深入推進檢察工作規範化管理試點工作

　　推進檢察工作規範化建設是提高檢察機關科學管理水平、創建科學管理機制的重要內容。近年來，最高人民檢察院政治部在全國部分檢察院組織開展規範化管理機制試點工作，搭建規範化管理體系，全面規範各項檢察工作，有效地推動了檢察機關的規範化建設。

　　探索檢察機關規範化管理的基本思路

　　「在檢察機關探索規範化管理，是提高檢察機關特別是基層檢察院科學管理水平的有益嘗試。」最高人民檢察院政治部有關負責人告訴記者。　

　　近年來，最高人民檢察院政治部認真總結檢察機關在開展「規範執法行為，促進執法公正」專項整改和執法規範化建設中積累的成功經驗，深入研究基層檢察院在推進執法規範化建設中的新探索，全面總結各地檢察機關執法辦案規範化建設經驗，重點關注河南省鄭州市二七區檢察院和四川省什邡市檢察院等單位運用質量管理理論加強對檢察機關執法工作進行規範管理的積極探索。提出了從管理角度入手對包括執法辦案工作在內的全部檢察活動進行規範化管理的工作思路。主要是以規範執法活動和規範隊伍管理為核心，以質量管理和績效管理理論為基礎，制定涵蓋全部檢察工作的規範化管理標準，搭建人民檢察院規範化管理體系，實行標準化管理，形成科學管理機制。　

　　據介紹，開展規範化管理機制試點工作、推進檢察機關規範化建設的目的有二:一是為了進一步加強檢察機關履行法律監督職責過程中的內部監督制約，規範檢察機關和檢察人員的執法辦案行為，確保檢察機關法律監督職能的全面正確履行。二是以檢察機關管理科學化建設為目標，運用現代管理理論，構建具有檢察機關職能特點的規範化管理體系，形成系統、全面、完整的科學管理機制，確保檢察機關活動與檢察人員行為符合法律法規和管理制度的要求，不斷提高檢察機關科學管理水平和檢察機關的執法公信力。　

　　基於以上目的，在開展檢察機關規範化管理機制試點工作中，最高人民檢察院政治部始終堅持和把握的具體思路是:從對包括執法辦案在內的所有檢察活動的管理角度入手，結合檢察機關特點和檢察工作實踐，全面系統歸納檢察管理的內在規律，從機構和崗位設置、部門職能劃分、工作流程再造和過程式控制制、編製與人員管理、工作質量保障和業績持續改進等方面，實行規範化管理。梳理各項工作流程，有機整合檢察機關執法過程中的相關法律規定、司法解釋、業務規範以及紀律規定，形成涵蓋全部檢察工作和環節的規範體系。按照管理標準在檢察機關建立規範化管理體系，使其貫穿於檢察機關履行法律監督職能的全部過程，加強內部監督制約，規範全部檢察活動，確保各項檢察工作的規範化運行。

　　開展規範化管理機制試點工作的具體實踐

　　根據規範化管理的基本思路，結合檢察機關實際，經高檢院黨組同意，從2007年開始，高檢院政治部在全國檢察機關組織了兩批共63個不同層級、不同地域的檢察院進行規範化管理機制試點工作，著手建立規範化管理體系。2007年3月，確定43個檢察院作為第一批規範化管理機制試點單位，其中省級院3個、地級院5個、基層院35個，制定了試點工作實施方案，明確省、地兩級檢察院承擔指導試點工作、基層檢察院承擔規範化管理體系建立和運行工作的具體內容和步驟。在首批試點工作取得明顯階段性成果的基礎上，2008年7月，再次確定20個基層檢察院作為第二批規範化管理機制試點單位，開展規範化管理體系的建立和運行工作，使試點單位在分布範圍、單位類別、管理進度、工作重點等方面形成梯次，有力推動了檢察機關規範化建設進程。　

　　為進一步指導規範化管理試點工作深入開展，確保試點工作按照統一要求和標準進行，提高試點工作水平，高檢院政治部對規範化管理試點工作進行了系統設計和規劃，從理論層面對規範化管理試點進行研究論證，在借鑒現代管理理論基礎上，著力構建檢察機關自身的管理理論、管理體系和管理標準。為此，在大力開展試點工作的同時，高檢院政治部著手組織研究和編寫指導試點單位規範化管理的檢察工作標準，先後起草了包括基礎應用、文件編寫、崗位設置、軟體設計和體系審核等15個標準在內的《人民檢察院規範化管理體系指導性標準(試用稿)》(以下簡稱《指導標準》)。為對試點單位各項業務工作的流程和環節標準進行規範，組織編纂了包括操作規程和操作標準兩個部分，涵蓋偵查監督、公訴、反貪、反瀆、監所、民行、控告、申訴、預防等九大檢察業務工作，共90餘萬字的《檢察業務工作操作標準(試用範本)》(以下簡稱《範本》)。並於2008年和2009年在高檢院相關業務部門參與下對《範本》進行了兩次修訂，根據高檢院各業務部門新增工作規定和要求充實《範本》內容。《指導標準》和《範本》的編寫、修訂，推動了試點工作和管理體系構建工作的深入開展。　

　　為確保試點單位規範化管理體系的建立、運行、審核和改進工作的順利進行，給試點工作提供堅實的人力資源保障，近年來，高檢院政治部先後四次組織120餘人(次)的規範化管理體系審核員培訓，對試點單位部分管理骨幹進行管理理論、標準內容、審核方法等系統培訓，培養了一批檢察機關自己的既懂管理又懂業務的規範化建設骨幹人才。　

　　為檢查驗證試點單位規範化管理體系的符合性、適宜性、充分性和有效性，全面掌握試點工作進展情況，高檢院政治部分別於2007年12月、2008年12月和2009年4月，組織50餘名審核員對試點單位規範化管理體系建立和運行及試點工作進展情況進行了3次全面、細緻、嚴格的審核，指出試點單位規範化管理體系運行中存在的問題，明確改進方向，促進了試點工作的持續開展和規範化管理機制的逐步形成。　

　　規範化管理機制試點工作始終得到高檢院黨組的高度重視和大力支持。為加強對檢察機關規範化建設的領導，高檢院成立了規範化管理領導小組和工作辦公室，專門負責研究和推進規範化管理工作。規範化管理機制試點工作的主要成效

　　「開展規範化管理機制試點工作以來，各試點檢察院在執法辦案、隊伍管理、檢務保障等各個方面都發生了積極變化，檢察人員的思想觀念和行為方式發生了深刻變化，對檢察工作產生了積極影響。」據高檢院政治部有關負責人介紹，規範化管理試點工作取得的主要成效表現在以下五個方面:　

　　——促進了職責權力的合理配置，強化了監督制約。規範化管理體系要求管理過程職責明確、許可權清晰、崗責體系嚴密、工作過程程序化，增加了工作透明度，克服了管理盲點和職能重疊，形成了管理合力，提高了管理的針對性和有效性。許多試點單位詳細分解檢察工作職能，明確各項工作的流程和環節標準，科學界定許可權，強化監督制約，如廣東省廣州市黃埔區檢察院制定了基本涵蓋全部檢察業務的144個操作規程、1840個控制環節及相應的5000多條操作標準，並將每個程序的不同環節，寫入崗位說明書，明確了每個工作崗位的職責許可權、工作過程和標準。　

　　——整合了執法規定，規範了執法行為。規範化管理體系要求對每項工作都明確相應規程和標準，有效規範了業務工作。許多試點單位建立規範化管理體系後，都分別制定了系統、全面的管理文件體系，做到了事事有程序、事事有標準、事事有檢查，每項工作都有一整套操作程序、標準和各種記錄，有效規範了執法行為，克服了執法隨意性。許多試點單位檢察長反映，以前布置工作時，領導都要千叮萬囑，怕出問題，如果出了問題還要領導出面補救，而現在每個檢察人員都自覺按規程和標準工作，不需要領導事事過問，嚴格的執法規範正變成檢察人員良好的工作習慣。湖南省望城縣檢察院按照加強質量控制，對各項檢察工作的全過程進行「識別」，明確工作流程、標準和要求，製作了《文件控制程序》、《人民滿意度監測控制程序》等10個程序文件和《審查起訴工作規程》、《職務犯罪預防工作規程》等17個業務工作規程，相關記錄表格達到602個，做到了人人有職責、事事有標準、件件有記錄、環環有檢查。　

　　——確保了工作的高質量。各試點單位正逐步實現由傳統的、注重結果的管理模式向現代的、以過程式控制製為核心的管理模式轉變，變應急管理為制度管理，變面上考核為系統審核，保證了各項工作的質量，保證了檢察監督工作的穩定性和權威性。大多數試點單位在試點過程中，都根據規範化管理體系的要求進行了多次內部檢查，對不斷發現的不足，進行有效改進，杜絕了同一問題的二次發生，使工作質量不斷提高，實現了規範化管理體系的持續改進。河北省石家莊市長安區檢察院、湖北省武漢市漢陽區檢察院等試點單位將質量管理體系有效轉化為在信息技術支持下的檢察隊伍、檢察業務、檢務保障相結合的規範化管理體系標準，形成了涵蓋各項檢察業務和各項檢察工作的體系文件，充分貫徹過程式控制制、系統方法和持續改進的科學管理原則，極大地提高了管理水平，提升了工作質量。　

　　——提高了工作效率。規範化管理體系文件雖然龐大，但涉及到每一項工作都相對簡單。檢察人員只要熟練掌握工作要求，就能得心應手地開展工作，提高工作效率。一方面，規範化管理體系規定了縝密的程序和細緻的標準，有效減少了工作過程中人為干預。有的試點單位檢察長說，試點之初，許多人認為操作規程和標準很繁瑣，會降低效率，但隨著檢察人員對標準熟悉程度和工作熟練程度的提高，工作效率大幅提升。據廣東省廣州市海珠區檢察院檢察長李善熾介紹，儘管單位工作量逐年增加，但規範化管理卻使檢察人員加班時間大大減少，目前加班時間只有原來的四分之一。另一方面，隨著網路技術在規範化管理過程中的充分運用，固化了工作流程，控制了工作環節，節省了人力資源，提高了工作效率。一些試點單位聯合開發了包括體系維護、業務管理、隊伍管理和事務保障的規範化管理軟體並有效運行，將檢察工作整合到一個軟體系統，大大提高了工作效率。　

　　——各項管理活動基本形成系統。許多試點單位在規範化管理過程中將體系審核與案件質量評查、檢務督察有效結合，規範化管理過程中所形成的記錄與檢察人員執法檔案融為一體，規範化管理過程中的溝通與反饋成為政治思想工作的形式和載體，規範化管理過程中的管理評審工作代替了年終總結和工作計劃，幹部管理、黨建工作也成為規範化管理體系中的主要內容。在許多試點單位，規範化管理體系已經基本涵蓋了全部檢察工作，初步形成了系統、科學、有效的管理體系。

　　背景鏈接

　　海珠樣本

　　廣東省廣州市海珠區檢察院作為高檢院確定的首批試點單位，從2007年起積極推行規範化建設，將各部門的職責、業務流程、質量要求嚴格按照《人民檢察院規範化管理體系指導性標準》進行分解、設計和整合，構建包括200多個工作程序和流程圖的檢察業務流程，確保檢察工作在制度和規範中運行，實現實體和程序公正。海珠區檢察院檢察長李善熾介紹，在職務犯罪偵查中，《刑事訴訟法》、《人民檢察院刑事訴訟規則》等僅對偵查過程進行了較為原則的規定，但事實上職務犯罪偵查涉及線索管理、初查、傳喚、拘留、取保候審、查詢、搜查、處理暫扣款物等幾十個具體流程。對這些具體流程進行規範很重要。「比如，我們對抓捕過程中幹警與涉案人員行進中的站位及在警車上的座位排序進行了細節規定，要求在車上兩個幹警左右夾住涉案人員，行進中三名幹警呈品字形等，以確保辦案安全。」　

　　李善熾告訴記者，「在試點工作中，我們逐步發現2007年5月發布實施的規範化管理機制文件體系操作規程與規範化管理機制所要求的『符合性、有效性、充分性』還有一段距離，存在進一步修改完善的空間。2008年5月，我們決心開展深化規範化管理機制運行工作，工作重點首先放在《操作規程》的修改完善上。經過近一年努力，我院形成了《操作規程》的第二版。該版《操作規程》包括241個具體操作規程、1627個工作環節。對於決策權、執行權、監督權的配置更為合理，其中院黨組、檢察委員會的決定權共43項，黨組書記的決定權7項，檢察長的決定權53項，分管檢察長的決定權113項，科長的決定權48項，經辦人的決定權27項。進一步明確各職能部門、各崗位的許可權和責任;合理整合資源，操作規程數量比第一版減少19個，文字量從50餘萬字減少到33萬字，實現了反貪局和反瀆局操作規程的合併;操作規程的規定也更加符合相關法律法規的最新規定。」　

　　蚌埠樣本

　　經過近一年的努力，安徽省蚌埠市檢察院規範化管理體系建設取得重要成果，2010年1月通過了高檢院政治部組織的審核組審核，這在安徽省檢察機關尚屬首家。　

　　該院積極推進管理體系建設，形成了由質量手冊、程序文件和16個部門操作文件，共165個操作規程和操作標準組成的質量管理體系。該院檢察長王永法說，檢察工作實踐中引入這一管理體系後，就將以前的「人管人」方式改變為「制度管人」方式，做到凡事有人負責，凡事有章可循，凡事有據可查，減少了人為管理的伸縮性。「一把尺子量到底，幹警們心服口服。」　

　　蚌埠市委常委、政法委書記巫希平高度評價蚌埠檢察工作:「近年來蚌埠市檢察機關依託現代管理理論，按照《人民檢察院規範化管理體系指導性標準》，建立並不斷完善規範化管理體系，向管理要效益，向規範要質量，進一步提高了法律監督能力和水平，向人民群眾提供了公正、高效、滿意的司法服務，得到了市委和人大的充分肯定。蚌埠市檢察機關率先開展規範化建設工作，在蚌埠市各級機關特別是政法機關帶了個好頭，對全市政治經濟的穩步發展、構建和諧的社會環境起到了巨大的推動作用。」