民有所問，應有所答——政府信息公開案例兩則

民有所問，應有所答

——政府信息公開案例兩則

　近日，國務院辦公廳印發《關於進一步加強政府信息公開回應社會關切提升政府公信力的意見》，要求各級行政機關依法主動、及時地公開政府信息，增強公開實效，正確引導輿情，保障公眾的知情權、參與權、監督權。為此，本期特選編了兩則信息公開案例，希望對行政機關信息公開工作有所裨益，依法公開，回應民聲。

案例一如何認定信息公開不作為？

要點提示：行政機關有義務對申請人政府信息公開的申請進行答覆。但「答覆」並不等於「必須公開」，對申請公開的政府信息，行政機關應根據具體情況分別作出答覆。

　　□楊子沄

　　案情

　　2010年12月，甲市某區政府收到李某以特快專遞方式提交的政府信息公開申請材料，請求區政府向其公開「區政府2003年徵收某村土地的徵收批准文件及報批材料、征地補償和安置方案批准文件」等相關材料。區政府未在信息公開的法定期限內對該事項予以答覆，李某以區政府行政不作為為由，向市政府申請行政複議。

　　區政府認為，該事項不應予公開。

　　行政複議機關審查後認為，區政府未按照《政府信息公開條例》第二十一條、第二十四條的規定履行信息公開的答覆職責，故責令區政府限期履行答覆職責。

　　評析

　　一、行政不作為的認定

　　本案雙方爭議的焦點是區政府在履行職責過程中是否存在行政不作為。

　　按照作為的方式，行政機關的具體行政行為可分為作為和不作為。作為行政行為是指行政主體積極改變現有法律狀態的行政行為；不作為的行政行為是指行政主體消極不改變現有法律狀態的行政行為。構成不作為必須具備兩個條件：一是申請人的請求事項在被申請人的職權範圍內；二是對申請人的請求不予答覆或拒絕履行職權。行政機關不作為一般有以下三種情況：在法定期限或合理期限內不予答覆；拒絕履行，即明確答覆不履行；部分履行，即沒有完全履行法定職責。

　　行政複議機關在審理行政不作為這一類行政複議案件時，首先要審查被申請人是否具備相應的法定職責。本案依據《政府信息公開條例》第二十一條的規定，對申請公開的政府信息，行政機關根據下列情況分別作出答覆：屬於公開範圍的，應當告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑；屬於不予公開範圍的，應當告知申請人並說明理由；依法不屬於本行政機關公開或者該政府信息不存在的，應當告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機關的，應當告知申請人該行政機關的名稱、聯繫方式；申請內容不明確的，應當告知申請人作出更改、補充。

　　本案中，區政府有義務對李某進行答覆。「答覆」並不等於「必須公開」，這種「答覆」行為應該屬於區政府的職責範圍。根據《政府信息公開條例》第二十四條第一款、第二款的規定，行政機關收到政府信息公開申請，能夠當場答覆的，應噹噹場予以答覆。行政機關不能當場答覆的，應當自收到申請之日起15個工作日內予以答覆；如需延長答覆期限的，應當經政府信息公開工作機構負責人同意，並告知申請人，延長答覆的期限最長不得超過15個工作日。本案中，區政府即屬於不作為三種情況中「在法定期限內不予答覆」這一種。因此，應認定區政府構成行政不作為。

　　二、信息公開的主體

　　《政府信息公開條例》第十七條規定，行政機關製作的政府信息，由製作該政府信息的行政機關負責公開。《政府信息公開條例》第二十一條第三項規定，依法不屬於本行政機關公開或者該政府信息不存在的，應當告知申請人，對能夠確定該政府信息的公開機關的，應當告知申請人該行政機關的名稱、聯繫方式。

　　本案中，李某要求公開的區政府2003年以儲備用地為名徵收某村土地的徵收批准文件及報批材料、征地補償和安置方案批准文件等相關材料，是市國土資源局依照其法定職責批複的文件，因此，李某提出的申請不應屬區政府公開職責許可權範圍，區政府應在收到行政複議決定書之日起15日內，告知李某向市國土資源局提出信息公開申請。

（作者單位：天津市人民政府法制辦公室）

案例二 注重征地工作的信息公開

　要點提示：在農村集體土地徵收過程中，農民作為被徵收土地的直接利害關係人，有依法要求政府公開相關征地信息的權利，行政機關應當注重農地徵收中的信息公開，從而更好地維護農民合法權益。

　　□傅藝

　　案情

　　1999年，村民劉某與該村村委會簽訂了土地承包合同進行農業種植，期限為30年。2011年，甲縣政府因公共事業建設需要，經省政府依法批准後徵收土地，劉某承包的土地在此次征地範圍之內。2011年9月2日，劉某向縣政府申請公開徵地批准文件和安置補償方案等信息。2011年9月9日，縣政府辦公室進行了書面回復，告知劉某到中國土地市場網進行查詢。2011年9月20日，劉某申請行政複議。

　　劉某稱，儘管縣政府進行了書面答覆，但自己根據其告知的方式和渠道未獲得有關的信息，應當視為縣政府沒有答覆。

　　行政複議機關認為，《政府信息公開條例》規定，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的信息，行政機關應當主動公開；徵收或者徵用土地、房屋拆遷及其補償、補助費用的發放、使用情況屬於設區的市級人民政府、縣級人民政府及其部門重點公開的政府信息。我國現行土地管理法律法規規定，徵收農村集體所有的土地時，在征地依法報批前，有關機關應當將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和村民。征地方案批准後，市、縣人民政府應當進行公告。土地行政主管部門組織勘測，調查土地權屬，清點青苗及地上建築物等其他附著物，根據調查結果和批准的征地方案制定征地補償安置方案並公告。根據法律規定，在農村集體土地徵收過程中，政府有保障農民知情權的法定義務，農民作為集體土地徵收行為的直接利害關係人，有要求政府及主管部門依法公開徵地信息的權利，即使政府及有關主管部門在征地過程中已依法履行了告示、公告的義務，也不影響直接利害關係人要求政府公開徵地信息權利的行使。本案中，甲縣政府辦公室雖然告知了劉某獲取該信息的方式和途徑，但劉某根據該方式和途徑並不能實現獲得征地信息的目的，因此，縣政府的公開行為形式上合法，但實質上是不作為。最終，複議機關責令縣政府在收到行政複議決定書之日起20日內公開有關征地信息。

　　評析

　　本案主要爭議焦點問題是區政府是否已經履行了法定的告知義務。

　　區政府提出，《政府信息公開條例》第二十一條規定，對申請公開的政府信息，屬於公開範圍的，應當告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑。自己已按照法律的規定告知劉某獲取徵收土地文件的方式和途徑，履行了法定的義務。

　　筆者認為，《山東省土地徵收管理辦法》規定，市、縣人民政府有發布徵收土地公告的義務，市、縣人民政府國土資源行政主管部門有公示土地徵收補償安置方案的義務。區政府應當根據法律規定明確信息公開的責任，決定信息公開的內容。本案中，區政府可以選擇直接向劉某公開有關信息，也可以選擇告知劉某獲取有關信息的方式和途徑，但無論採用何種方式、何種載體，都應當保障申請人最終實現獲取有關信息的目的。而劉某按照告知的方式和途徑並未獲得信息，故區政府的行為屬於變相的不作為。

　　征地過程中，為切實維護農民的知情權，筆者建議：一是要在土地徵收前加大宣傳力度，廣泛宣傳各項征地補償政策，使征地的範圍、期限等家喻戶曉。二是要在征地過程中嚴格執法，依法征地，必須依法對征地批複文件、安置補償的辦法等政策文件進行公示。三是要做好後續的監管工作，必須對征地補償安置費的使用途徑、分配比例、支付時間、發放對象和方式等公之於眾，接受群眾的監督。四是保障農民的救濟權，引導農民通過合法渠道維權。

　　（作者單位：山東省東營市人民政府法制辦公室）

提醒----對於信息公開申請要依法履行答覆職責

《政府信息公開條例》實施後，公眾對政府信息公開的關注持續升溫，申請政府信息公開的需求逐漸增多。政府信息公開所引發的糾紛也呈現出增多的趨勢。依據法律規定，行政機關在接到信息公開申請後，有責任積極給予答覆，即使是有些申請事項不屬於本機關公開範圍，或者存在不能予以公開的理由，也應該做出解釋性答覆，不能擱置不理。暢通來件流轉的渠道，歸口要準確，職責要明確，機關內部各部門之間也要做好銜接和配合，申請人的申請行為所指向的是該機關，而不是機關內部的某一部門，不能因為內部銜接運轉方面的問題，影響到信息公開職責的依法履行。

　　履行法定職責時要注意保存證據

　　行政機關在依法履行法定職責的過程中，應當儘可能多地保存有關證據，便於在產生行政爭議或糾紛時，能有效證明履行了法定職責。這就需要進一步做好案卷管理、證據的採集和留存，做到積極採證，專門歸檔，統一保管，為維護行政機關在行政糾紛中的合法權益提供有力保證。

　　準確把握信息公開背後隱藏的焦點問題

　　目前，要求信息公開的申請逐漸增多，申請人大多是以信息公開為名推動其他案件的處理。比如，申請人通過信息公開獲得相關政府信息，特別是一些行政機關的報批材料及批准文件，從中尋找證據，單方認定與其有利害關係，引發新的行政複議和行政訴訟。還有一些長年纏訪的人員，以信息公開的方式為自己的信訪案件找突破口，尤其是向多個部門群寄群發信息公開申請，一旦有不作為或者行政機關在證據保存上有疏忽的情況，申請人就會抓住不放，甚者會利用網路等媒體，製造公眾焦點，從而使行政矛盾更加尖銳。

　　綜上所述，政府信息公開類的行政案件是一種新類型，新類型中又顯現出新趨勢，新趨勢里透出的是高難度。各級政府、部門都應高度重視，既要依法做好信息公開工作，維護群眾知情權，也要分析好信息公開申請背後可能存在的深層次的訴求，更要確保信息內容所涉及的行政行為的合法性。信息公開的難度不在於「公開」，而是對依法行政能力和水平、權力運行公開透明的誠意，解決群眾訴求的態度提出了更高的要求。

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