非羈押性強制措施的改革與完善

發布日期：2012-05-17文章來源：互聯網

【出處】正義網【關鍵詞】非羈押性；強制措施【寫作年份】2012年【正文】應當說，我國現行刑訴法對非羈押性強制措施制度的設計較好地體現了社會控制和限制權力的訴訟價值目的。但由於各種歷史、現實因素的綜合作用，非羈押性強制措施在我國司法實踐中的效果並不如人意，並未能切實發揮其替代羈押、保證訴訟順利進行的應有功能。體現為——適用率低，且遭到濫用，承擔著本不應承擔的「消化案件」和「創收」功能，監視居住還很多時候在很大程度上變成了變相羈押。針對非羈押性強制措施的適用現狀及存在的問題，筆者將提出一些不成熟的改革與完善建議，並在此基礎上提出了檢察機關保障公安機關合理適用非羈押性強制措施的幾項舉措，以求拋磚引玉，對理論或實踐有所裨益。一、 非羈押性強制措施的概念、種類刑事訴訟中的強制措施可以分為羈押性強制措施和非羈押性強制措施兩類。所謂非羈押性強制措施，是司法機關以刑事訴訟法為依據，運用國家強制力，迫使犯罪嫌疑人、被告人在不同程度上喪失行動自由權，不能完全按照個人的意志進行自由活動，使得原來憲法和法律所賦予的權利受到一定限制的特定強制方法。有學者稱之為「羈押替代性措施」、「羈押替代措施」等。[1]較之於羈押性強制措施，其特點在於強制力度較弱，但更突出體現了對犯罪嫌疑人、被告人人權保障的思想，是刑事訴訟追求懲罰犯罪與保障人權雙重價值目標的有機結合。我國現行刑訴法規定了三種非羈押性強制措施，即拘傳、取保候審和監視居住。拘傳是指公安機關、檢察院和人民法院強制未被羈押的犯罪嫌疑人、被告人到指定地點接受訊問的強制方法。取保候審是指公安機關、人民檢察院、人民法院責令犯罪嫌疑人、被告人提出保證人或者交納保證金，以保證其不逃避偵查、起訴和審判，並隨傳隨到的一種強制方法。監視居住是指公安機關、國家安全機關、檢察院和法院責令犯罪嫌疑人、被告人在一定期限內未經批准不得離開住處或指定的居所，並對其行為予以監視的強制方法。[2]拘傳一般發生在案件偵查初期，且在法律上受到嚴格限制，因此在替代未決羈押方面意義不是很明顯，真正能起到替代未決羈押作用的強制措施主要是取保候審和監視居住，囿於篇幅，本文僅意在探討取保候審和監視居住這兩種非羈押性強制措施。二、 非羈押性強制措施的立法、司法現狀及存在問題(一) 取保候審的立法、司法現狀及存在問題1、立法規定的取保候審適用範圍看似寬泛實為疏漏，不易操作。我國刑訴法第51條規定，取保候審的適用範圍為「第一，可能判處管制、拘役或獨立適用附加刑的；第二，可能判處有期徒刑以上刑罰，採取取保候審、監視居住不致發生社會危險性的。」其中，最難把握的就是「社會危險性」的判斷標準問題。立法未對「社會危險性」的含義作明確界定，也未確定判斷的客觀標準，導致在實踐中完全由司法人員依據主觀判斷自行決定，以至於這種原則性規定往往成為犯罪嫌疑人、被告人被羈押的主要理由和決定機關拒絕適用取保候審的主要託詞，造成取保候審適用率低的局面。立法對 「社會危險性」缺乏判斷標準，除了導致實踐中取保候審適用率底之外，還會導致這樣一種狀況——忽視對「社會危險性」的判斷，而過分強調犯罪嫌疑人可能判處的刑罰來判斷取保候審的適用條件。雖然我國刑訴法規定可能判處有期徒刑以上刑罰，採取取保候審、監視居住不致發生社會危險性的可以適用取保候審，但司法實踐中，適用取保候審的往往只是對可能判處三年以下有期徒刑的犯罪嫌疑人、被告人，而對可能判處三年以上徒刑但沒有社會危險性的犯罪嫌疑人、被告人，實踐中極少適用取保候審，審前羈押成為一種常態。實踐中，偵查人員、檢察官大多強調犯罪嫌疑人可能被判處的刑罰對適用取保候審的決定性作用，在他們看來，只有在犯罪嫌疑人可能被判處有期徒刑緩刑以下刑罰的情況下，才可能對犯罪嫌疑人適用取保候審；而法官的通行做法也是，對檢察院起訴時適用取保候審的被告人，除非被告人脫逃、翻供，基本上都會適用緩刑。可見，在司法實踐中，公安機關、檢察機關適用取保候審和法院可能判處的刑罰形成了對應關係，取保候審成為刑罰的預演，取保候審的功能發生了異化——從保障訴訟順利進行的程序性功能，轉變為具備重要的實體功能。這種現象被有些學者概括為「取保候審的實體化」。[3]2、立法對取保候審的期限規定不明確。根據我國刑訴法第58條的規定，人民法院、人民檢察院、公安機關都有權決定取保候審，取保候審最長不得超過12個月。那麼關於這12個月的期限，是整個刑事訴訟過程中適用取保候審的總期限，還是偵查、起訴、審判三個階段單獨適用的期限?根據目前公檢法三機關各自製定的規定、規則和解釋，每個機關可以重新計算取保候審的期限，如果按這種方式計算，一個犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟中僅取保候審的期限就可能長達36個月。3、立法對取保候審保證方式的規定過於單調，且未規定保證金的收取上限。我國取保候審的方式較為單一，只有保證人擔保和財產擔保兩種，但事實上，出於對保證人信譽的擔憂等因素，司法實踐中取保候審決定機關大多採用保證金保證的方式，只有在交不出保證金而又必須取保候審的情況下才不得不適用保證人保證，保證人擔保已經成為取保候審的例外。在財產擔保上，又僅限於人民幣現金，減少了一時無法籌集到現金而卻擁有其他財產形式的犯罪嫌疑人、被告人獲得取保候審的機會。另外，在保證金的數額上，立法也未給出明確的規定或計算標準，未規定保證金數額的上限，這無形中為司法人員濫用裁量權預留了很大的空間，導致司法實踐中保證金的收取數額隨意性太大，且不同地區、部門之間出現較大的差異。有的司法機關在決定保證金數額時甚至與犯罪嫌疑人討價還價，以收取過高的保證金，變相提高取保候審的門檻來達到羈押的目的，阻礙了犯罪嫌疑人、被告人申請取保候審的實現。4、立法缺乏對取保候審的監督制約機制和救濟程序。在司法實踐中，能否適用取保候審，完全由司法機關自行決定，這種決定程序是一種封閉化的行政性決定模式。司法機關一般都是在單方或秘密的情況下進行的，犯罪嫌疑人、被告人及聘請的律師不能當場提出意見從而也就不能對決定施加任何影響。這不僅不能體現程序正義，同時也給司法機關任意性裁決留下了隱蔽的空間。實踐中，司法機關往往從訴訟便利和訴訟利益出發，更多的考慮取保候審對刑事訴訟產生的阻礙，從而儘可能限制採取取保候審。這種缺乏透明性、缺乏外部司法審查、幾乎不受限制的取保候審決定權，使得實踐中「不應取保候審而被取保在外，一些符合取保候審條件的人卻被關押」的現象大量存在。另外，現行法律沒有為取保候審申請方設置有效的救濟途徑。從我國目前的立法和程序設計上看，各機關最終作出不予取保候審的決定是終極性的。儘管我國刑訴法規定了犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬有向羈押決定機關申請取保候審的權利，但未規定決定機關審查結束的期限，且申請方對決定機關不同意取保候審的決定若持有異議也無法獲得司法程序上的救濟。儘管公安部在《公安機關辦理刑事案件程序規定》中明確指出，公安機關接到取保候審申請書後七日後，應當作出同意或者不同意的答覆，同意取保候審的，依法辦理取保候審手續，不同意取保候審的，應當書面通知申請人，並說明理由，但實踐中，公安機關很少理會申請人，更不用說書面通知了。此外，儘管偵查階段犯罪嫌疑人被逮捕後，可以聘請律師申請取保候審，但實踐中律師提出的取保候審申請需要公安機關與檢察院雙方面認同，缺一不可，雖然取保候審變得不再隨意，但卻產生了踢皮球現象，導致取保候審難度加大，法律設置的犯罪嫌疑人、被告人申請取保候審的權利仍然很難得到有效保障。5、立法對違反取保候審規定缺乏明確的制裁措施。對於在取保候審期間脫逃、翻供、串供的犯罪嫌疑人、被告人，立法未規定相應的實體上的法律責任。就保證人擔保而言，對於如何「監督」，何時「發現」和「報告」才算「及時」，對保證人未盡監督義務或監督不力時，應受何種處罰，立法亦未明確規定，從而使監督義務成為虛設。上述立法上的缺失極有可能導致司法實踐中這樣一種狀況，即對罪行較為嚴重、可能判處較重刑罰的被取保人來說，「逃保」自然是一個有利的選擇，因為若其「逃保」，司法機關僅是對保證金沒收了之，逃保所導致的僅僅是程序上的不利益，而沒有明確的實體方面的懲戒。這就使得相當一部分嫌疑人、被告人置保證人、保證金於不顧，棄保逃跑。而另一方面，棄保逃跑以及逃跑後干預證人作證、甚至再次犯罪現象的屢有發生，也使得決定機關在採取取保候審措施時顧慮重重，一般情況下更願意採取羈押措施，以免造成後果而承擔責任。6、在司法實踐中，取保候審的功能存在異化的危險。在我國，取保候審在一定程度上並不是作為強制措施、而是作為結案手段和創收工具來適用。在司法實踐中，除了對未成年人、老年人、患有疾病的人、正在懷孕或哺乳自己嬰兒的婦女以及在羈押期限內不能辦結的案件適用取保候審外，主要是在證明有罪的證據不足、罪與非罪界限難以把握或已超過羈押期限而案件還未辦結的情況下才適用取保候審。由於在這些情況下，繼續偵查的難度很大，而繼續偵查的價值往往又小，因此實踐中對於這種案件，在取保候審以後，往往不繼續進行偵查，而是把取保候審作為一種變相的結案方式，對案件「冷處理」一段時間後，再解除取保候審作撤案處理，從而使取保候審承擔本不應當承擔的消化案件的功能，取保候審成為對嫌疑無據或嫌疑難以認定的案件「下台階」的手段。[4]如有學者就通過對取保候審後對案件的處理進行實證研究後發現，犯罪嫌疑人取保候審後被繼續追訴的比例較低，終止訴訟(偵查)的比例較高，從而說明這種現象背後隱藏著另外一種利益動機——「案件處理機制」，即在證據不足難以繼續偵查的時候，公安機關較多地通過用取保候審「消化」案件。[5]除了「消化」案件，取保候審在實踐中發揮的另一個功能是「創收」。在我國目前兩種法定的保證方式中，保證金方式較之於人保更受辦案機關的青睞。在取保候審演變為結案方式的情況下，辦理取保手續成了部分辦案單位收錢放人的「創收」手段。有些辦案人員出於人情關係或接受了一定好處甚至收受賄賂而收取很少量的保證金就決定取保候審，而有的辦案單位為了創收或以案養案而收取過高的保證金。在收取保證金後，有的不按規定向銀行繳納，有的隨意沒收，有的不按規定退還，有的任意挪用造成無法退還。取保候審因此成為辦案單位創收、辦案人員尋租的一個手段。(二) 監視居住的立法、司法現狀及存在問題1、立法對監視居住的場所規定得不具體。從法條來看，我國立法堅持以被監視居住人的住處為原則，以指定居所為例外，但住處和指定居所的含義不明確，導致實踐中對監視居住的指定區域的範圍不易把握，大了無法監視，相當於「放任自流」，範圍小了，則成了變相羈押。另外，規定監視居住的地點一般為「住處」，在實踐中也很難執行。如果在固定住處進行監視居住，不僅司法人員必須長期留守監視，司法機關需要投入大量的人力、財力，而且使與被監視居住人同住的其他人的權利受到侵犯。或許正是基於上述顧慮，實踐中很多執法部門沒有或很少適用監視居住。有些即便適用，也是無論犯罪嫌疑人、被告人有無固定住處，大多在「指定居所」執行，並且派人輪流看管，同吃同住，嚴密監視，從而導致事實上剝奪被監視居住人的人身自由，形成變相羈押。有學者對基層公安機關適用監視居住的情況進行調查後發現，實踐中對監視居住的適用存在如下問題：(1)將被監視居住的「住處」換為派出所、看守所、行政拘留所或留置室等場所和特定的房間；(2)以辦學習班、停職反省等為名關押於本單位不讓其回家，由其單位保衛部門代為看管；(3)雖然讓被監視居住人回家，但責令其「不得出家門」；(4)將本地有固定住處的人遷至賓館、旅館不得離開，且費用要由被監視居住人承擔。[6]2、立法對監視居住的期限規定不明確。刑訴法規定監視居住的最長期限為6個月。這6個月的期限，是整個刑事訴訟過程中適用取保候審的總期限，還是偵查、起訴、審判三個階段單獨適用的期限?根據目前公安部《規定》、高檢院《規則》和最高法《解釋》，三機關各自有權適用最長期限，這樣監視居住最長期間可達18個月。三機關上述解釋是否違背了刑訴法的初衷?此外，監視居住的期限還涉及，如果將6個月理解為三機關辦案的期限總和，那麼這6個月將如何在三機關之間分配的問題。3、立法在監視居住與取保候審的適用範圍上未作明確區分。從法條可以看出，監視居住與取保候審適用的對象、範圍幾乎完全相同，但在期限、執行方式、法律責任方面存在諸多不同之處。立法對這樣兩種輕重不同的強制措施在適用條件上未作任何區分，顯然是不科學、不準確的。[7]尤其是在法制建設尚未完善、司法人員素質還有待提高的我國當下，由司法人員選擇適用條件相同而嚴厲程度不同的兩種強制措施就更顯得極不合理。4、立法缺乏對監視居住的監督制約機制和救濟程序。在司法實踐中，適用監視居住完全由司法機關自行決定，一般都是在單方或秘密的情況下進行的，犯罪嫌疑人、被告人及聘請的律師不能當場提出意見從而也就不能對決定施加任何影響，這無疑給司法機關任意性裁決留下了隱蔽的空間。此外，立法缺乏對監視居住的權利救濟措施。「有權利必有救濟」是一種基本的法治理念，各國訴訟法在對人身自由的限制上均有救濟方面的詳細規定，如律師參與等等，而我國的監視居住在這個問題上卻出現立法空白。我國刑訴法只規定犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬有向羈押決定機關申請取保候審的權利，但未規定申請監視居住的權利，更未規定犯罪嫌疑人、被告人受到違法限制時有效救濟的途徑，如向有關機關提出申訴等。5、在司法實踐中，監視居住的功能存在異化的危險。與取保候審一樣，監視居住在實踐中也具有消化案件、創收的功能，監視居住成為一些辦案單位逼收犯罪嫌疑人罰款、費用的一種手段。比如，有的公安辦案單位對一些不構成犯罪的賣淫嫖娼人員也採取監視居住措施，交錢即放人；在辦理經濟案件尤其是涉稅案件中，採取監視居住有的是為了逼使當事人補交稅款或退回違法所得，一旦目的達到，就撤案作行政處理，導致一些犯罪嫌疑人逃避了刑罰的打擊。檢察機關反貪部門辦理的一些案件，如行賄、受賄案件，往往對犯罪嫌疑人採取監視居住措施後，只要其退回了違法所得或贓款，便解除監視居住，撤案了事。有學者對監視居住的現狀進行調查後發現，某縣公安局甚至將一些打牌賭博的違法人員也作為監視居住對象送進拘留所，以此逼其交罰款。某區公安分局監視居住的603名犯罪嫌疑人中，移送起訴或報捕的只有180人，僅佔30%，大部分案件被內部消化轉為行政處理。[8]可見，監視居住很大程度上承擔著消化案件和創收的功能，監視居住實際上遭到了濫用。三、 非羈押性強制措施的改革與完善對策如前所述，無論是在立法還是在司法層面上，以取保候審、監視居住為代表的非羈押性強制措施均存在諸多問題有待進一步解決，筆者將在下文中針對上述問題提出一些改革與完善的建議。(一)取保候審的改革與完善對策1、完善取保候審期間的規定關於取保候審的最長期限12個月是整個刑事訴訟過程中適用取保候審的總期限，還是偵查、起訴、審判三個階段單獨適用的期限這一問題，筆者認為，三機關的解釋違反了對法律條文不得作不利於犯罪嫌疑人、被害人解釋這一法理原則。因為，如果按照三機關的解釋，這12個月是三個階段單獨適用的期限，那麼，一個犯罪嫌疑人、被告人在刑事訴訟中僅取保候審的期限就可能長達3年。這不但對犯罪嫌疑人的人身自由限制過久，不符合比例原則，而且可能導致中斷偵查，對被取保候審人放任自流，不落實取保候審的規定，把取保候審作為對案件進行冷處理、最後撤銷案件的「下台階」的手段。鑒於此，筆者認為，刑訴法再修改時應對取保候審的期限重新予以明確，規定在刑事訴訟中的各階段對犯罪嫌疑人、被告人採取取保候審的期限總和不得超過12個月。並在此基礎上，可以考慮有些學者所主張的，「再對這12個月最長期限在三機關之間進行合理的分配，如結合起訴期限和審判期限的規定，要求公安機關在偵查過程中採取取保候審的期限不得超過6個月，檢察院在審查起訴過程中、法院在審判過程中採取取保候審的期限分別不得超過3個月」。[9]2、豐富保證方式，擴大財產保證範圍，規定保證金上限我國保證方式只有兩種，即保證人和保證金。且根據我國目前的法律規定禁止雙保，也就是對犯罪嫌疑人取保候審不能同時適用保證金和保證人保證。其原意是為了避免司法機關給被取保候審人設置過多的保證責任。應該說，這種初衷是好的，但不能滿足司法實踐的需要。實際上，保證金和保證人保證兩者各有優點也各有不足，都能形成對犯罪嫌疑人、被告人的限制，但這種限制又都有限度。筆者認為，對這兩種方式，可以規定根據案件特殊情況的需要，允許兩者同時選擇適用，可能更有利於約束被取保候審人，促使其遵守取保候審應盡的義務；此外，也可以使司法機關的選擇餘地進一步增大，從而增強取保候審的可執行性。從國外立法來看，人保與財保並用也為多數國家所採用。在財產保證的範圍上，我國目前僅限於保證金，且僅限於人民幣現金，適用上缺乏靈活性。為了更充分地保障犯罪嫌疑人、被告人的權利，發揮取保候審在刑事訴訟中的重要作用，應當將不動產、有價證券、貴重物品納入財產保證的範圍，允許根據個人情況提供不低於規定價值的財產證明而非僅僅是保證金作為擔保。此外，立法還應當明確規定保證金收取的上限。現行刑訴法和三機關的解釋對保證金收取上限都缺乏明確規定，導致司法實踐中執法機關自由在確定保證金數額自由裁量權過大，隨意濫用保證金保證的現象嚴重。立法上明確保證金的上限無疑將很大程度避免這一現象。3、規定取保候審的救濟程序我國現行刑訴法沒有為取保候審申請方設置有效的救濟途徑。我國的取保候審是公檢法三機關單方面、終極性的決定，不同意取保候審時申請人可要求答覆，但無聽證制度，更無複議權、上訴權等救濟程序。另外，取保候審作為一種國家公權力，其適用過程中難免會給他人造成損害，造成損害的理應予以賠償。但我國刑訴法或相關解釋均沒有對取保候審給當事人造成損害給予賠償的規定。鑒於此，筆者認為，有必要規定取保候審的救濟程序，以保障公民的合法權益不受侵犯。另外值得一提的是，由於取保候審在司法實踐中已被異化為「創收工具」，因此難免遭到濫用，而一旦遭濫用被取保候審人的合法權益勢必會遭到侵犯。故應當賦予犯罪嫌疑人、被告人就公安機關沒收其保證金的司法救濟權，凡對公安機關沒收保證金不服的，被取保候審人可以依法提起司法救濟。4、規定違反取保候審規定的制裁措施一是對在取保候審期間脫逃、翻供、串供的犯罪嫌疑人、被告人，立法應規定相應的實體上的法律責任。由於現行立法對在取保候審期間脫逃、翻供、串供的犯罪嫌疑人、被告人僅僅規定程序上的不利益，而沒有規定明確的實體上的不利後果，這一疏漏很大程度上造成了對逃保的放任，因而亟需予以規制。對此，有學者建議，應擴大我國刑法316條脫逃罪的主體範圍，將脫逃罪的主體由原來的「依法被關押的罪犯、被告人、犯罪嫌疑人」擴大為「依法被關押的或被採取強制措施的罪犯、被告人、犯罪嫌疑人」。[10]也有學者認為，可以借鑒國外的做法，在立法上規定被取保候審人逃保的，構成獨立的新罪，設立「逃保罪」。[11]筆者認為，上述兩種觀點均有一定道理，但鑒於立法修改難度較大，可以考慮先通過相關司法解釋建立對逃保人的處罰制度。一是將逃保行為作為對被告人量刑的酌定從重情節；二是讓違反取保候審規定的犯罪嫌疑人承擔庭審不利的後果，推定棄保而逃的犯罪嫌疑人放棄辯護權並進行缺席審判。通過上述措施，可以使犯罪嫌疑人、被告人違反取保候審規定的不利後果大於有利後果，這樣他們就不敢輕易違反取保候審規定。二是規定保證人不履行保證義務的責任追究。可適用舉證責任倒置，即當被取保候審人在取保候審期間發生逃跑、串供等各種妨礙訴訟的行為時，保證人是否盡到刑訴法規定的義務，由保證人承擔舉證責任，保證人無法舉證或不能有效舉證，保證人就應接受相應處罰。可以根據具體情況，依法追究保證人的刑事、民事責任。如被取保候審人確系犯罪分子，保證人與被取保候審人串通，協助被取保候審人逃匿的，其行為構成犯罪，依法追究其刑事責任；犯罪嫌疑人、被告人給被害人造成的損害，保證人應當和被取保候審人共同承擔賠償責任，但必須以其保證前給被害人已造成的損失或附帶民事訴訟原告人提起的訴訟請求為限。當然，有確切證據證明保證人是不可抗力未能履行義務則可減輕或免除其法律責任。[12](二)監視居住的改革與完善對策1、規範監視居住的場所我國刑訴法規定監視居住的場所為相應的住處或指定的居所，但實踐中對住處和居所在理解上存在分歧，導致監視居住在具體執行過程中出現一些變通做法，而這些變通做法往往容易變為變相羈押。因此，有必要從立法上規範監視居住的場所。筆者認為，規範監視居住的場所應遵循以下幾點：一是儘可能地在被監視居住人經常性居住的固定住處進行，沒有固定住處而需指定住處時，應選取環境較為寬鬆的場所，並且告知其近親屬；二是禁止在司法部門辦公辦案區域為其設置專用場所。在規範監視居住場所的同時，還應制定相應的制約措施，如賦予被監視居住人在認為監視居住場所或方式不當時向上級機關申訴的權利。與監視居住的場所相關聯的另外一個問題是監視方式問題。應當說，我國現行的以固定住處為原則以指定居所為例外的監視場所是與直接監視的方式相對應的。雖然直接監視的方式效果比較明顯，但需耗費的人力、財力較多，且易造成對被監視居住人合法權益的侵犯，使得監視居住不斷變質、變異成變相羈押。為了既保障監視效果，又能最大限度地保障被監視人的人身自由，筆者建議，將來立法修改時，可以視不同情況採用靈活多樣的監視方式，直接監視與間接監視相結合，持續監視與間斷監視綜合運用。此外，要充分發揮現代科技手段的作用，借鑒多數發達國家的普遍做法，增設電子監控手段。2、完善監視居住期間的規定理論與實踐中對監視居住的期間存在理解上的分歧，焦點就在於監視居住的最長期限6個月是整個刑事訴訟過程中適用監視居住的總期限，還是偵查、起訴、審判三個階段單獨適用的期限。筆者認為，如果將6個月期限理解為三階段單獨適用的期限，這不但對犯罪嫌疑人的人身自由限制過久，而且可能導致中斷偵查，對被監視居住人放任自流，把監視居住作為對案件進行冷處理、最後撤銷案件的下台階的手段。故筆者建議，刑訴法再修改時應對監視居住的期限重新予以明確，規定在刑事訴訟中的各階段對犯罪嫌疑人、被告人採取監視居住的期限總和不得超過6個月。在此基礎上，可以考慮再對這6個月最長期限在三機關之間進行合理的分配，如「結合起訴期限和審判期限的規定，要求公安機關在偵查過程中採取監視居住的期限不得超過3個月，特殊情況下，經上一級檢察院批准可以延長1個月；審查起訴、審判期間的監視居住不得超過辦案期限。」[13]3、修改監視居住的適用範圍我國刑訴法對監視居住與取保候審的適用範圍未作明確區分，導致監視居住在實踐中的誤用和濫用，因此有必要對監視居住的法定適用範圍進行改革。首先，從與取保候審的關係處理上，如果符合取保候審的條件，儘可能採取取保候審，只有在取保候審不足以防止社會危險性的情況下才適用監視居住。取消「可能判處管制、拘役或獨立適用附加刑」的犯罪嫌疑人、被告人適用監視居住的規定，從而規定只能對其適用取保候審。[14](其次，從與逮捕的關係處理上，應擴大由於特定原因不宜適用逮捕的範圍，從而擴大監視居住的適用範圍。4、規定監視居住的救濟程序我國立法缺乏對監視居住的權利救濟措施。筆者認為，現階段可從以下幾個方面完善監視居住的司法救濟措施：一是賦予被監視居住人抗辯權，被監視居住人認為監視居住適用不當或在監視居住期間其合法權益遭到侵犯的，有權向檢察機關提出申訴；同時明確檢察機關為監視居住的申訴受理機關，對於監視居住決定和執行中存在違法行為的，檢察機關應依法發出糾正違法通知書；二是明確規定辦案責任人違法適用監視居住的法律責任。5、規定違反監視居住規定的實體性制裁措施我國現行立法對違反監視居住規定的行為，只規定「情節嚴重的，予以逮捕」這一程序性機制，而缺乏實體上的制裁措施。如，被監視居住人脫逃，最壞的結果就是逮捕，這種違法成本比取保候審的違法成本還要低，如果被取保候審人脫逃，所面臨的處罰可能是沒收保證金或對保證人處以罰款的經濟方面的制裁，並且脫逃的被取保候審人還要被逮捕，其違法成本較高。從這個角度來看，監視居住的強制力更強，但其制裁手段明顯缺乏。故筆者建議，立法應在實體上明確違反監視居住規定的不利益，增加其違法成本，以增強監視居住的約束力和強制力，保證監視居住的應有效果。四、如何完善檢察機關對公安機關適用非羈押性強制措施的監督制約機制(一)檢察機關對公安機關適用非羈押性措施的監督現狀1、監督途徑狹窄從理論上而言，檢察機關作為國家法律監督機關，能夠對公安機關偵查中適用的所有強制措施進行監督。但在司法實踐中，檢察機關對公安機關適用強制措施的監督途徑非常有限，僅僅是通過對公安機關移送提請批准逮捕和提請延長羈押期限的案件進行審查，從而發現適用不當的情況，此外沒有其他途徑。這就導致對於那些公安機關沒有移送審查的取保候審、監視居住的案件，檢察機關往往無從入手，從而使得監督變得有名無實。此外，儘管根據刑訴法和相關司法解釋的規定，公安機關變更逮捕強制措施的，應通知原批准逮捕的檢察院，檢察院認為變更不當的，應通知作出變更決定的公安機關糾正。但在司法實踐中，公安機關對逮捕後變更強制措施為取保候審、監視居住等比較隨意，甚至對批捕在逃人員抓捕歸案後又變更強制措施，而且在變更後很多情況下不報檢察機關備案，從而使得檢察機關因缺乏有效發現公安機關適用強制措施違法的途徑無法對變更情況進行監督。這種情況下，檢察機關雖然可以根據法律規定繼續監督，但由於法律沒有規定具體的保障措施，從而使這一監督大打折扣。2、監督時間滯後我國刑訴法只規定檢察機關對逮捕進行同步審查，對其他強制性措施如取保候審、監視居住的適用則進行事後監督，具有嚴重的滯後性。而即便檢察機關在審查批捕階段對案卷材料進行審查時能夠發現違法情況，或對其他強制措施在事後發現了公安機關的違法行為，但違法的後果已經造成，事後進行監督也沒有了實際意義。3、監督缺乏剛性在我國，檢察機關對公安機關強制措施的監督缺乏剛性。如發現公安機關適用強制措施違法時，通常的做法是向公安機關提出口頭糾正意見或發出書面的《糾正違法通知書》，但無論是口頭糾正意見還是《糾正違法通知書》，都不具有法律強制性和執行力，因為法律既沒有規定公安機關必須根據糾正違法通知書的要求糾正違法行為，也沒有規定公安機關不糾正違法行為需要承擔的法律後果。在這種情況下，公安機關如果置之不理，檢察機關通常無可奈何，其所謂的糾正意見通常也只能是流於形式。(二)檢察機關監督公安機關合理適用非羈押性強制措施的有效舉措1、拓寬監督渠道(1)建立非羈押性強制措施的檢察備案制度。由於我國立法未規定公安機關採取取保候審、監視居住等非羈押性強制措施需向檢察機關備案，致使在司法實踐中，除非被害人到檢察機關舉報，否則偵查監督部門對取保候審、監視居住等案件無從得知，信息渠道不暢。而同樣的原因也使得檢察機關對公安機關違法沒收保證金、以變相拘禁的方式執行監視居住等行為監督不力。因此，有必要完善我國的法律規定，建立非羈押性強制措施的檢察備案制度，即要求公安機關對犯罪嫌疑人採取取保候審、監視居住後，將案件進展、適用強制措施情況，以及採取強制措施後未報捕、未起訴而轉為行政處罰或直接撤銷的案件情況報送同級檢察機關偵查監督部門審查。偵監部門發現適用取保候審、監視居住違法的，應監督公安機關依法作出處理。(2)賦予檢察機關對公安機關適用強制措施的知情權及調閱案卷權。偵查監督部門對公安機關取保候審、監視居住案件信息渠道的不暢通，導致其很難對取保候審、監視居住的違法情形加以監督。前已述及，強制措施的檢察備案制度可以在某種程度上實現檢察機關的知情權，但單純依靠公安機關的報送，檢察機關往往很難獲得真實情況，因為實踐中可能出現隱瞞不報或虛假報送的情形。因此，法律還有必要賦予檢察機關調閱案卷權，尤其公安機關拘留轉治安處罰案卷、報送「勞教」案卷、撤案處理案件及待處理案件材料。(3)檢察院偵查監督部門自身建立非羈押性強制措施管理台帳。為了掌握公安機關適用非羈押強制措施的真實情況，除了上述做法，偵查監督部門自身還應建立與公安機關及本院公訴部門等業務部門的聯繫機制，及時掌握公安機關捕前適用取保候審、監視居住及捕後變更為取保候審、監視居住的情況，並建立非羈押性強制措施管理台帳，指定專人負責，保持工作銜接，每月定期與公訴、監所等部門進行核對，發現問題及時向公安機關提出糾正意見。2、強化對取保候審、監視居住的事前、事中監督事前監督即通過法律規定公安機關適用非羈押強制措施的某些情況由檢察機關審批，檢察機關不批准的公安機關不得進行。如對犯罪嫌疑人逮捕後予以釋放或變更強制措施的監督，公安機關認為條件發生變化，需要釋放犯罪嫌疑人或變更為其他非羈押性強制措施，應向原批准的檢察機關提出申請，由檢察機關審查決定是否批准。這樣就可以把檢察機關對這些強制措施情況的監督從事後監督轉變為事前監督。事中監督主要包括上述提到的，通過建立強制措施案件的檢察備案制度、賦予檢察機關知情權、調閱案卷權等措施，掌握公安機關採取非羈押性強制措施的真實情況並及時發現問題。此外，檢察機關提前介入公安機關偵查，也是一種有效的事中監督方式，檢察機關通過審閱材料、參加討論發現公安機關採取強制措施的問題。3、增強監督的剛性，規定公安機關不接受監督的法律責任立法上除了規定檢察機關對公安機關非羈押性強制措施的監督權以外，還要明確規定不接受監督的法律責任，賦予檢察機關對違法行為人必要的實體處分權，以增強法律監督的權威性和約束力。目前，法律監督除了對已構成職務犯罪的依法予以追究外，對一般的違法行為，甚至是嚴重的違法行為，僅僅是停留在提出糾正意見這一層面，而實踐中糾正不改的現象比較嚴重。因此，有必要從立法上規定檢察建議、糾正違法通知在訴訟程序上的效力，以及拒不執行時被監督者要承擔的義務和法律責任，以便切實提高法律監督的效果。【作者簡介】何玫莉，單位為山東濱州市濱城區檢察院。【注釋】[1] 宋英輝、王貞會：「對取保候審功能傳統界定的反思」，載《國家檢察官學院學報》2007年第4期；崔敏、任娟娟：「慎用限制人身自由的強制措施」，載《檢察日報》2004年7月30日版。[2]陳光中、徐靜村主編：《刑事訴訟法學》，中國政法大學出版社2002年版，第172-174頁、第181頁。[3]褚福民：「試驗與現實之間——取保候審制度的改革與辯護律師作用的擴大項目報告」，載刑事法評論第24卷第102頁。[4]陳衛東、劉計劃：《英國保釋制度及其對我國的借鑒意義》，載《人民檢察》2005年第1期，第82-92頁。[5]左衛民：「偵查中的取保候審——基於實證的功能分析」，載《中外法學》2007年第3期。[6]蘭劍：《公安機關實施刑事強制措施中的問題與對策》，載《福建公安高等專科學校學報》2000年第6期，第37-40頁。[7]餘輝勝：「現行監視居住制度的隱憂與省思」，載《西南政法大學學報》2007年第6期。[8]參見陳建新：《對監視居住措施現狀的調查與思考》，載《人大研究》2003年第1期，第40-42頁。[9]徐靜村、潘金貴：「我國刑事強制措施制度改革的基本構想」，載《甘肅社會科學》2006年第2期。[10]柯葛壯：「完善我國取保候審制度的幾點思考」，載陳衛東主編《保釋制度與取保候審》，中國檢察出版社2003年版第377頁。[11]徐靜村、潘金貴：「我國刑事強制措施制度改革的基本構想」載《甘肅社會科學》2006年第2期。[12]魏玉民：《我國非羈押性強制措施的改革與完善》，法律出版社，2010年12月第1版，第160頁、163頁。[13]陳光中主編：《中華人民共和國刑事訴訟法再修改專家建議稿及論證》，中國法制出版社2006年版，第370頁。[14]魏玉民：《我國非羈押性強制措施的改革與完善》，法律出版社，2010年12月第1版，第160頁、165頁。