政府法制建設三十年回顧

06-04

政府法制建設三十年回顧[原文地址]

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紫如水 | 被1人轉藏 | 2009-07-08 15:22:48

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　　政府法制建設三十年回顧　　中共國務院法制辦黨組　　1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，重新確立了解放思想、實事求是的思想路線，標誌著我國進入了改革開放和社會主義現代化建設的新時期。這次全會著重提出了健全社會主義民主、加強社會主義法制的任務，從而使我國的民主法制建設在經歷艱難曲折的長期探索後，進入了蓬勃發展的時期。30年來，我國的民主法制建設取得了舉世矚目的巨大成就。作為民主法制建設重要組成部分的政府法制工作也取得了突破性進展，政府對政治、經濟、文化和社會生活等各個方面的管理，都實現了從無法可依到有法可依、從主要依靠行政手段到把依法行政作為基本準則的歷史性轉變。　　依法行政：從起步到全面推進　　改革開放30年來，推進依法行政是我國政府法制建設的基本主題，政府主導、自上而下推進是其顯著特點。依法行政作為現代政府權力配置和運行的基本準則，30年來大致經歷了三個發展階段：（一）起步階段（1978年至1989年）。1978年，鄧小平同志在黨的十一屆三中全會召開前的中央工作會議上提出：為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩定性、連續性和極大的權威，不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究（也稱「十六字方針」）。「十六字方針」的提出，標誌著國家管理的原則、理念和方式發生了重大轉變，為依法行政的提出做了政治上和思想上的準備，奠定了基本理論基礎。此後，我國的立法進程開始加快，先後制定了憲法、刑法、民法通則等基本法律和經濟合同法等一系列調整經濟關係的法律、行政法規，使得國家的政治生活、經濟生活逐步實現了有法可依。（二）確立階段（1989年至1999年）。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，如何依法規範政府自身的行為逐步成為社會關注的焦點。1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》第一次正式提出各級政府都要依法行政、依法辦事。1997年9月，黨的十五大明確提出了「依法治國、建設社會主義法治國家」的治國方略，並指出一切政府機關都必須依法行政。1999年3月，依法治國基本方略被載入憲法。依法行政作為行政機關行使權力的基本準則也逐步確立起來。為了強化對政府行為的監督、推進依法行政，在1989年至1999年的10年期間，我國先後制定了行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政複議法等一系列規範政府共同行為的法律。（三）全面推進階段（1999年至今）。1999年7月，國務院召開了全國依法行政工作會議，並於同年11月發布了《關於全面推進依法行政的決定》，對全面推進依法行政作了部署。2003年3月，新一屆國務院組成後立即修訂《國務院工作規則》，將依法行政確立為政府工作的三項基本準則之一，並明確規定依法行政的核心是規範行政權力。2004年3月，國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，確立了建設法治政府的目標，標誌著我國依法行政工作進入了全面深化階段。1999年以來，國務院有計劃、有重點地推進依法行政。2000年至2001年，為了適應我國加入世界貿易組織的需要，全面清理了法律、法規、規章和規範性文件。2003年，重點抓了行政許可法的貫徹實施。2005年，重點抓了推行行政執法責任制工作。2006年，重點抓了行政複議工作。2007年至2008年，重點抓了基層政府依法行政工作。通過上述努力，依法行政工作取得了突破性進展。　　政府立法：從重點關注「有法可依」向以提高制度建設質量為核心轉變　　30年來，與改革開放和現代化建設進程相適應，我國的立法工作不斷加強。從1979年到2008年6月底，除憲法和4個憲法修正案外，全國人大及其常委會制定了380部法律，通過了14個法律解釋和140個有關法律問題的決定；國務院制定了1105部行政法規。自1987年國務院建立法規規章備案制度至2008年6月底，有立法權的地方人大常委會報送國務院備案的地方性法規、自治條例和單行條例共計14152部；國務院各有關部門和有立法權的地方政府報送國務院備案的規章分別達到8193部和17254部。現在，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系已經基本形成。 30年來，政府的立法理念、立法重點、立法機制等方面發生了重大變化。「文革」結束時，法制幾乎成了一片空白。為了滿足國家政治、經濟、文化生活對法律的迫切需求，「有比沒有好」、「粗比細強」成為特定歷史發展階段政府的立法理念。隨著我國依法治國、依法行政進程的全面推進，人民群眾的法律意識不斷增強，對政府立法工作的要求也由追求有法可依轉變為追求有良法可依，能夠解決實際問題。政府的立法理念也隨之向「條件成熟再立法」、「粗細兼備」轉變。政府立法工作的重點，也由過去側重經濟領域立法，轉變為在繼續加強經濟調節、市場監管方面立法的同時，更加註重社會管理和公共服務方面的立法，高度重視直接關係人民群眾切身利益方面的立法。在立法機制方面，由主要依靠政府法制機構，轉變為實行立法工作者、實際工作者和專家學者相結合的立法工作機制，政府立法的科學性、民主性和透明度越來越高。在立法過程中，堅持科學立法、民主立法，積極探索建立法規規章草案公開徵求社會意見、立法聽證會等擴大公眾有序參與政府立法工作的制度和機制。2002年至今，國務院法制辦經國務院同意，先後向社會公布了30多部法律草案、行政法規草案，公開徵求公眾意見和建議。從2008年起，國務院法制辦組織起草或者審查的行政法規草案，除涉及國家秘密、國家安全的外，一律在中國政府法制信息網上予以公布，向社會公開徵求意見。　　行政管理方式：從權力導向型向規則導向型轉變　　30年來依法行政逐步推進的過程，也是行政管理方式由計劃經濟時期的權力導向型逐步向市場經濟體制要求的規則導向型轉變的過程。行政審批制度改革，是創新行政管理方式的重要切入點之一。2001年9月，國務院專門成立行政審批制度改革工作領導小組，積極、穩妥地推進行政審批制度改革。在推進行政審批制度改革的同時，針對行政審批過多、過濫，環節過多、手續繁瑣、時限過長、「暗箱操作」，利用審批亂收費等突出問題，國務院組織起草了行政許可法草案，2003年8月，十屆全國人大常委會審議通過了這部法律。行政許可法旨在約束政府的權力，規範行政許可的設定和實施，確立了行政審批制度改革的原則和方向。截至2007年10月，國務院分四批取消、調整1992項行政審批，各級政府共取消、調整22000多項行政審批，均占原有審批項目總數一半以上。各省級政府和58個國務院部門共清理行政許可依據25554件，廢止3981件，修改2493件；清理行政許可實施主體2389個，保留1932個，取消302個，調整71個。各地方、各部門遵循行政許可法確立的高效便民原則，努力創新行政管理方式。目前，地方各級政府和國務院各部門共建立了2100多個綜合性政府服務中心，採取「一個窗口對外」、「一站式辦公」等方式，簡化辦事程序，方便人民群眾。全國絕大多數縣級以上政府及其部門都建立了自己的網站，公安、稅務、工商、海關等一些部門建成了全系統的專網，不少地方政府和政府部門還在網上開設了辦事窗口，通過網路實施審批、提供服務。與此同時，更多地運用間接管理、動態管理和事後監督等手段，積極發揮行政指導、行政合同等方式在行政管理中的作用。此外，為了推進依法行政，轉變行政管理方式，提高政府工作透明度，自2000年12月以來，國務院採取措施，大力推進政務公開工作。為了使政務公開工作邁入規範化、法制化軌道，2007年4月，國務院公布了政府信息公開條例，確立了一系列原則和制度。該條例已自2008年5月1日起正式施行。　　行政執法：從「多頭執法」、「權責不一」向相對集中行政處罰權、綜合行政執法、權責一致轉變　　法律的生命在於執行。我國80％的法律、90％的地方性法規、所有行政法規和規章都是由行政機關負責執行的。隨著有法可依的實現，規範行政執法行為成為推進依法行政的重要一環。為了理順行政執法體制，1997年，國務院決定在北京市宣武區進行相對集中行政處罰權工作試點。2000年，國務院辦公廳發出《關於繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》，要求把相對集中行政處罰權試點工作的成功經驗運用到市縣機構改革之中，進一步理順市縣行政執法體制。2002年，國務院發布《關於進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》，在全國範圍內推行相對集中行政處罰權工作。為了進一步探索創新行政執法體制，2002年，國務院辦公廳轉發中編辦《關於清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》的通知，決定在廣東、重慶進行綜合行政執法試點。截至目前，除經國務院批准的82個相對集中行政處罰權試點城市外，另有190個設區的市級政府和804個縣級政府開展了相對集中行政處罰權工作；183個設區的市級政府和830個縣級政府開展了綜合執法試點工作。相對集中行政處罰權和綜合執法的領域已從最初的城市管理領域，逐步擴展到文化、旅遊、礦山安全、農業、林業、水利、交通等領域，有效解決了多頭執法、重複執法、相互扯皮、執法擾民等問題。針對行政執法中存在的行為不規範、權責不一致現象，上世紀80年代末、90年代初，不少地方開始探索在行政機關內部實行行政執法責任制。1999年，國務院發布《關於全面推進依法行政的決定》，推行行政執法責任制工作得以全面展開。2005年7月，國務院辦公廳發布《關於推行行政執法責任制的若干意見》，對推行行政執法責任制工作作了專門部署和安排。截至目前，已有30個省級政府、58個國務院部門完成了行政執法依據清理工作並向社會公開了清理結果，28個省級政府、16個較大的市級政府、13個國務院部門建立完善了行政執法評議考核制度。行政執法責任制的推行，在很大程度上理順了執法關係、規範了執法行為，使得違法和不當的行政執法行為逐年下降，行政執法水平和質量顯著提高。　　行政監督：從以具體行政行為為重點向具體行政行為與抽象行政行為並重轉變　　不受監督的權力必然導致腐敗和濫用。30年來，國務院不斷探索建立健全行政監督制度，切實加強對行政行為的監督。行政複議是對具體行政行為進行監督的重要手段。改革開放以來，行政複議制度逐步得以建立健全，海關法等法律規定了行政複議制度。隨著1989年行政訴訟法、1990年行政複議條例的公布，行政複議制度進入到規範發展階段。1999年，行政複議法公布後，國務院就該法的貫徹實施專門下發文件，作了全面部署。據統計，自該法實施以來，全國各級行政複議機關累計收到行政複議申請692190件，受理620231件，辦結561793件，平均辦結率為90.58％。其中，維持的318815件，糾正的108531件，作其他處理的28327件，及時糾正了一批違法或者不當的具體行政行為，有效地維護了人民群眾的合法權益。2007年5月，國務院公布行政複議法實施條例，進一步完善了行政複議基本制度，增強了可操作性。隨著民主法制建設的快速發展，對抽象行政行為的監督日益重要。1987年，國務院辦公廳發出《關於地方政府和國務院規章備案工作的通知》，全國人大常委會辦公廳、國務院辦公廳發出《關於地方性法規備案工作的通知》，初步確立了我國的法規規章備案工作制度。隨著立法法、行政法規制定程序條例、規章制定程序條例和法規規章備案條例的相繼出台，法規規章備案工作邁入了法制化、規範化的軌道，形成了一套完整的制度。目前，法規規章報備率、報備及時率、規範率逐年提高，當年制定的法規規章基本做到了全部報備。國務院法制辦建成了法規規章備案數據和資料庫。為了解決「紅頭文件」「亂」和「濫」的問題，各級地方政府在國務院指導下，積極探索規範性文件監督管理制度，逐步建立起了「四級政府、三級監督」的規範性文件備案審查制度。截至目前，各省、自治區、直轄市人民政府都建立了規範性文件備案制度，90％以上的設區的市級政府和80％以上的縣級政府也建立了這項制度。總結改革開放30年來大力推進政府法制建設的實踐，主要有以下幾條寶貴經驗：一是，必須堅持憲法原則，把黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來；二是，必須深入貫徹落實科學發展觀，把維護最廣大人民的根本利益作為依法行政的出發點和落腳點；三是，必須把法治政府建設與服務型政府建設有機結合起來；四是，必須把推進依法行政與政府職能轉變和深化行政管理體制改革有機結合起來；五是，必須堅持科學立法、民主立法，堅持政府立法、行政執法和行政監督並重；六是，必須不斷提高行政機關工作人員依法行政的觀念和能力。　　

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