行政調查權與刑事偵查權關係論衡 ——以國家監察體制改革為視角

為了在全國範圍內推進國家監察體制改革探索和積累經驗，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議決定：在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作。從國家監察體制改革的目的來看，勢在建立更有效地防腐敗、提效能的權力監督制度。權力監督是權力正常運行的重要保障，從權力劃分上看，有人提出，除了傳統的立法權、行政權和司法權，監督權也應該獨立。強調監督權的重要性和特殊性，實際上重在防止腐敗。不受監督和缺乏監督的權力很容易導致權力尋租。面對當前嚴峻的反腐敗形勢，推行國家監察體制改革勢在必行，它確定了權力監督的新思路。與此同時，既有的權力結構也勢必會受到影響，要根據需要予以調整，其中包括行政調查權和刑事偵查權。對行政調查權和刑事調查權的關係進行研究，有助於明確二者的權力定位，有助於實現二者的權力平衡，有助於國家監察體系的完善和良性發展。

一、行政調查權與刑事偵查權的權力結構定位

權力結構定位主要是明確具體權力在國家權力體系中的歸屬，認定行政調查權與刑事偵查權的權力結構定位有助於加強對行政調查權和刑事偵查權的認識，有助於正確認識行政調查權和刑事偵查權的關係。要認定行政調查權與刑事偵查權的權力定位必須準確認識行政調查權和刑事偵查權的性質。

（一）行政調查權的性質

關於行政調查權，存在不同層面的認識，有廣義上的，也有狹義上的。廣義上的行政調查權涉及面較廣，狹義上的行政調查權主要是指為作出行政決定而展開的調查活動。有人認為，行政調查是行政主體出於行政管理的目的而對信息進行收集和處理的活動，警察行政調查即警察機關出於治安行政管理的目的，對治安信息進行收集和處理的活動，同時具備了程序法和實體法上的意義，表現得極為複雜。一些調查行為表現為事實行為，不對行政相對人的權利義務作出法律上的處分，一些又直接對行政相對人的權利義務加以處分。①有人則認為，行政調查行為是指行政主體在行政程序開啟之後、行政決定作出之前，為了查明案件事實依據職權所進行的資料收集、證據調取的活動。②很明顯，第二種觀點對行政調查界定的外延要比第一種觀點窄。

從歸屬上講，行政調查權③是行政監察機關在監察過程中享有的具體權力。根據《行政監察法》關於監察機關的職責和許可權等相關規定不難看出，行政監察屬於行政權的範疇。說到底，行政權是一種管理權。所以，行政調查權具有行政權的性質，其行使價值在於保證具體行政權力按照法律規定實施，是行政權體系中的重要組成部分。

行政權具有單向性，行政調查權也是單向的。行政調查權的實施以國家權力保障為後盾，直接對相對人的權利產生影響。行政調查權是因某一具體事務而啟動的，《行政監察法》明確了監察事項。根據《行政監察法》第18條的規定，監察機關對監察對象的執法、廉政、效能情況進行監察。同時，行政調查權具有程序性。《行政監察法》第五章專門規定了監察程序，對監察程序予以細化，具體包括立項、制定和實施方案、報告情況、作出監察決定或者提出監察建議。此外，對於作出的處分決定不服的，還可以要求複議和提請複核。由此來看，這些相對細緻和全面的程序規定規範了行政調查權的實施。

(二)刑事偵查權的性質

關於刑事偵查權的性質，理論上存在不同的說法，大體集中在＂行政權論＂＂司法權論＂＂雙重屬性論＂三種觀點的爭論。

"行政權論"者認為偵查權屬於行政權的原因主要有：第一，行政權本質上屬於一種管理權，司法權本質上是一種裁判權，偵查權是在執行和管理某項具體事務，所以，偵查權是行政權。第二，行政權具有主動行使性，司法權具有被動適用性，偵查權是在主動行使具體權力，所以，偵查權是行政權。第三，在我國，偵查權的行使機關主要是公安機關，公安機關從性質上講屬於行政機關，所以，其行使的偵查權是行政權。第四，行政權的行使具有傾向性，司法權的行使需要居中裁判，偵查權的行使傾向性明顯，所以，偵查權是行政權。第五，行政權具有效率優先性，司法權具有公正優先性，偵查活動追求效率優先，所以，偵查權是行政權。

＂司法權論＂者認為，儘管偵查權和行政權存在眾多的關聯，但是從本質上講，其和審查起訴、審判活動存在內在聯繫，其是刑事訴訟的重要組成部分，不能因歸屬主體的不同而忽視了其本質性質。偵查權的行使是為了查明犯罪事實和收集證據，某種程度上和終局的公正性存在密不可分的聯繫。

"雙重屬性論"者認為，偵查權具有不同的面向，不同的面向所反映的性質有所不同。偵查權的管理和運行是行政化的，並具有可訴性，從這個角度來講，其具有行政權的屬性；偵查權是為審查起訴和審判服務的，屬於追訴權的組成部分，為避免濫用，

又應當接受一定的司法控制，從這個角度來講，其具有司法權的屬性。④

筆者認為，偵查權是司法權。＂行政權論＂沒有考慮到偵查權的訴訟屬性，權力主體只不過是在權力配置上根據具體情況進行設置罷了，不能成為確定其性質的依據。"雙重屬性論"者的觀點本身就存在矛盾，行政權和司法權分屬兩種完全不同的權力體系，一種具體的權力不可能同時具備兩種不同權力的屬性。從歸屬上來看，偵查權歸屬司法訴訟系統，發揮著不可替代的作用。所以，其本身應該屬於司法權。另外，以貪污賄賂等職務犯罪為例，紀委、監察等不同監督主體啟動前期的調查程序，但是最後都需要移交司法機關進行處理。在移交時，事實不清、證據不足的需要進一步偵查，這說明已經啟動了司法程序，偵查是司法環節的重要組成部分。

二、行政調查權與刑事偵查權的權力功能銜接

不同權力的預設目的各不相同，針對同一問題可能需要多種權力組合構建權力體系來予以解決。行政調查權和刑事偵查權的面向對象可能有重合，如腐敗行為，這也是二者聯繫的重要體現。如果要準確界定行政調查權與刑事偵查權的關係，那麼就必須明確二者的功能體現。從功能上來看，行政調查權和刑事偵查權並不存在衝突和矛盾。就針對貪腐問題而言，二者應該實現有效銜接，這樣才能發揮應有的打擊職務犯罪的效能。

(一)行政調查權的功能

行政調查權的功能體現為通過實施行政調查權能夠實現的效果。這裡的行政調查權是行政監察的重要手段，重在監督相應行政權是否依法依規運行。根據《行政監察法》第18條的規定，監察機關對監察對象執法、廉政、效能情況進行監察。具體而言，監察機關有權檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中是否存在問題；有權受理對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；有權調查處理國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律的行為有權受理國家行政機關公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予處分決定的申訴，以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴。就監察機關的地位而言，監察機關按照國務院的規定，組織協調、檢查指導政務公開工作和糾正損害群眾利益的不正之風工作。

綜合來看，監察機關享有檢查權、調查權和處理權。從規範的角度來看，監察機關的權力包括查閱權、查詢權、質詢權和處分權。《行政監察法》第19條規定：＂監察機關履行職責，有權採取下列措施(一)要求被監察的部門和人員提供與監察事項有關的文件、資料、財務帳目及其他有關的材料，進行查閱或者予以複製；(二)要求被監察的部門和人員就監察事項涉及的問題作出解釋和說明；(三)責令被監察的部門和人員停止違反法律、法規和行政紀律的行為。＂說到底，行政調查權就是了解情況的權力，按照權力法定原則，這種權力應該有具體內容，應該按照法定程序行使並受到應有的監督。在權力運行體系中，行政調查權歸屬於行政監督權的範疇，其發揮著監督行政管理權正常合理運行的職責。

由此來看，行政調查權的功能主要表現為第一，保證行政權特別是行政管理權正常運行。第二，營造良好的行政執法環境。第三，提高行政管理和執法效能。

(二)刑事偵查權的功能

刑事偵查權的功能和偵查任務直接相關。一般而言，偵查任務表現為以下三個方面：第一，查明案件事實；第二，收集犯罪證據；第三，抓獲犯罪嫌疑人。偵查主體承擔著查明案件事實的重任，這為刑事訴訟的後續環節即審查起訴和審判提供了重要的事實基礎。偵查主體是收集證據的法定主體，這也是刑事訴訟後續環節即審查起訴和審判的重要保證。在刑事訴訟過程中，具體的人是承擔刑事責任的主體。如果沒有具體的人，那麼刑事訴訟的運行是沒有任何意義的。刑事追訴的價值在於讓犯罪嫌疑人承擔應有的刑事責任，一方面由此來伸張正義，另一方面由此實現教育和改造。所以，抓獲犯罪嫌疑人是刑事追訴的直接要求。從現代刑事訴訟制度的發展來看，警察、檢察官和法官分工明確。其中，抓獲犯罪嫌疑人由警察來承擔。

由此來看，刑事偵查權的功能主要表現為：第一，查明案件事實，發現案件真相。第二，收集犯罪證據，服務刑事訴訟。第三，追訴犯罪，保護被害人的權利。第四，推動刑事訴訟正常運行，實現公平價值。

三、國家監察體制改革視角下的行政調查權和刑事偵查權

從此次國家監察體制改革的內容來看，其將試點地區人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會反映了改革的初衷，即調整治理腐敗的思路。改革後的國家監察制度使打擊職務犯罪更具針對性，打擊職務犯罪的力度更大，打擊職務犯罪的效果更徹底，治理腐敗更具體系性。

(一)腐敗治理新模式

推行國家監察體制改革重在治理腐敗，一定程度上就是為解決貪腐問題而制定的對策。此次國家監察體制改革也實現了腐敗治理模式的新變革。原來的腐敗治理模式表現為"九龍治水，各管一攤＂，這種模式最大的弊端在於不同主體之間配合不到位，最後導致腐敗治理不成體系。腐敗治理體系不健全會引發以下問題：第一，某些貪腐問題處於＂失管"狀態，＂無人問，無人管＂。第二，不同主體之間互不＂認可＂，缺乏應有的配合和協作。第三，發現貪腐線索乏力，處理貪腐問題效率低下，難以對具體貪腐違紀行為作出準確追究。當前，我國的反腐職能機構和資源分別分布在行政監察機關、紀委、人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門，存在權力交叉和權力空白的分配機制不合理現象，導致在實際工作中，反腐機制和職能分散，難以集中發力的問題，影響反腐職能的有效發揮。⑤可以說，這些客觀存在的問題也是推行國家監察體制改革的重要動力，創新腐敗治理新模式勢在必行。

當前，權力監督存在多種不同的表現形式，如黨紀監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督等。但是，這些監督形式各自發揮作用的程度和不同監督形式之間是否實現了互補值得深入研究。也正是面對這種形勢，國家嘗試通過推動國家監察體制改革來改變當前的局面。從目前的情況來看，這種改革是一種有益的嘗試，確實是解決當前問題的有效方案。第一，黨紀監督和行政監督之間不再有"失管地帶＂。紀委行使監督權的依據是黨的紀律和黨內法規，其監督對象只能適用於黨組織、黨員領導幹部和廣大黨員，這種監督權的性質是黨組織的監督權，屬於社會公權力範疇。而國家監察委員會行使監督權的依據是憲法和法律，其監督對象應是行使國家公權力的國家公職人員。因為，紀委無權以黨的紀律約束非黨員的國家公職人員，而監察委員會既可以依法監督黨員也可以監督非黨員的國家公職人員。⑥第二，確立專門的監督主體，強化了監督力度。國家監察委員會的創設，實際上集中了治理貪腐的相關主要權力。為了維持行政監察等在原有權力場域的秩序價值，保留行政監察、國家審計等職能部門，僅把反腐權能與相應的機關力量整合到國家監察體制。⑦第三，權力監督更契合法治的內在要求。法治要求權力運行具有明確性和規範性。在全國人民代表大會常務委員會《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》這一綱領性文件中，關於監察委員會享有的監察內容和可以採取的措施作了較為明確的界定。這樣就保證了這一舉措的科學性和可行性。

根據《行政監察法》《人民檢察院組織法》及相關刑事法律規定，職能整合後的國家監察機構，應該享有預防腐敗的調查權、審計權、警示權、建議權，對腐敗違法違規的調查權、處分權，對腐敗犯罪的偵查權、預審權。這樣的權利配置與腐敗衍生、腐敗違法到腐敗犯罪的關聯性特徵高度契合，創新了非刑事手段和刑事手段並用的腐敗治理模式。⑧推行國家監察體制改革之後，腐敗治理模式出現了新樣態，即不同性質治理手段的協調和銜接。

(二)行政調查權和刑事偵查權的協調

從權力歸屬上看，行政調查權和刑事偵查權的區別是明顯的。以調查和懲治貪腐為例，從面向對象來看，行政調查權的面向對象是違紀違法行為也包括可能涉嫌職務犯罪的行為；刑事偵查權的面向對象主要是涉嫌職務犯罪的行為。從施行手段上看，行政調查權是調查權，具體手段和法定的偵查手段相似，例如，調取資料和證據、勘驗、扣押、查封、進入場所或駐地等；刑事偵查權的施行手段就表現為具體的偵查行為，包括訊問、詢問、搜查、查封、扣押、凍結、技術偵查、鑒定、辨認、通緝等，其範圍更廣。從所處階段來看，行政調查權是違紀違法行為被發現的前期調查手段，行為嚴重可能構成犯罪的，才可能啟動司法程序開展偵查；刑事偵查權是司法程序啟動之後實施具體活動的權力，其是打擊和處理職務犯罪行為的＂最後一道屏障＂。行政調查權和刑事偵查權的區別決定了二者不可能完全混淆，反而更表明二者之間應該表現為"分工負責，相互配合"的關係。行政調查權和刑事偵查權各自發揮的打擊職務違紀違法和犯罪行為的功能與作用不一樣。行政調查權更多地體現為＂打小、打早、露頭就打＂，由此防止違紀違法行為升級為犯罪，更多地在"防＂。刑事偵查權更多地體現為"重拳出擊＂，由此"消滅＂職務犯罪行為，更多地在＂治＂。

儘管行政調查權和刑事偵查權的定位相對明晰，但是要正確處理二者之間的關係，還需謹防行政調查權的＂異化＂。從設置監察委員會的角度來看，監察委員會享有的權力非常大，既包括調查又包括處置。監察委員會職能大體上分為監督、調查和處置三個方面，由內部不同的職能部門負責。調查部門既有對違紀違法行為的調査，也有對涉嫌職務犯罪的調査。⑨任何享有權力的機關都需要接受監督，監察委員會自然也不例外。監察委員會行使的調查權不同於偵查權，監察委員會的處置權屬於行政處理，其不能等同於司法處理更不能代替司法處理。《行政監察法》賦予行政監察機關對監察對象的建議和行政處分權，對涉嫌犯罪的監察對象應當及時移送司法機關依法處理。司法機關受理案件後將進一步偵查，並依法批捕和提起公訴。國家監察委員會成立後，行使的處置權多數情況下是程序性權力，而不是最終的處理權。只有當監察對象僅存在違紀違法情形需給予行政處分時，監察委員會的處置權才是實體性的。因此，要做好國家監察委員會和司法機關的協調銜接工作。國家監察委員會對涉嫌犯罪的監察對象無權決定批捕與否、起訴與否，無權酌情免責，只能依法調查完畢後及時移送司法機關處理。⑩行政調查權不能"膨脹＂而轉化為刑事偵查權。要保證腐敗治理體系的健全和完善，就必須實現行政調查權和刑事偵查權之間的協調發展。

①劉志剛，我國警察行政調查權的法律規制，吉林大學，2008.

②章志遠，行政調查初論，中共長春市委黨校學報，2007(1).

③如果沒有特別解釋，本文的行政調查權指的是狹義上的行政調查權。

④廖明，偵查權的性質與配置研究述評，山東警察學院學報，2011(1).

⑤白皓，楊強強，國家監察體制改革進路研究，河北法學，2017(5).

⑥楊輝解，全面深化改革背景下的國家公權力監督體系重構、武漢大學學報，2017(3).

⑦秦前紅，底高揚，從機關思維到程序思維國家監察體制改革的方法論探索，武漢大學學報, 2017 (3).

⑧吳建雄，國家監察體制改革的前瞻性思考，中國社會科學報，2017-2-15.

⑨馬懷德，國家監察體制改革的重要意義和主要任務，國家行政學院學報，2016(6).

⑩馬懷德.，國家監察體制改革的重要意義和主要任務.國家行政學院學報，2016(6).

原文載《新形勢下偵查權理論與適用問題研究》，中國人民公安大學出版社，群眾出版社，2017年10月第1版。本文作者：李建軍，鐵道警察學院偵查系講師，法學碩士，研究方向偵查學、刑法學。P13-18。

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