付子堂：黨內法規與國家法律的關係

黨內法規與國家法律的關係，是在理論和實務中都無法迴避的問題。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下稱《決定》)指出，要「注重黨內法規同國家法律的銜接和協調」。表明無論是將黨內法規定位成「軟法」，還是國家法治體系中的一部分，都面臨著與國家法律的關係處理問題。黨內法規與國家法律之間主要呈現以下五種關係。

價值取向的一致性

《決定》指出，建設中國特色社會主義法治體系，要「形成完備的法律規範體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系」。可以看到，黨內法規與國家法律在國家法治體系中呈現出一種價值同向性關係。兩者共存於中國特色社會主義法治體系中，在根本價值指向上一致。黨內法規是黨要管黨、從嚴治黨的制度依據和保障，目的是讓黨更好地為人民服務;國家法律是推進國家治理能力和治理體系現代化的制度依據和保障，目的是讓人民生活得更美好。「一切為了人民，是黨的領導和社會主義法治建設的基礎。」黨內法規和國家法律統一於人民利益福祉這一最高目標之下。正是在此意義上，習近平強調：「新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。」

規範對象的相融性

《決定》強調，依法執政「既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨」。可以看到，黨內法規著眼於全體黨員，體現黨的主張，規範黨組織的工作、活動和黨員行為，保證著黨的理想信念宗旨，是執政的中國共產黨黨員的行為底線;國家法律著眼於全體公民，體現國家意志，規範公民行為，是全體中華人民共和國公民的行為底線。二者並不相互排斥，反而相互支撐、相互融洽。這正是中國特色社會主義法治體系建設的要求。作為執政黨的黨員應當是公民中的優秀分子，對黨員的更加嚴格甚至苛刻的要求對於其他公民的向善向上具有示範意義。但在實踐中，有的黨內法規的規範對象不僅僅是黨組織和黨員，還包括其他公權力機關和公職人員，即使是《條例》頒布後制定的黨內法規也存在這樣的情況。如2010年7月11日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於領導幹部報告個人有關事項的規定》，規範的對象包括非中共黨員的副處級以上領導幹部;2013年11月25日，中共中央、國務院印發的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》第二條規定，本條例適用於黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關，以及工會、共青團、婦聯等人民團體和參照公務員法管理的事業單位。實際上，如果規範對象涉及黨組織和黨員以外的公權力機關和公職人員的，應該以國家法律的形式出現。

功能發揮的互補性

在國家治理體系中，黨內法規與國家法律發揮著具體而不同的功能。其實，早在蘇俄十月革命勝利之初，列寧就曾對執政黨和國家政權機關進行了區別，認為二者是兩個不同性質的組織，不能把黨的組織和國家機關的職能混為一談。1921年3月，在俄共(布)十大會議上，儘管列寧明確指出黨的代表大會所通過的決議對於整個共和國都是必須遵守的，但他更提醒人們注意：「我們不能立刻頒布一項法律。我們決議的缺點就在於它不完全是法律——在黨的代表大會上是不能制定法律的。」中國共產黨在國家事務中處於領導地位，規範黨內事務往往涉及政務。因而，很多黨內法規採取黨、政聯合發文的形式，旨在進一步加強黨的領導。為了建立健全黨的法規制度體系，提高黨的建設科學化水平，黨內法規在制定主體和規範對象上要嚴格符合《條例》的規定，實現黨內法規規範黨內事務，國家法律規範國家事務，明確二者在所規範的事務上的分野性。

文化倡導的層級性

《決定》指出：「黨規黨紀嚴於國家法律，黨的各級組織和廣大黨員幹部不僅要模範遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己。」可以看到，黨內法規在制度標準上要嚴於國家法律。借用著名法學家朗·L.富勒的學說，「如果說願望的道德是以人類所能達致的最高境界作為出發點的話，那麼義務的道德則是從最低點出發。」可以說，黨內法規體現了「願望的道德」，是社會高標準的道德;而國家法律則體現了「義務的道德」，是社會最低限度的道德。其實，兩種道德的背後都關涉人與人之間的社會關係。比較典型的例子是：《中國共產黨紀律處分條例》專門對嚴重違反社會主義道德的行為進行了相應規範，與此相比，國家法律對一些純道德行為並不作規範;另外，《關於領導幹部報告個人有關事項的規定》對領導幹部報告個人事項的義務進行了規定，與此相比，國家法律對普通公民個人事項的報告義務並不作要求。應該看到，黨內法規這樣的制度設計是與黨的先進性、純潔性直接相關的，與中國共產黨「是中國工人階級的先鋒隊」「同時是中國人民和中華民族的先鋒隊」直接相關。中國共產黨代表中國先進文化的前進方向，因此，就必須用黨內法規把「黨要管黨、從嚴治黨」落到實處，促進黨員、幹部更加嚴格地帶頭遵守國家憲法法律。

制度建設的銜接性

《中國共產黨章程》規定：「黨必須在憲法和法律的範圍內活動。」《條例》指出，制定黨內法規應當遵守「黨必須在憲法和法律的範圍內活動」的原則。可以看到，黨內法規是中國共產黨內部的規範，國家的憲法和法律為黨內法規進行了制度意義上的托底。正如習近平所指出的：「每個領導幹部都要深刻認識到，維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現。」對此，《綱要》提出了「憲法為上、黨章為本」的基本要求。以憲法為遵循，就是要保證黨內法規體現憲法和法律的精神和要求，保證黨內法規制度體系與中國特色社會主義法律體系內在統一;以黨章為根本，就是要按照黨章確定的基本原則、要求和任務，推進黨內法規制定工作。這不僅關係黨內法規與憲法法律是否相銜接，而且關係黨的主張和人民共同意志是否相統一。

總之，形成完善的黨內法規體系，有利於政治生態的凈化，有利於實現全面依法治國和全面從嚴治黨的統一。在這一歷史進程中，堅持「憲法為上、黨章為本」「注重黨內法規同國家法律的銜接和協調」，已經不僅僅是一個單純的法學理論命題，而且也是已經開啟的政治實踐道路。因此，首先在法治體系的視野里探析黨內法規問題，豐富其學理支撐，對於法學界尤其是法社會學研究領域，無疑具有十分重要的學術價值和實踐意義;認真研究黨內法規的話語源流、制度定位、體系架構及其與國家法律的關係，將其制度邏輯徐徐展開，無疑是一項有益的嘗試。

(作者為西南政法大學校長)

(摘自《中共中央黨校學報》2015年第6期)

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