論「公共人」的「經濟人」傾向

論「公共人」的「經濟人」傾向

公共行政改革已呈全球化趨勢。改革的內生動力和外驅力，東西方各不相同，但「政府失靈」（行政低效）和「公共權力異化」（權力腐敗）問題的普遍存在，無疑是催生公共行政改革的重要因素。我國學者關於「政府失靈」和「公共權力異化」的論述頗多，但在「成因探究——因應對策」這一邏輯鏈條的論證上，專門從「經濟人」視角進行闡述的並不多見，與此相反，部分學者——公共行政倫理學派極力反對將亞當·斯密的「經濟人」概念引入公共行政改革領域。對此,筆者試圖從我國國情出發，對公共行政改革主體——「公共人」的「經濟人」傾向問題作些研究，兼駁公共行政倫理學派的「烏托邦」行政改革理論。

一、問題由來

（一）「公共人」概念及東西方對行政機關基本角色的定位

「公共」一詞，在政府管理、運作的研究和實踐領域已不再陌生。在西方，公共行政的發展已有100多年歷史，從最初的公共政策、公共事務，發展到後來的公共管理，再發展到目前的公共服務和重塑政府。近十多年來，我國公共管理、公共行政領域的學術研究方興未艾；行政改革實踐中，西方公共行政的一些理念如公共服務，正逐步被借鑒、吸納和發展。

借用上述「公共」一詞在公共行政語境中的含義，本文將從事政府管理、服務的行政機關及其工作人員統稱為「公共人」。

目前，東西方對行政機關的功能和角色定位一定程度上趨同。功能定位大體基於兩種：一是國家意志表達功能，二是國家意志執行功能。西方公共行政多年採取「政治——行政」二分原則，上一世紀60-70年代，二分原則遭到批判，以「決策為主」的新公共行政理論代替了「以管理為主」的新公共管理理論；而在我國，建國以來的政治和行政一直是一體，目前也未明顯分開。在行政機關角色定位上，西方講為納稅人服務，我國強調為人民服務，兩者的概念差別並不太大。

（二）亞當·斯密「經濟人」理論及其在西方現代公共行政改革中的運用

「經濟人」是西方古典經濟學最重要的前提性設定之一。1776年，英國經濟學家亞當·斯密在其《國富論》這一划時代的經濟學名著中，提出了「經濟人」理論。現代經濟學之所以能在社會科學群體中脫穎而出，與「經濟人」的預設密不可分。「經濟人」理論主要包含三個基本命題：（1）人具有「自利性」這一最基本特性。人的經濟行為有一隻「看不見的手」在推動；（2）人又是理性的存在，在理性的指導和規範下去獲得和滿足一切。「經濟人」根據市場情況、利益取向和自身處境作出理性判斷，儘可能地追求利益最大化；（3）「經濟人」理論的核心命題：只要有良好的法律和制度作保證，「經濟人」追求利益最大化的行動會無意識、卓有成效地增進社會公共利益。

20世紀下半葉，「經濟人」理論在西方公共行政改革學術研究和實踐中得到運用。公共選擇學派在探尋市場經濟條件下「政府失靈」的原因、對策時，將亞當·斯密的「經濟人」理論應用到行政改革研究上，用以考察政治家和政府機構、政府官員的行為動機和行為方式。這方面比較典型的學說是「官僚經濟理論」，其特點主要是把官僚機構作為生產者納入公共選擇理論的供給模型之中進行分析，把官僚看作理性的「經濟人」，注重追求個人利益。在給定數學模型中，官僚機構與官僚行為遵循著制度約束下的刺激反應模式。可以進入官僚效用函數中的因變數有以下幾個：薪水、職務、津貼、社會聲譽、權力、機構的產出、易於更迭和易於管理的機構。

公共選擇理論當然不僅僅限於官僚經濟理論，但其所有理論的基石都是「強調用市場的力量來改造政府」，這對西方20世紀後期的行政改革有著巨大的影響。一定意義上，70年代以來的西方行政改革基本上是以公共選擇理論為思維範式，譬如出現了「企業家政府」、「政府民營化」等一系列新概念。

（三）公共行政倫理學派的主要理念

近年來，基於世界範圍內公權異化和行政低效問題的普遍性，公共服務中的倫理問題被提上議程。我國公共行政研究中，行政道德問題也引起了一些學者的反思，公共行政倫理學實際上已經作為一門新的交叉學科出現。公共行政倫理學派的基本理念是：（1）公共的就應當是道德的。「公共人」必須是「道德人」，成為「公共人」的自然人就應為「道德人」；（2）在公共行政領域，以往關於權利問題的一切規定都不再適用，只有責任才是行政人員全部行政行為的基本內容。如果行政人員能夠具備這一職業應有的道德責任，那他就在其職業活動中實現了人格的升華，踏上了成為完人的道路；（3）公共行政之路應是以德行政之路，公共行政的新時代應是德治行政時代。如果不是將行政人員抽象為「經濟人」，而是大力推行行政人員的道德化，那麼我們就可以在不久的將來迎來一個道德化的公共領域，以至於獲得道德化的公共生活。

（四）我國公共行政改革無法迴避的一道難題——「公共人」的「經濟人」傾向問題

建國以來我國政府機構改革進行了五、六次，新形勢下的行政管理體制改革也已拉開帷幕，筆者無意否認也不容否認已取得的改革成效，但我們實際看到的是：機構削而又脹，編製減而又增，職能轉而難動，關係理而仍纏，地方保護公開化，政府權力部門化，部門權力利益化，不當收入合法化，至於工作中的形式主義、官僚主義以及老百姓反感的此風、彼風等等，就更多了。並且，似乎上面下發的禁止類文件越多，問題的解決反而變得難起來。敢問：何「難」之有？「難」在何方？筆者認為，一個隱藏於心、客觀存在、無法迴避的難題就是「公共人」的「經濟人」傾向問題。

我們必須清醒認識到，一般而言，人不會因為從政就改變其具有自利特性的「經濟人」本質，並且在我國目前社會物質生活狀態下，多數人從政還只是謀生的手段。同時，我們引入公共行政領域的「經濟人」概念，也並不是純粹的物質含義，還包括名譽、地位、擁有的社會資源、個人的前景預期等，不少「公共人」自然會追逐這些物質之外的名利。因此，必須正視「公共人」的「經濟人」傾向問題，積極施行監督補救措施。不然，如果採取公共行政倫理派對「公共人」的認知態度，認為現實的「公共人」應當是「人格升華」之人，是「踏上了成為完人的道路」之人，那麼，無疑放任了「行政低效」和「公權異化」，真正是害黨害國，政府的合法性就必然成為問題！

再從另一角度看，美國社會心理學家馬斯洛著名的「需要層次理論」認為，人有多種需要，其中五種是最基本的，按由低到高的層次，分為生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要和自我實現的需要。馬斯洛還認為，人的行為是由優勢需要決定的。當一種需要滿足後，一般地說，它就不再是行為的積極推動力，於是其他需要開始發生作用。馬斯洛的「需要層次理論」是影響深遠、廣為流傳的動機理論，其學說是以內因論為根據的，被稱為人本主義心理學。這一學說，與亞當·斯密的「經濟人」理論是相互印證和補充的，這對我們分析「公共人」的「經濟人」傾向問題，無疑有極大的幫助。我們不能對「公共人」的「經濟人」潛意識和內生的需求衝動視而不見，我們也不能對老百姓對政府效率和權力運作的怨言視而不見，進而言之，我們不能相信行政倫理派的美麗謊言和其描繪的「在不久的將來我們就可以迎來一個道德化的公共領域」的行政「烏托邦」。在對待公共行政改革問題上，我們需要的是理性和理智，需要的是求實和務實，在經濟發展還很不平衡、整個社會處於轉軌變型的社會主義初級階段中國，尤其必須如此。

二、破題意義

（一）對「公共人」存在「經濟人」傾向的本質性認同，關係到我國現政治架構中官僚制的改革走向

限於本文篇幅，無法在此對德國學者馬克斯·韋伯創立的官僚制理論作展開闡述，需要闡明的是，雖然韋伯的官僚制是一種理性化的設計，但對西方工業革命時代的經濟、社會發展起到了巨大的行政支持和推動作用。它以嚴格的等級、職權、責任和程序管理，使公共行政具有準確、連續、統一、嚴格服從、摩擦少、成本低等特性。隨著西方進入後工業時代以至信息時代的到來，官僚制理論在西方受到了前所未有的批判。法律強調人人平等，但它卻是一個嚴格的科層結構；它宣稱建立在合理性的原則之上，但所鼓勵的卻是盲目服從和隨大流；它力圖通過體制結構調整而實現系統的協調動作，卻常常使內部溝通交流受到壓制、阻隔，職員創新的思想火花被窒息，甚至無法有效解決上下級之間、部門之間的矛盾，往往通過威嚴的宣示，達到表面化、暫時性的「風平浪靜」。最為致命的是，官僚制使人的個性受到扭曲，多年的媳婦熬成婆，官僚制下的每個人都成了陰鬱、灰暗、屈從的「組織人」。一句話，官僚制在西式方失敗了。上個世紀60年代以來西方諸國所進行的大規模公共行政改革，實際上都是對官僚制的不同程度超越。

我國目前的社會形態比較特殊，不少地方還處於農耕社會，整個國家的工業化還未完成，後工業時代還沒有到來，而信息時代的氣息卻撲面而至。應當承認，我國行政管理目前沿用的是官僚制，而某種程度上，如在嚴格責任體系方面，還沒有達到早期西方官僚制的發達程度。面對西方官僚制的失敗，面對「公共人」內在的「經濟人」衝動傾向，面對我們目前複雜特殊的社會形態，我國現有政治架構中的官僚制改革，究竟該何去何從？

（二）對「公共人」存在「經濟人」傾向的本質性認同，關係到我國在東西方行政文化整合思路上的選擇

人類文明是地球村人的共同財富。合理借鑒西方利於人的發展、利於政府善治的行政文化，是我們應持的科學態度。東西方行政文化在淵源上是異質的。西方人崇拜上帝，服從上帝的旨意，人人都是上帝的兒子，因為亞當、夏娃偷吃了禁果，所以人人都有原罪，人人都是上帝的罪人，因而在人與人的關係上，人人都是平等的，人人都有權利按照自己的設計去創造生活，去發展自己。除上帝外，人們服從的不是什麼權威，而是遊戲規則，詮釋到行政文化上，就是服從法律和制度。按西方的價值觀念，「公共人「的」經濟人」傾向在西方是一個普遍認同、再正常不過的問題；在西方，問題並非是否承認「公共人」的「經濟人」傾向，而是如何以合理、有效的手段防止這種傾向的過度張揚乃至惡性膨脹。

我國自古以來就有崇拜聖人——「聖君和清官」的文化傳統。聖君和清官不像西方那個虛無漂渺的上帝，是實實在在的人。人們服從的是少數人的權威。皇上的話稱為「聖旨」，誰的官大，誰的話就管用，官級就代表「正確」。給「大人」提意見不是隨便可提的，弄不好就是「犯上」，我國歷史上流傳下來的「冒死進諫」的故事是很多的。在這種「下為從」甚至「下為奴」的文化下，沒有人與人的平等可言，沒有人的尊嚴可言，更何談人的個性張揚。人們還刻意追求成為「君子」，何謂「君子」？君子無欲，不狂歡亂舞，不好發怪異見解，唯以修身養性為道。聖賢崇拜的文化背景造就了中國人的怯懦、不敢冒險和害怕犯錯誤的委瑣人格。這種「只有聖人，沒有個人」的傳統行政文化的積澱是很厚重的。歷史在刷新，社會在發展，有著傳統行政文化積澱的中國「公共人」也在逐步認識自我，並在「基本合規」的情形下悄悄地尋找自我。在這種情況下，我們難道還不需要對我國「無我」的行政文化積澱進行反思嗎？回到本文的命題，是否在行政文化上趨於對「公共人」的「經濟人」傾向的認同，其實涉及到對我國「公共人」群體的人性化尊重問題。

三、析題視角

（一）研析我國「公共人」的「經濟人」傾向問題，必須放在全球公共行政改革浪潮的背景下進行

20 世紀70、80 年代以來，公共行政模式的變革，追求善治的政府結構，成為引人注目的國際性浪潮。在西方，面對財政壓力、傳統官僚體制的低效、國家對公眾的回應能力降低等內部問題以及全球化的挑戰等外部問題，為了提升國家的競爭能力，多數國家對政府進行了重大的治理變革，形成了強大的公共行政「治道」改革運動。此次改革運動不僅是西方政府在管理內容、管理形態或管理手段上的變化，而且在整個社會層面，帶來了「公共人」的角色定位以及「公共人」與公民社會之間關係的根本性變革。人是政府治理中的決定性因素，研究和處理我國「公共人「的」經濟人」傾向問題，必須融入全球公共行政改革浪潮，認真借鑒國際社會對這一問題處置的成功經驗。

（二）研析我國「公共人」的「經濟人」傾向問題，必須考慮中國傳統文化積澱的影響

中國傳統文化指的是中國歷史演變延續過程中所形成的社會文化體系。這一體系的歷史積澱，既有積極的一面，也有消極的一面。我國傳統行政文化與我國傳統文化集合體系在本源上是同一的，都植根於儒學的基礎。關於傳統行政文化的消極面，上述已作闡述。這裡需要提出的是，對我國傳統行政文化應當採取揚棄的唯物主義態度，在考慮我國「公共人」的「經濟人」傾向問題的對策時，要應注意弘揚一些優秀的傳統行政文化，如熱愛祖國、熱愛民族的愛國主義文化，「水能載舟，亦能覆舟」的民本主義文化等等。

（三）研析我國「公共人」的「經濟人」傾向問題， 必須聯繫「紅色革命」以來我黨政治統治模式的演進歷程

中國共產黨領導的土地革命戰爭至解放戰爭時期，我黨對黨、政、軍、民等一直是「一統化」管理，對組織中的個人，也從政治、工作、生活等多方面實行全面介入式的人事管理。這在革命戰爭年代是必須的，然而，這種「一統化」管理模式，在建國後近三十年的國家和社會生活管理中留下了深深烙印，人還是組織的人，人人必須講同樣的話，甚至都穿同樣灰、藍色調的衣服。改革開放以來，國家對社會的管理有了改進，自由撰稿人、私營企業主、外企的技術白領等自由職業者日益增多，人們發展的空間也不斷擴大，但在行政管理領域，「公共人」（自然人）的處境仍然受到過去「一統化」管理的深層影響，儘管有時在表象上並不顯得很突出。

（四）研析我國「公共人」的「經濟人」傾向問題，必須直面國內加快市場化進程的社會氛圍

建立和完善我國社會主義市場經濟體制，是我們現代化建設的宏偉目標之一。市場的基本手段是交換，市場的通行證是票子，市場的法則是競爭。「公共人」不是生活在真空，市場的喧鬧氛圍，商業競爭的刺激和成就感，如果說對一些「公共人」沒有影響和觸動，恐怕這一結論是站不住腳的，為此，我們必須直面「公共人」在市場化這一社會場景下的應激反應。

（五）研析我國「公共人」的「經濟人」傾向問題，必須關注信息時代對個體素質的技術性衝擊

信息時代，特別是網路技術的廣泛應用，使人們能很快地獲取有用的信息，同時，信息技術的發展導致信息處理高度自動化。年輕一代的「公共人」在掌握和處理信息上必將佔據優勢，信息技術的衝擊使其個體的綜合素質得到了提升。過去，行政機關領導掌握的信息比部下多得多，處於政策、信息的壟斷地位，易於對下級發號施令，下級由於信息的不對稱性，自然覺得領導畢竟是領導，站得高，看得遠，指揮有方。而現在的情形就有些發生變化了，部下與領導的信息不對稱狀況正在發生改觀，嚴格的科層制和不容商量的命令式行政指揮已經受到了挑戰。鑒於「公共人」的「經濟人」傾向，如果仍沿襲過去那種簡單的內部行政管理方式，而使得個體的能力展示、發展慾望、信心自尊等受到壓抑，那麼，行政低效就不可避免了。

四、解題路徑

由以上論述我們得知，我國「公共人」的「經濟人」傾向問題與西方有同質性，但應對這一問題的對策措施，要比西方國家複雜得多。中國就是中國，幾千年的封建歷史成就了其特殊性。為此，對新形勢下如何應對我國「公共人」的「經濟人」傾向這一重大的理論和實踐課題，筆者提出一些淺顯思路，算是拋磚引玉。

（一）承認「公共人」具有「經濟人」傾向的本源性，一手抓人的發展，一手抓人的制控

西方國家對人的基本設定之一就是不能輕易信任。孟德斯鳩有句名言：「一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗」。這種設定的思想基礎是性惡論，講人生來是惡的。我國儒家學說指出，「人之初，性本善」，講人生來是善的。對於人生來「性惡」抑或「性善，」這裡不作辨論，我們只要從社會心理學家馬斯洛的「需要層次理論」來探究，就不難得出「經濟人」傾向是「公共人」內生的、本源的潛在特質的結論。

基於對 「公共人」具有「經濟人」傾向的承認，我們首先要做的是把行政人員當人看待。此論斷似乎唐突，其實，嚴格而僵化的官僚制確實未把職員當作有思想、有創新能力的人來看待，職員的作用只是工具，職員的角色只是一台機器上的螺絲釘。在我國目前國情下，工業社會階段還未完成，打碎官僚制顯然不現實。我們要充分借鑒當今國際公共行政改革的成功做法，在對官僚制實施全面「手術」的過程中，注意將「冷麵」、刻板的官僚制改革為「人性化」的官僚制。一是利用信息技術，壓縮管理層次，推行扁平化管理，增強職員的工作主動性，激發工作活力；二是實施適度參與式行政，讓行政人員知情、知政，參與重大事項的事前討論；三是關心人的發展，通過強化培訓提升行政人員的綜合素質，通過搭建公平公正公開的競爭平台讓行政人員在更高的職位上施展才華，通過對職員生活的關心使行政人員感到集體的溫暖，通過營造寬鬆的退出環境讓行政人員正常向社會流動，等等。

關於加強對行政人員的內部制控問題，其實質性內容是整章建制，按照行政人員規範，強化經常性監督，並作及時、嚴格的處置。這方面，新加坡、香港等地均有成功經驗，這裡不作細述，但他們的主要經驗基於兩點：一是制度相當完善，一切按規矩辦事，不給行政人員有可乘之機；二是處罰相當嚴厲，罰則罰得你膽顫心驚，罰則罰得你一夜之間財產化為烏有。筆者的主要觀點是：必須依法立政、依法治政，高度重視對「公共人」行為規範和處罰制度的完善，這是首當其衝的制控措施；同時，在對行政人員給予關心、付給相對豐厚薪水的基礎上，通過專業督察隊伍的明查暗訪，發現確鑿問題的，施以嚴刑竣法，並且專業督察隊伍不得隸屬當地管理，應直接隸屬於上一級或上兩級的最高行政首長。在用「重典」和用「輕典」問題上，歷史上一直有爭論，中國古代流傳「盛世用輕典，亂世用重典」之說，但從現實來看，有亞洲小龍之稱的香港、新加坡並未因對公務員的處罰嚴厲而導致公務員集體辭職。

（二）揚棄中國傳統文化，積極倡導社會倫理，加大對公共行政領域「道德人」的激勵力度

行政倫理學的公共行政改革設想固然是一「烏托邦」計劃，但其所依據的人類社會基本倫理道德還是現實存在的，東西方均有共同的一面，我國尤其有注重社會倫理的傳統。除去一些違背人性的消極倫理外，我們對中國一些優秀文化傳統還必須加以發揚光大。事實上，現實生活中就有具有崇高獻身精神、絲毫不顧個人得失、不計個人名利、全心全意為人民服務的人，焦裕祿、孔繁森、鄭培民等就是這一群體的傑出代表，我們把這種具有高尚行政品德的人稱為「道德人」。應當看到， 這種始終不渝、捨身求義、大公無私、一心為民的「道德人」，在現實生活中還是太少了。但是，儘管我們論證了「公共人」具有「經濟人」的傾向，儘管公共行政中純粹的「道德人」還不多，我們也沒有任何理由不去大力弘揚我國傳統行政文化中的優秀成分，也沒有任何理由不對行政人員大力倡導奉獻精神。簡而言之，論證「公共人」具有「經濟人」的傾向，並不能否定「道德人」的事實存在。為在行政機關形成正確的行政倫理導向，需要在「道德人」的激勵上制定一系列可操作性強的制度，給以高額度獎勵，授以高規格榮譽，提供全方位優待。榜樣的力量是無窮的，我們應當以優厚的待遇來激勵更多「道德人」的湧現。同時，獎勵要制度化，及時到位，不能到了「道德人」為老百姓耗盡了最後一點氣力時，才鋪天蓋地進行宣傳和登門安慰。

（三）建立健全機構編制法制，強化對公共行政管理體制創設和公共權力配置的監督

如果說公權異化和行政低效，與公共行政管理體制創設和公共權力配置沒有一點關係，這恐怕在老百姓這一頭難以說得過去。由於「公共人」的「經濟人」傾向驅動，那麼多機構，有行政的，有事業的，有管理的，有服務的，只要稍有一點「創收」渠道，都是應收盡收，不收白不收；編製增了又增，財政供養人員不斷加碼，納稅人的錢多數用來吃飯；人多了，事情反而扯皮難辦；上面不斷增設機構，有機構有人就要找事做，結果搞得基層團團轉，忙得叫苦連天。目前人大審查財政報告，僅僅是就賬本審賬本，對由於機構增設、編製增加導致的財政問題的審查，幾乎從不涉及。公共行政管理體制創設和公共權力配置，應依法規制，不能少數人說了算。全國人大應當出台《機構編制法》。地方重要機構的設置和需財政撥款的一定額度的編製增加，要改由地方國家權力機關經過審讀程序予以確定。

（四）加強對地方性法規、規章和政府部門文件的審查，把地方保護主義和部門利益驅動行為減小到最低程度

目前法律、法規和各種規章、文件中的部門本位主義、地方保護主義屢見不鮮。有的為了部門利益，爭權奪利，經常發生法規相互「打架」的現象，搞得老百姓無所適從。依法行政是依法治國的核心內容，但行政機關所依據的「法」，首先必須是合憲合理的，必須是經過科學程序制定出來的，決不能利用法律、法規與民爭利，或者通過地方立法的途徑搞地方保護，損害法制的統一性。為此，地方人大和政府法制工作部門要切實履行好審查把關職責。

（五）充分發揮人大及新聞輿論的監督作用，以「以強制強」的遊戲規則遏制「公共人」的「公權異化」行為和行政低效

公權異化和行政低效是不會自動剎車的。當行為人預測的邊際效益沒有得到滿足，當行為人還沒有觸及監督的邊界，當行為人認為違法的風險成本還不算大時，公權就會繼續其異化的進程，走向「有權不用過期作廢」的腐敗「公律」，從而使「公共人」的「經濟人」傾向表現得淋漓盡致。按照政治學的原理，行政權是一種強權，強權必須用強權來匡正。從我國現有政治架構來看，人大是代表人民行使國家權力的強權機關，政府是人大的執行機構，由人大產生，受人大監督。人大必須以對人民高度負責的態度，遵循「誰授權、誰監督」，「誰監督、誰負責」的政治邏輯，充分行使憲法賦予國家權力機關對「公共人」的監督職權，真正為人民把好關，用好權，當好代言人。新聞輿論雖不是國家強權，但其對腐敗行為和行政低效曝光的威力很大，腐敗行為最怕見光。因此，新聞輿論的監督也是防範「公共人」的「經濟人」傾向惡性膨脹的強有力武器。在現有政治體制下，我們要高度重視這兩種監督形式，切實運作到位，這樣，我國公共行政改革才會真正具有中國特色，改革也才能真正取得實效。