議員和法官的產生辦法，基本法規定法官通過委任的方法產生，行政長官和立法會議員的產生辦法在回歸頭十年基本法已作了明確規定，回歸十年的時候可以檢討行政長官和立法會議員的產生辦法，使其朝著更加民主的方向發展，最終實現行政長官和立法會全體議員通過普選方法產生的目標。基本法附件一和附件二規定的兩個產生辦法是香港整個政治體制的組成部分。可見，基本法規定的香港特別行政區的政治體制是一個既涉及中央與特區關係，又涉及特區政府各部門之間權責關係的完整的概念。在制定基本法的時候，香港特區政治體制的設計是在吸收了香港各界提出的各種方案基礎上、經過科學研究而形成的。為了政權的平穩過渡，保證新的特區政府能夠有效運作，這個體制吸收了原有政治體制中行之有效的部分，例如行政主導就是香港原有政治體制的重要特點和優點，也就被基本法所吸收。關於特區的政治體制，上述第一個層面中央與特區關係和第二個層面第一個問題即特區行政、立法和司法的職責和相互之間的關係，應該是長期不變、保持穩定的，不屬於政制發展的範疇。目前的政制發展只是要檢討第二個層面的第二問題，即對特區政治體制進行局部修改，不是對特區整個政治體制進行全面的重新審視。因此，政制發展不是無限的，而是有特殊的含義、特定範圍的。二、政制發展的特殊含義決定了政制發展必須遵循基本法既然政制發展只是檢討整個特區政治體制中的一部分內容，更換其中一個零部件，那就只能按照目前這台政府機器的操作章程——基本法來進行。如果拋開基本法全面檢討特區的政治體制，那就等於把基本法規定的政治體制推倒重來，另起爐灶，另行規定中央與特區的關係，另行規定特區行政、立法和司法的職責和相互之間的關係，等於重新制定基本法關於政治體制的內容。因此，我們必須首先明確政制發展並非推翻基本法規定的政制框架結構，不是更換整個政府機器，而是進行局部的調整，是在一定範圍內更換零件，即只對行政長官和立法會議員的產生辦法根據需要進行修改。香港的政制發展既不能修改國家的政治體制，也不能影響基本法確立的香港特別行政區整個政治體制的有效運作，而只能在不改變中央與特區的關係，不改變特區行政、立法和司法職責和相互之間關係的前提下，考慮行政長官和立法會議員產生辦法的修改問題。如果可以脫離基本法進行政制發展，什麼都可以「發展」，政制發展是無限的，勢必影響基本法確立的中央與特區的憲制關係，而且衝擊目前基本法規定的特區三部門之間的關係及其運作機制，造成香港特區政治體制的混亂，影響特區政府的有效運作，最終也將影響到香港的穩定繁榮。這就是為什麼香港特別行政區的政制發展必須嚴格依據基本法的原因，政制發展既然不是推倒重來，只是修改整個政治體制的局部，這就決定了政制發展必須遵循基本法，在基本法確立的政制大框架內來進行。只有維護基本法確立的政治體制的穩定，才能夠構建和諧的中央與特區關係，維護香港特區的長期繁榮穩定。三、依據基本法處理政制發展問題是法治原則的要求香港的法律制度一直比較健全，擁有良好的法治傳統。香港回歸後，香港法治得到了進一步完善和加強。法治的一項基本原則就是嚴格依法辦事。這裡的「法」包括所有在香港具有法律約束力的各種立法和判例，其中最重要的法就是香港基本法。「法治」（ruleoflaw）可以說首先是「基本法之治」(ruleoftheBasicLaw)。如果置基本法於不顧來討論政制發展，顯然是對法治原則的不尊重。法治是香港繁榮穩定的基石，是保障人權自由最重要的元素,我們必須認真對待、堅決維護香港的法治。要維護法治，首先就要維護基本法的權威和尊嚴。我們不能離開基本法談法治，當然也就不能離開基本法談政制發展問題。在政制發展問題上強調法治原則尤其重要。因為法治既是目前香港政治體制的一個重要元素，是香港政制的優點和優勢，也是維護整個政治體制穩定的重要保障。因此，通過政制發展，不僅要解決政治體制本身的問題，也應該使香港的法治得到進一步的加強，在社會大眾面前樹立依法辦事的新典範。社會各界關於政制發展的討論，可以百花齊放，百家爭鳴，但是最終形成的方案一定要不折不扣嚴格按照基本法的規定辦事，並按照基本法規定的程序加以通過。任何脫離基本法原則精神的政改方案，任何脫離基本法規定的程序、試圖另謀出路的做法，不僅是不切實際的，而且也違反了法治的基本要求。四、基本法規定了政制發展的原則和程序香港基本法起草委員會姬鵬飛主任委員1990年3月28日在第七屆全國人民代表大會第三次會議上所做的《關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法（草案）〉及其有關文件的說明》中指出：「香港特別行政區的政治體制，要符合『一國兩制』的原則，要從香港的法律地位和實際情況出發，以保障香港的穩定繁榮為目的。為此，必須兼顧社會各階層的利益，有利於資本主義經濟的發展；既保持原政治體制中行之有效的部分，又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。」這些原則和因素既是基本法規定香港政治體制所堅持的方針，也是我們今天討論、規劃香港政制發展所必須遵循的原則精神。（一）有利於「一國兩制」的貫徹實施基本法是根據我國憲法制定的，其主要內容是規定香港特別行政區實行的制度，目的是保障「一國兩制」方針和中央對香港基本方針政策的實施。香港特區的政治體制是根據「一國兩制」方針政策設計的，因此香港政制發展同樣要堅持「一國兩制」，而不能脫離「一國兩制」去發展，政制發展要有利於「一國兩制」的實施和強化。香港政制的發展，既是香港的事情，也是國家的事情，既要考慮到香港本地的需要，又要考慮到國家的整體利益，不能損害國家的主權和統一，民主發展不能以犧牲「一國」為代價。香港對國家的價值固然在於「兩制」，正因為有「兩制」，香港才不同於內地任何一個地方，對國家才有特殊的價值，因此一定要保持好「兩制」。但是香港對於國家的價值，也在於「一國」，如果沒有了「一國」，香港對於國家的價值也將大打折扣。只有「一國」得到了充分的保障和提升，「兩制」尤其香港的那「一制」才能得到較大較快的發展。「一國」的落實，不僅會促進「兩制」的落實，而且有利於香港民主政治的發展。因此，香港政制的發展應該既有利於保持「兩制」，也要有利於「一國」的提升。「一國」和「兩制」應該通過政制發展得到同樣的保障和強化，削弱其中任何一個，都不符合「一國兩制」的精神。（二）符合香港的法律地位香港的法律地位，就是香港特別行政區在整個國家的法律地位，這主要是由基本法所規定的，同時受憲法的規制。基本法規定，香港特別行政區是中華人民共和國享有高度自治權的地方行政區域，直轄於中央人民政府。這就明確了香港特別行政區的法律地位。從憲法上來看，憲法第31條關於設立特別行政區的規定直接適用特別行政區，除此之外，對於特別行政區有直接意義的憲法制度主要有兩個，一個是人民代表大會制度，一個是單一制的國家結構形式。正是基於這些憲法制度，基本法才一方面賦予特區高度自治權，另一方面也規定了體現國家統一和主權的內容，保證中央依據憲法應該享有的權力能夠落實。因此，香港政制發展不能忽視香港特別行政區在憲法和基本法上的法律地位，不能不考慮中央根據憲法和基本法應該行使的職權。中央政府對香港政制發展擁有最終決定權，這不僅是基本法規定的，也是國家憲法所要求的。中央政府不僅要對「一國」負責，而且要對「兩制」負最高憲制責任，就香港的長期繁榮穩定和國家統一與主權向全國人民負責。（三）均衡參與，有利於維持香港的繁榮穩定，有利於資本主義的發展參考西方各國民主發展的經驗，基本法確立了一個社會各界都能夠均衡參與的政治架構，是代表性比較全面、各種因素都考慮得到的架構，能夠保證香港各界人士平等參與政治活動的民主權利，保障每一個人都有參政議政的機會。我們在討論政制發展的時候，仍然要以均衡參與為重要的考慮因素，無論富人、中產階級或者窮人都有參與的機會，發展後的政制要同時保護社會各階級、各階層的利益，都能夠從香港穩定繁榮中獲得好處。目前香港的政治體制從整體上是有利於維持特區繁榮穩定、有利於特區資本主義發展的。因此政制發展也必須有利於、而不能損害香港的繁榮穩定和資本主義的發展，不能以犧牲香港的繁榮穩定為代價。（四）「循序漸進」和「實際情況」任何一個成熟的民主體制都是逐漸形成的。為此，基本法規定要「根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則」，最終實現普選產生行政長官和所有立法會議員的目標。這是政制發展的一項重要原則。「循序漸進」就是「按照一定的秩序逐漸往前走」。這裡的「進」是有方向的，如果方向不正確，那就不是「進」，可能事倍功半，甚至南轅北轍。這個方向就是「一國兩制」、「港人治港」和「高度自治」，既有利於民主發展，又要保障均衡參與，有利於維持特區的繁榮穩定，有利於特區資本主義的發展。什麼時候「進」，如何「進」，那要根據香港的「實際情況」來決定。所謂的「實際情況」，既指香港的社會、經濟情況，也指香港的整個政治狀況以及香港社會能夠接受的程度。同時，我們也不能無視國家和整個國際的大環境。發展民主是一個科學問題，需要科學理性、耐心細緻的討論，需要在充分討論的基礎上就民主進程形成一個基本共識。西方國家發展民主，無不按照本國的實際情況、循序漸進地進行，幾乎用了上百年乃至二、三百年的時間才形成今天的狀況。當然香港民主的發展不會像西方需要那麼長的時間，其速度肯定更快，但是一定要穩妥，方向要正確。（五）政制發展在程序上也要依法辦事關於香港政制發展的程序，基本法附件一和附件二作了規定。全國人民代表大會常務委員會2004年4月6日通過了《關於〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》，進一步明確了政改的啟動程序。4月26日全國人大常委會通過了《關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定》。全國人大常委會對基本法的「解釋」和「決定」具有法律效力，完善了政制發展應該遵循的程序。政制發展除了遵循基本法本身外，還必須遵循全國人大常委會對基本法的有關「解釋」和作出的有關「決定」，不能在基本法和「人大釋法」之外尋求政制發展的程序。五、依據基本法處理政制發展問題是最終實現普選的捷徑眾所周知，在香港逐漸推行民主是國家一貫的主張和追求，這也是中國單方面的決定。國家對香港的民主承諾，已經通過香港特別行政區基本法予以法律化。基本法充分貫徹了民主的原則和精神。從基本法制定的過程來看，儘管制定基本法的權力屬於中央，但是中央仍然廣泛徵求了香港廣大市民和社會各界的意見，尤其他們關於香港政治體制的看法，其中許多被基本法所吸收。從基本法規定的政治體制內容來看也充分體現了民主原則，是民主的制度化、法律化。「港人治港」本身就是巨大的民主進步，是港人當家作主的生動表現，是香港走向民主的里程碑。基本法還規定，根據香港的實際情況和循序漸進的原則，行政長官的產生辦法最終實現由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。根據同樣的原則，立法會議員最終也要實現全部普選產生。可以看出，香港基本法規定的政治體制是一個民主、科學的體制，更為重要的是，它為最終實現全面民主指明了發展的方向，規定了香港進一步民主化的原則和步驟。既然如此，嚴格依照基本法規定的方針路線，推動香港政制不斷往前發展，就是香港最終實現「雙普選」的捷徑。離開基本法尋求政制發展，不僅違背法治原則，而且也是捨近求遠、舍本求末的不智之舉。嚴格依據基本法處理香港政制發展問題，是加快民主政治發展、早日實現「雙普選」的不二法門。結論總之，政制發展，茲事體大。《基本法》已經解決了香港政治體制的主要問題，大的框架已經具備，中央和特區授權與被授權的關係已經確立，司法獨立，行政機關和立法機關互相制衡又互相配合，整個體制是行政主導，這也已經明確。在相當長一段時期，不存在修改基本法這些規定的問題，這個架構應該保持長期穩定。今天我們所討論的政制發展，不是離開基本法確立的這個根本政治架構重新擬定一個全新的體制，不能「突破」基本法來談政制發展。香港政制的發展一定要嚴格按照基本法和「人大釋法」確定的原則、方向和程序，在基本法的軌道上不斷推動民主政治向前邁進。這是法治精神的要求，也是推動香港民主政治儘快發展的捷徑。只要嚴格按照基本法辦事，香港特別行政區的民主政治一定會更快更好地不斷往前發展，最終實現「雙普選」。
推薦閱讀：