【中國工商·解讀】新型政商關係「新」在哪裡？

中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長 聶輝華

今年全國「兩會」期間，「新型政商關係」成為最熱門的話題。習近平總書記用「親」「清」兩個字為新型政商關係「定調」。新型政商關係究竟新在哪裡？如何構建新型政商關係？除了民營企業，國有企業是否也要納入政商關係？

新型政商關係新在邊界

市場經濟的核心問題，就是政府和企業的關係，即政企關係或者政商關係。伴隨市場經濟的不斷變遷和發展，政商關係也會相應調整，政商關係自然就具有時代特色。

習總書記用「親」和「清」兩個關鍵詞作為新型政商關係的基點，並且指明了方向。我理解，「親」就是政府官員要為企業提供必要的公共服務，在企業遇到困難時要幫助企業，要親近而不是疏遠企業。「清」是說官員和企業家之間的關係要清清白白，要在陽光下建立正常的政企關係、官商關係，而不是在桌子底下搞關係。簡言之，「親」說明政府和企業之間的服務與被服務關係，「清」指出了兩者關係的底線；「親」指出了政府和市場的邊界，「清」指出了合法與不合法關係的邊界。

與新型政商關係對應的，是中國的傳統政商關係。傳統政商關係有兩個顯著特徵：第一，侍從型，或者說依附型，即在官員和商人之間，通常是官員佔據主導地位，商人依附於官員。第二，合謀型，即官員通過灰色或違法手段為商人謀取獨佔利益，然後商人與官員瓜分利益。最典型的「紅頂商人」胡雪岩，就是依附型和合謀型的代表。

不僅如此，在理論上，經濟學家、社會學家或政治學家們在分析政商關係時，往往側重兩個維度：政府是否直接經營企業，以及政府是否促進了經濟增長。按照這個框架，如果政府直接經營企業，並且促進了經濟增長，那麼政商關係就是企業家型；如果政府通過營造良好的環境招商引資，促進經濟增長，那麼政商關係就是發展型。由此，企業家型和發展型政商關係涵蓋了經濟增長較快的東亞經濟體的幾乎所有類型，當然也包括了中國。

然而，傳統理念或者已有的政商關係分析框架完全沒有考慮政府官員和企業家的行為邊界，不考慮是否合法合規，只考慮是否具有經濟績效。它對於刻畫傳統中國的政商關係也許比較合適，卻未必適合刻畫新形勢下的中國政商關係。因此，要構建新型政商關係，在理論上我們也需要有新的突破。習總書記的「親」、「清」論，凸顯了現代法治的思維，值得我們研究政商關係時高度重視。

如何構建新型政商關係

在新常態下，經濟、政治、社會等各個領域都面臨轉型，政商關係也不例外。但是，要實現「親」、「清」的新型政商關係，在現實中還面臨一些問題，還需要一個比較長期的過程。

主要原因是，中國的政商關係尤其複雜。國外也有政商關係，但是在發達國家，法律比較透明和完善，有強有力的媒體監督，有激烈的市場競爭，因此官員和商人之間的交往會受到嚴格的監督，不合法的利益輸送受到了嚴格的限制。但是中國畢竟是一個發展中國家，導致政商關係複雜的具體原因包括以下幾點：

第一，信息不對稱，政策不透明。舉例來說，各級政府及其各個部門有名目繁多的補貼，但是絕大多數人並不清楚這些政府補貼的範圍和申請程序，補貼政策很多都沒有及時、準確地公布。因而最終那些擁有信息優勢的人獲得了政府補貼，而這些人未必是最需要補貼的。在政府和企業之間存在嚴重信息不對稱的前提下，如果一個商人遠離政府，就是遠離信息，就是遠離商機，最終很可能遠離市場。因此，商人必然會想方設法去接近官員，甚至拉官員下水。第二，權力對微觀經濟干預過多，且官員的自由裁量權太大。於是，工資低、管制權力大的官員，和收入高、被管制的商人之間，就存在一種互惠的交易關係，腐敗的溫床早已鋪就，就等官商勾結狼狽為奸了。當干預經濟的權力缺乏監督時，政企合謀是必然的結果，官商不可能各安其道、各走各路。這就是一個典型的囚徒困境：守規矩的商人若不與官員搞關係、做交易，必然被不守規矩的不良商人打敗，最終大家一起陷入「所有人都有罪」的困境。第三，官商之間從來不是平等的契約關係。因此，官員和商人之間一旦產生利益糾葛，商人很難用法律武器來保護自己的合法權益。這就決定了，商人必然依附於有權有勢的官員，兩者形成了一種穩固的合謀關係。

因此，要構建清清白白的新型政商關係，必須做到以下幾點。第一，不斷提高政府決策過程和結果的透明度，減少官員的「信息租金」。第二，限制和規範權力的運行過程，加強媒體監督。陽光是最好的防腐劑。沒有監督的權力必然導致扭曲的政商關係，而且侵害了合法商人的利益。第三，完善相關法律法規，明確界定官員和商人交往的合法邊界。現在很多官員不敢親近商人，主要原因就是怕惹上麻煩，怕說不清楚，這還是因為制度機制不夠完善。

國企也要納入政商關係

談到政商關係，很容易理解為政府官員和民營企業家的關係，這是狹隘的視角。實際上，由於國有企業，特別是央企，掌握了雄厚的經濟資源，它們也是企業，不是政府的組成部分，因此政商關係應該涵蓋政府和國企、官員和國企領導的關係。

不過，與民企不同，國企屬於體制內，國企的官員仍然在事實上享有相應的行政級別，因此國企官員和政府官員打交道的方式，與民營企業家可能迥然不同。一個國企老闆，即便沒有人大代表或政協委員的頭銜，就憑藉其相應的行政級別，仍然可以很方便地和政府官員打交道。因此，在十八大之後，雖然民企老闆和政府官員打交道變得更加困難了，但是這並沒有妨礙國企老闆和官員打交道。

不過，值得重視的問題是，國企有可能憑藉體制內的壟斷地位和「准官員」的身份，在市場競爭中排擠競爭對手，不利於民營企業的發展，從而產生負向的擠出效應。如此看來，我們不僅要重視國企和政府之間的政商關係，還要重視這種關係對民企和政府關係的外部影響。這是一個新的課題。