《變革2014》第三期：住房保障缺位何日解

導讀1998年，房改啟動，政府發文要求建立「以經適房為主」的住宅供應體系，然而到了2003年，經適房從供應主體變成「具有保障性質的政策性商品房」，這也成了我國住房保障缺位的開端。此後儘管中央提出建設3600萬套保障房，但保障房卻仍屢陷建設和分配困境——建設方面由於利潤低導致地方政府和開發商都無動力參與建設，在分配上更是屢屢曝出保障房成公務員福利小區的醜聞。2013年，從中央到地方開始著手解決住房保障缺位問題。2013年年底，中央召開經濟會議，將保障房建設供應作為明年的經濟任務，各地也紛紛開展住房保障新嘗試，例如北京就推出了自住型商品房。但質疑聲依舊存在，萬達董事長王健林就質疑保障房小區未來會成為貧民窟。圖說：世界各地住房保障制度盤點搜索圖片世界各地住房保障制度盤點（1/29）　來源：網易房產世界各國的住房制度千差萬別，但其宗旨都是為了提高本國人民的居住水平，解決住房的供給與需求問題，使住房市場達到供求基本平衡，並帶動國民經濟的發展。下面就來盤點世界各地住房保障制度的優點。

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溯源：03年房改變奏 住房供應體系被過度市場化1998年，房改啟動，當年發布的《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》最基本也是最重要的核心是「建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系」。然而到了2003年，房改卻突然變奏。2003年8月，由建設部起草的「關於促進房地產市場持續健康發展的通知」出台，將房地產業定位為拉動國家經濟發展的支柱產業之一；經濟適用房由「住房供應主體」被改為「具有保障性質的政策性商品住房」。這也成了我國的住房供應體系被過度市場化的開端。

1998年 房改啟動承諾城市80%以上家庭住上經適房

1998年7月3日發布《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》最基本也是最重要的核心是「建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系」，包括高收入者購買商品房，向中低收入者供應經濟適用房和向最低收入者提供廉租房三個層次。城市80%以上家庭應由政府供應經濟適用房，而不是商品房。【詳細】2003年 房改變奏經適房"讓位"商品房 房地產成經濟支柱

2003年，旨在防範信貸風險的121號文件一出台，眾多房產商便上書國務院，上演了一出「地產大佬圍攻121文件」。輿論認為，此舉促成了18號文件出台。2003年8月，由建設部起草的「關於促進房地產市場持續健康發展的通知」出台，將房地產業定位為拉動國家經濟發展的支柱產業之一；經濟適用房由「住房供應主體」被改為「具有保障性質的政策性商品住房」。【詳細】承諾：2011年年初中央承諾未來5年建設3600萬保障房2011年年初，時任國務院總理溫家寶表示，中國計劃在今後五年新建保障性住房3600萬套，此後兩屆政府的多位官員都提及到了這一目標。據介紹，「十二五」時期，我國將加快各類保障房建設，我國重點將加快發展公共租賃房，繼續推進廉租住房和經濟適用住房建設，增加限價商品住房供應。屆時，保障性住房的覆蓋率將達到20%，將有力緩解住房問題的壓力。

兩屆政府多位官員都曾提及完成3600萬套保障房任務

2011年年初，時任國務院總理溫家寶表示，中國計劃在今後五年新建保障性住房3600萬套，在住房的覆蓋率可以達到20%。僅僅在2011年，保障房建設任務大幅提高至1000萬套。李克強:1000萬套保障房是硬任務 齊驥:保障房供應將超商品房2011年，時任國務院副總理的李克強在全國保障性安居工程工作會議強調，2011年要求建設1000萬套保障性住房是硬任務，對於穩預期控房價、擴內需轉方式具有重大意義。 據住建部副部長齊驥介紹，我國2011年建設1000萬套保障性住房，如果商品住房按照去年的規模來向市場提供的話，2011年我國會頭一次在住房供應方面，保障類的住房超過市場類住房。

習近平重申3600萬套保障房要「全力完成」中共中央政治局10月29日就加快推進住房保障體系進行學習。習近平指出，3600萬套保障房是政府對人民作出的承諾，要全力完成。近幾年全國保障房建設情況2013年12月，住建部副部長齊驥在接受採訪時稱，「十二五」期間開工建設3600萬套的目標任務已完成了2/3。2014年起廉租住房和公共租賃住房並軌運行，統稱為公租房。一些地方開展的共有產權保障房的探索有助於解決「夾心層」住房難。

2013年全國各地保障房完成情況

現狀：保障制度不合理 保障房分配屢陷窘境儘管保障房建設正進行得如火朝天，但實際上保障房能保障到多少真正有需要的人還是個問號。醞釀多年的《住房保障法》至今仍未出台；一些保障房選址偏遠、配套落後，令入住者多有不滿；有些地區保障房只限戶籍人士申請，這也加劇了夾心層階級的壯大。此外，雖然各地都有申請保障房的收入線限制，但這並不妨礙一些腰纏萬貫者申請保障房，有些地方甚至將公務員福利房納入保障房範疇。

《住房保障法》醞釀多年未見蹤影

根據媒體2009年的報道，《住房保障法》的立法準備工作已基本完成，專家組草案已於2009年底遞交住房和城鄉建設部法規司。這份「供內部討論」的草案，於2009年3月開始起草。立法部門力圖從兩方面破解當前住房保障困境：一是強化政府責任，落實資金渠道，保證保障性住房的供應；二是從分配層面，細化准入和退出機制，明確罰則，力保分配公平。但時至今日，《住房保障法》仍未出台。【詳細】宗慶後:加快保障房立法2010年的兩會上，宗慶後提出了一份《住房保障法草案建議稿》，裡面對保障房准入、退出機制有著清楚的界定，「保障性住房須建立准入退出機制，且只能用於申請家庭及其成員自住，不得轉租、轉藉以及從事居住以外的任何活動。」【詳細】先天缺陷明顯的保障房

地段偏遠 導致保障房小區入住率低黑龍江省哈爾濱「民生尚都」小區是哈爾濱市較大的保障性住宅項目，記者避開上班高峰，從該小區到省政府所在地，乘坐公交車花了一個多小時。住在這裡的70多歲的劉玉金告訴記者，小區現在入住率很低，晚上對面幾棟樓開燈的房間每棟樓不超過20家，孩子也因嫌房子太遠，並未住在這裡。【詳細】

配套服務相對滯後 居住者多有抱怨廣州市廣氮地區有多個大型保障房項目配套服務相對滯後，居民頗有意見。居住在此的一位廣州市民表示「說好的小學還沒配套好，現在孩子上學，每天要倒三次公交車，單程就要一個多小時，中午也不能回家吃飯。」還有一些居民抱怨，「搬進來前，規劃圖上有菜市場、幼兒園和小學，現在這些配套還沒有著落，到菜市場走路要20多分鐘，很不方便。」【詳細】

保障房頻曝質量問題今年4月，有上海市民反映他們所居住的保障房小區出現多處外牆脫落的情況。而青島經適房小區經適房宜昌美景的窗戶竟然是畫上去的。此後又有網友爆料稱江西撫州文昌雅苑經濟適用房的窗戶也是畫上去的。【詳細】保障房制度不盡合理收入線設定不合理在經適房分配中，經常拿不出首期、貸不到款等情況。這也引發了對於申請條件中收入線界定的質疑。有網友認為，收入線界定不合理導致想住保障房的人沒資格住，有資格住的人又住不起。非本地戶籍者得不到保障部分省市將保障房受益人群需具備本地戶籍，這也將一部分低收入的外地人群排除在外。隨著房價上漲，無資格享受保障房又買不起商品房的人群有擴大趨勢。騙購保障房成本低「騙購經濟適用房的行為之所以屢禁不止，就是因為這種行為的違法成本太低。」王玉國說，他認為這種行為可以按詐騙罪論處。保障房分配亂象重重搜索圖片盤點中國保障房亂象（1/32）　來源：網易房產儘管全國每個地方都出台了保障房申請條件，但這並不妨礙一些根本不符合條件的人住上保障房，一些保障房已經成了公務員的福利房，於是便有了建保障房的地塊上出現了豪華別墅，而且在保障房小區看到豪車名狗也不是什麼新鮮事了，更有甚者低價買入保障房再高價賣出。下面就來盤點各地保障房的亂象。

查看原圖||儘管全國每個地方都出台了保障房申請條件，但這並不妨礙一些根本不符合條件的人住上保障房，一些保障房已經成了公務員的福利房，於是便有了建保障房的地塊上出現了豪華別墅，而且在保障房小區看到豪車名狗也不是什麼新鮮事了，更有甚者低價買入保障房再高價賣出。下面就來盤點各地保障房的亂象。

困局：保障房建設缺乏保障資金缺口或成為保障性住房進一步發展的瓶頸。目前我國保障性住房房源資金籌集方式單一，各級財政部門在保障房建設方面財政支出壓力較大，而且在保障房建設中地方政府還要無償提供土地，這也讓地方政府建設保障房的積極性不高，有的地方政府甚至挪用公積金收益進行保障房建設。另外由於利潤低，品牌房企也不太願意參與，商業銀行對於貸款建設保障房興趣也不大。現在多地採取了在賣地時競配建保障房的措施，但拿地開發商會將保障房犧牲的利潤轉嫁到商品房上。利潤低 多方無動力參與保障房建設地方政府：建保障房減少地方收入

建設保障房需要地方政府拿出土地，地價飛漲的當下，這與地方政府的「土地財政」發生直接衝突，以往可以通過賣地獲得財政收入的土地，現在需要地方政府拿出來建設保障性住房，此外還需要地方政府額外投入資金建設，此外還需要地方政府額外投入資金建設。品牌房企：建設保障房需大量墊資

首開股份董事長劉希模曾表示，保障房的利潤空間確實比較小。而近年來中冶置地依靠突出的融資能力在保障房開發中大量墊資，建好後，地方政府卻因為調控，土地財政銳減無力回購保障房。最後企業墊資收不回，還要承擔巨額利息。商業銀行：保障房貸款風險大 利潤低

多位受訪的商業銀行地方分支機構負責人均表示，地方政府都在軟硬兼施，號召商業銀行大力支持保障房建設，以彌補資金缺口，不過商業銀行出於風險和收益雙重考慮，顯得進退兩難。「現在保障房建設要麼通過政府融資平台承建，要麼通過房地產公司進行開發，但兩類『開發商』都面臨較大的資金壓力，很多機構甚至連20%的最低資本金要求也難以達到。」一家大型商業銀行發達地區分行長道出了其看到的真實一面。他認為，由於目前貸款規模有限，整個信貸市場供不應求，商業銀行為了達到上市公司的盈利目標，也必然會追逐利潤較高的項目，而保障房貸款不僅風險大，而且綜合定價難以令人滿意，所以不少銀行興趣不大。資金緊缺 公積金商品房等成保障房成本轉嫁對象公積金：地方挪用公積金建保障房

根據《住房公積金管理條例》和《住房公積金財務管理辦法》，住房公積金增值收益的餘額還將用於城市廉租住房建設補充資金。原本提供保障性住房應該是地方政府的責任，但地方政府通過挪用公積金，讓建設保障房反而成為了公積金繳納者，也就是公眾的責任。商品房：開發商轉嫁保障房成本到商品房

國土部去年曾下發通知，在控地價的同時加大保障房的建設力度，但由於該政策並未降低開發商的拿地成本，且保障房部分無法獲得足夠的利潤甚至虧本，開發商所犧牲的利潤往往需要同一地塊上的商品房來彌補，導致保障房的成本轉嫁給商品房地塊。進展：中央經濟會議提住房保障 各地開展保障房新嘗試12月召開的中央經濟工作會議將「著力做好保障和改善民生工作」作為明年的經濟工作任務之一。各地也紛紛開展住房保障新嘗試。北京在10月份推出自住商品房政策，較周邊房價低30%的「自住型商品住房」將供應京籍、非京籍符合限購條件的家庭；山東則出現了共有產權保障房試點，廉租住房申請群體支付60%房款可購80%的產權；而共有產權保障房房價約為同地段普通商品房價格的一半。杭州也降低土地溢價率上限以解圍保障房建設籌資難。中央經濟工作會議將保障房列為明年經濟工作任務之一

在會議布置的明年六大任務中，第五個任務為「著力做好保障和改善民生工作」。會議要求「努力解決好住房問題，探索適合國情、符合發展階段性特徵的住房模式」。

會議沒提經適房和限價房 明年保障房開工600萬套以上會議明確明年要「加大廉租住房、公共租賃住房等保障性住房建設和供給，做好棚戶區改造」。保障房中只提到廉租房、公租房和棚戶區，沒有出現經適房和限價房。 12月8日，住建部副部長齊驥在接受媒體採訪時透露，明年保障房開工在600萬套以上，有望完成「十二五」開工建設3600萬套的目標。2014中央經濟工作會議提住房保障中央經濟工作會議12月10-13日在北京舉行，據新華社報道，會議提出明年經濟工作六大任務。多地開展新型保障房建設探索儘管三中全會定調調控市場化，但年底多地出台的樓市新政卻仍然是走「三限」政策老路。多地將二套房首付提高至七成，對非本地戶籍人口買房的限制也更為嚴格。此外還對定價高的項目暫停預售許可。專家稱，年底多地的新政不過是為了完成年初的房價調控目標，實際意義並不大。

自住商品房無戶籍限制 價格為市價7成10月23日，北京市發布的《關於加快中低價位自住型改善型商品住房建設的意見》提到了自住商品房的供應。較周邊房價低30%的「自住型商品住房」將供應京籍、非京籍符合限購條件的家庭；京籍無房家庭、限價房輪候家庭可優先購買。政策規定，購買「自住型商品房」5年內不得租售，5年後上市收益的30%須上交財政。北京還規定今明兩年完成約7萬套自住型商品住房用地供給，並鼓勵企事業單位在自有用地上建設自住型商品房。【詳細】

共有產權保障房試行 付60%得80%產權共有產權保障房已在山東省德州平原試點，廉租住房申請群體支付60%房款可購80%的產權；而共有產權保障房房價約為同地段普通商品房價格的一半。據介紹，平原縣試點的共有產權保障房明確，申請人交足60%房款後，可以辦理《房屋所有權證》，權證「附記」欄中註明「廉租住房共有產權」字樣；另外，共有產權住房在5年內不得轉讓、繼承和抵押，5年後可按照同地段商品住房與廉租住房差價的一定比例向縣政府交納土地收益等價款，購房人可以取得完全產權；取得完全產權後，房屋可以轉讓，也可以由縣政府優先回購。【詳細】

降土地溢價率解圍保障房建設籌資難杭州主城區土地拍賣的溢價率上限已從49%調整為35%，達到溢價上限後，將通過競拍保障房面積來決定誰最終獲得土地。杭州國土局工作人員稱，如果地塊出讓文件上有標明「設立價格上限」，那麼溢價率就將在35%封頂。杭州設定溢價率上限的歷史開始於去年10月，一份名為《關於貫徹國土資電發【2012】87號文件有關事宜的通知》規定：對於杭州主城區出讓的經營性地塊，當土地價格溢價率達到49%時，將調整競價方式，即鎖定地價，「從零開始」競投配建安置用房或保障性住房面積。當時，杭州市國土局相關負責人稱，這一政策主要為了在控地價的同時加大保障性住房建設力度。【詳細】
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