碎片化
中國社保碎片化從大制度上劃分，中國目前的社會保險制度可以劃分為三四個，但在實際操作中，由於強烈的現實需求，即使在同一個大制度里，也存在諸多小碎片，例如，城鎮基本養老制度費率不統一，各種開發區基本養老制度不統一，農民工群體在不同地區被分割在不同的制度里，「大碎片」套「小碎片」的情況非常嚴重。
社保碎片化這裡僅以東部發達地區長三角的吳江(和東海)為例予以麻雀解剖①(見表1)。 截至2007年年末，吳江市全市戶籍總人口僅為80萬人，而登記外來人口則為76萬人。在這樣一個150多萬人口的縣級市，就存在著4種制度(養老)，即農保、土保、城保和公保(機關事業單位)，每個制度里又套著一些小制度。 1. 農保。在「農保」里，個人出資40%，市鎮兩級財政補貼60％；平均待遇水平每月100元左右，比農村最低生活保障線還要低一些。而在東海縣，「老農保」 農民的費率從2元到20元分為十個檔次，由農民自由選擇，但人均退休金僅僅為11.5元。在「新農保」里，每年每人最低繳費600元，多數農民實行 「811工程」，即個人出80％，鄉鎮財政補貼10％，村集體補貼10％；村幹部(黨支部書記、村委會主任、會計和鄉村醫生)實行「433工程」，個人拿 40％，財政補貼30％，集體補貼30％。 2.土保。「土保」即「土地換保障」制度，被征地農民絕大部分未納入城鎮社會保障體系，而是採取獲得土地補償款的辦法，一般是一畝土地是2萬元左右，大約僅能維持被征地農民7年的生活水平。吳江市征地農民生活保障水平標準是每人每月220元， 2007年7月後提高到240元。 3.城保。「城保」更為複雜，根據戶籍性質和企業性質分為3個不同費率：一是本地戶籍和僱用外地城鎮戶籍人員的單位按規定基數的19％繳費；二是僱用外地農民工的城鎮企業按上述基數的13％繳費；三是僱用外地農民工的開發區企業按10％繳費。劃入賬戶也比例不同，比如，外來從業人員個人和單位所有繳費全部劃入個人賬戶。費基也不同，比如，一般企業的費基下限為1180元/月(2007年)，而外商投資企業、民營企業可按不低於950元/月的標準繳納。 4.公保。「公保」即機關、事業單位養老保險。由於全國機關、事業單位社會養老保險沒有統一政策，吳江市的參保範圍、繳費基數、繳費比例、繳費方式、機構設置等都不盡一致。已參保單位職工退休由人事部門審批，由勞動保障部門負責發放養老金。參保範圍包括以下三類：一是差額撥款和自收自支事業單位中的在編在冊工作人員；二是全額撥款事業單位中的合同制工人以及行政機關行政附屬編製中的勞動合同制工人；三是2004年10月1日後全額撥款事業單位的新進在編人員。三類人員的單位繳費來源不同，贍養比變化很大，1996年剛建立時，在職與離退休人員的比例是4︰1，但機關、事業單位每年新增參保職工不到1％，退休人員的增長速度是8％，2008年在職與離退休人員的比例提高到2.8︰1。截至 2007年12月末，有364個機關事業單位，計7082名在職職工參加社會養老保險。享受社會養老保險待遇的有2629名離退休職工，目前累計滾存結餘 0.38億元，預計到2011年所有歷年積累基金將全部用完。 上述一個小小縣級市的「碎片化」狀況便如此令人眼花繚亂，如果將之放大到全國，那就可想而知了。 「碎片化」社會保險制度的危害 編輯本段回目錄中國社會科學院拉丁美洲研究所鄭秉文對此進行過深入研究，他認為「碎片化」的多種退休制度不利於社會和諧，建立農民工社保制度弊大於利。 1. 不利於社會穩定。多種退休制度並存必然導致多種退休待遇並存，進而導致不同退休制度和不同群體之間的相互攀比，容易產生社會摩擦和社會矛盾，不利於社會和諧與社會穩定。中國目前機關、事業單位與企業三個制度之間的退休金待遇差導致的不和諧就是一個例證。尤其近幾年來，已成為每年兩會代表批評的一個重要社會問題，成為社會媒體關注的一個熱點新聞，由此導致各級上訪的案件逐年增加，成為影響社會和諧與社會穩定的重要因素之一。 2.不利於社會公正。社會保障的一個重要特徵應該體現社會正義和社會公平。但在多種退休制度下，社會保障制度是建立在群體特徵的基礎之上，退休待遇差距很大，並且具有不斷拉大的趨勢。1990年，企業單位人均離退休費為1664元/月，事業單位和機關分別是1889元/月和2006元/月，差距不大，事業單位和機關人均離退休費分別比企業高出13.5％和20.6％。但是，到2005年，企業單位人均離退休費為8803元/年，事業單位和機關分別是16425元/年和 18410元/年，即事業單位和機關人均離退休費分別比企業高出86.6％和109.1％。②同班同學由於在不同的部門，退休金水平可能相差一倍甚至更多。農民工異地打工不能轉續社會保險關係所導致的「便攜性損失」也是社會不公正的典型表現。 3.不利於社會流動。社會流動又稱社會位移，是指個體從一種社會集團移向另一種社會集團、從一個部門移向另一個部門、從一個社會集團或部門內部的某個層次移向另一個層次的社會現象。所謂社會流動，其概念已經遠遠超出了農民工全國流動的範疇，還包括機關事業單位人員流動到企業、城鎮居民流動到農村、退休後異地養老等所有的社保關係轉續，還包括農村勞動力轉移過程中身份轉換時的社保關係轉續等。但在多種退休制度下，不但農民工難以轉續社保關係，就是機關幹部向私人部門、私人部門向公共部門、私人部門A城市向B城市，社保關係轉續都是難題。現階段是建國以來干群矛盾、社會矛盾、群體事件、社會衝突等最集中、最頻繁、最突出的歷史時期，中央提出構建和諧社會的戰略部署非常及時，非常英明。其中，保持良好的社會流動，是社會得以維持穩定的一個「排氣閥」，否則，在這個大轉型的偉大時代，沒有良好的社會流動將是威脅社會穩定的一個重要因素，社會流動如果由於社保制度而受到制約，社保制度就不但不能成為「穩定器」，反而會成為「火藥桶」。在全球化時代，國內勞動力要素流動是市場經濟的一個內在要求，大勢所趨，全國大市場的形成有賴於基本養老制度的配套和支持。 4.不利於提高社保資金運用效率。制度不統一不利於提高資金運用效率。這主要表現在兩個方面：第一是資金運用效率低下。一方面，制度收入形成了積累運用效率低下，繳費收入管理分散，地區之間很不平衡。橫向看，地區間不能調劑，縱向看，中央政府無法以豐補欠。例如，截至2008年年底，廣東省基本養老基金已滾存結餘2000億元，佔全國滾存結餘總額的1/4，但同時西部欠發達地區連年存在當期支付缺口，每年需要各級財政補貼。這就意味著，另一方面，財政資金運用效率低下。第二是養老基金分割在全國幾千個縣市級統籌單位，治理結構難以建立起來，投資策略的升級和優化難以實現，只能採取諸如協議銀行存款和購買國債的被動投資策略，回報率十分低下，根據審計署在2008年11月第三屆全國社保論壇公布的數據，多年來年收益率只有2％。在基金碎片化狀態下，社保基金積累越多，包袱就越大，投資損失就越大。2007年五險滾存累計已超過萬億，近五年來每年結餘1 000多億元。③可以預言，早晚有一天，巨大的社保基金滾存結餘也將成為一個難題，就像巨大的外匯儲備一樣，甚至繼外匯儲備而成為第二大保值增值難題。 5. 不利於控制財政風險。在世界上任何國家，福利剛性是一個鐵律：只要存在多種退休制度，退休待遇低的群體必然向高的群體攀比，最終必然就高不就低，「攀高拉齊」。從1991到2005年的15年間，機關單位人均離退休費的平均增長率是16.3％，而企業人均離退休費的平均增長率是10.9％，機關單位高出企業5.4個百分點；事業單位人均離退休費的平均增長率是15.8％，高出企業4.9個百分點。④為此，2007年中央政府決定，在已經連續三年上調企業退休待遇的基礎上，再連續上調三年。這項決定無疑體現了黨中央、國務院對廣大退休人員的親切關懷，縮小了企業退休待遇與機關事業單位的差距。但同時也為財政提出了三個方面的挑戰：一是對中西部和老工業基地的當前支付缺口加重了本來就不富裕的社保基金的負擔；二是對參加基本養老保險的雖然從基本養老保險基金中列支，長期內必將影響基金的財務可持續性，最終還是財政兜底的。三是地方道德風險導致待遇調整存在碎片化情況，蘊藏著潛在財政風險。雖然2007年12月 12日勞動保障部與財政部聯合頒發的《關於2008年調整企業退休人員基本養老金的通知》(勞社部發[2007]43號)明確規定，「按照2007年企業退休人員月人均基本養老金的10％左右確定」，但事實上，在全部29個省區中(包括深圳市，下同)，上調幅度大於10％的有26個，最低的為10％(3個省份)，其中上調幅度最高的是18.9％。全國平均增幅12％，高於規定的10％；全國平均上調122元，高於規定的100元；調整之後的替代率水平也高低不齊，最低的省份只有37％，最高的是60％(如果不算深圳的話)。⑤上述結果為次年調整埋下了相互攀比的伏筆，蘊藏著潛在的長期財政風險。 6. 不利於社保制度長期建設。統賬結合是一種部分積累制。由於待遇差的原因而導致的待遇上調，如果不得不由外部進行行政干預，人為地「盯住」某個指數(如這幾年來10％的人為上調幅度)，久而久之，不僅統籌部分的待遇計發公式的約束逐漸喪失，而且個人賬戶的作用也變得可有可無，賬戶比例的大小乃至做實賬戶的意義等都大打折扣，統籌與賬戶之間的界限越來越模糊，統賬結合的部分積累制特點越來越模糊，統賬結合存在著流於形式的可能性，甚至出現「制度蛻變」。對個人來說，繳費與待遇之間的聯繫逐漸鬆散起來，激勵機制受到弱化，制度收入會逐漸受到負面影響，進而影響到社保基金的支付能力。重要的是，當統賬結合制度出現流於形式的苗頭時，很容易形成一種「制度依賴」，進而演化為參保人的「心理依賴」。 7.不利於為拉動內需做出貢獻。在多種退休制度並存的情況下，由於待遇差是靠「外部政策」予以臨時調整，參保者退休待遇預期難以確定，透明性較差，制度難以識別，不僅影響政府的公信力，而且不利於參保者燙平消費周期的個人消費決策，進而不利於拉動內需。在外貿依存度高達70％的增長方式中，內需是今後十幾年經濟發展的一個關鍵。當前美國發生的金融風暴和世界經濟危機向人們昭示，社會保障制度應該成為穩定和擴大內需的一個制度保障。 8.不利於擴大覆蓋面。越簡單的制度越容易被公眾接受，越容易普及推廣。統賬結合本來就是一個十分複雜的制度，如果再加上多種制度並存，就顯得更加複雜，疊床架屋，令參保者無所適從。尤其對介於城鎮和農村之間的農民工來說，更顯得「亂」，這將不利於覆蓋面的擴大。養老制度覆蓋面狹窄，是目前最大的社會不公，不利於順利地實現到2020年基本建成覆蓋城鄉社保體系的目標。 9.不利於提高社保制度運行質量。眾所周知，全國社保系統經辦機構隊伍只有11萬～12萬人。以江蘇省東海縣為例，在全縣的縣、鎮 (鄉)、村三級農村養老保險網路中，全部適齡參保人口為50萬人，其中，縣農村養老保險處共有工作人員10人，人均管理5萬人，而縣農保大廳只有4人； 23個鄉鎮勞動保障事務所(加上一個開發區)共計66名工作人員，平均每個事務所不到3人；各村配備1名社會保障協管員。⑥即使在統一制度下，這種管理負荷就已經遠遠高於國外；如果再加上碎片式的退休制度，那就會增加成倍的工作量，不但極大地降低了本來就是粗放管理型的工作質量，而且增加了基層社保經辦機構在工作中的操作難度。比如，在同一工廠和辦公室對不同身份的識別，建立不同的勞動關係檔案，差錯率、訴訟案件、不同制度之間的轉換和制度交易成本非常大。 10.不利於社會融合與社會和諧。同工不同繳費，同工不同制度，同工不同待遇，這種「身份歧視」「制度歧視」「待遇歧視」將為制度運行帶來極大的交易成本和困難。在長三角和珠三角地區，同一個集體或單位的不同戶籍和不同身份的外來人員已經很難分得出來。但在碎片化制度下，其結果是把身份高低貴賤已經逐漸模糊的和諧群體又重新人為划出三六九等，強行歸屬為城保、農保、土保等不同的制度。這不僅為企業主增添了困難，而且不利於社會融合和社會和諧，強烈的社會排斥感和自卑感在農村戶籍的外來人員中會油然而生。 國外社保碎片化的經驗與教訓 編輯本段回目錄(一)起源：英國整合碎片成功的經驗 碎片化社保制度源遠流長，可以追溯到歐洲幾百年前的行業公會和基爾特主義(guilt)互助會，在兩百多年後的19世紀末，由德國開歷史先河，以國家立法的名義將之逐個「招安」，將之變成強制性的國家保險制度。這個以當時德國鐵血宰相俾斯麥命名的社保制度保留了碎片化管理的行業統籌特徵，在隨之半個多世紀里成為歐洲各國效法的模式。直到第二次世界大戰，俾斯麥模式一統天下的局面才被英國貝弗里奇模式所打破，從此俾式與貝氏兩個模式成為歐洲乃至全世界分析社保制度的兩個主要工具。起源於第二次世界大戰的貝弗里奇模式的特徵是試圖對俾斯麥模式的碎片化現狀進行整合，以建立起一個「大一統」的社保制度。可以說，除少許遺留問題以外，英國基本上完成了碎片整合的歷史任務，建立起一個「三統一」的社保制度，即統一國民資格、統一待遇比例、統一管理機構。這個「三統一」徹底摒棄了碎片化造成的社會歧視，為歐洲和全世界樹起了一個最新的標杆，很多已經採取俾斯麥模式的國家隨之效法，有的國家改革成功了，有的失敗了。北歐國家成功地建立起統一制度，而大多數西歐國家則比較完整地保留了傳統的碎片化制度。 (二)危害：法國碎片化制度整合失利的教訓 在第二次世界大戰後期，法國也曾試圖效法英國，對其碎片化制度進行整合，當時負責此項使命的拉羅克也想做法國的貝弗里奇，制訂了一個整合方案，但由於種種原因沒能如願，法國比較完整地保留了幾百年前留下的碎片化遺產。在戰後63年的時間裡，碎片化制度逐漸顯現其缺陷，即待遇水平存在差距，福利剛性導致攀高拉齊，致使財政不堪重負。歷屆政府均信誓旦旦，試圖削減山頭，「向下」拉齊福利水平，但始終沒有成功。尤其是最近十幾年來，養老保險制度改革已成為新政府上台後列入其議事日程的第一要務，但其結果是，每次改革都引發全國性的示威遊行，兩屆總理直接或間接為此而下台。鐵路等享有養老保險特權的「小制度」甚至每隔二年左右便發動一次全國性的大規模社會運動，主動迎擊國家的改革行為，小規模的罷工、遊行、示威、街頭政治越來越頻繁和密集，年年不斷，月月發生。為此，筆者專門查閱了2008年1月1日至12月31日法國主要報刊，粗略統計的結果是，與福利待遇有關的罷工和遊行示威就多達100多次，即平均每周兩次。⑧ (三)經驗：美國一起步就建立一個統一社保制度的重要啟示 美國1935年通過《社會保險法案》時，一起步建立的就是一個統一的社保制度，而不是以行業和企業為基礎的碎片化制度。雖然當時美國經濟發展水平與歐洲差不多，也呈現較為明顯二元結構，但是，它並沒有重蹈歐洲覆轍，重走歐洲老路，而是另闢蹊徑。雖然在建立之初其覆蓋對象包括所有私人部門，大多數公務員沒有加入進來，直到20世紀80年代才完成了對全國公務員的覆蓋任務，但是，總體來說，美國的制度並沒有步英國的「先碎片後整合」後塵，也沒有像法國那樣建立一個「碎片式打補丁」的制度並沿著其路徑依賴而難以自拔，而是走出一條「漸進式大一統」的特色道路，最終完成了統一之路。從這個意義上說，我們可以說，美國從一起步就建立起一個統一制度。 英國的「先碎片後整合」、法國的「碎片式打補丁」、美國的「漸進式大一統」改革道路是三個截然不同的改革路徑。由於歷史的局限性，英國和法國的碎片制度是歷史遺產，如果說他們是被動的接受者的話，那麼，美國1935年才建立的社保制度就帶有相當的主動性，它在吸取英法當時碎片化教訓的基礎之上，一起步就建立起一個統一制度，通過「漸進式大一統」的改革路徑，到80年代最終完成了統一任務。 (四) 比較：歐美之間社保制度巨大差異性是歐不如美的重要原因 英國、法國和美國為代表的三個不同改革路徑的效果是不同的。美國的大一統制度為其社會穩定做出了重要貢獻。半個世紀以來，我們從未發現美國因社保問題而引發的社會不穩定的記錄，但相比之下，法國半個多世紀以來則飽嘗碎片制度的苦頭，即使英國的碎片已在1946年經過整合，但也還遺留一些痕迹，時常引起社會動蕩。比如，英國2006年3月28日，150萬地方市政員工舉行了24小時大罷工，他們走上街頭舉行示威遊行，抗議政府提高退休年齡的計劃，這是英國自 1926年大罷工以來規模最大的一次全國性罷工。也是在這同一天，隔海相望的法國也發生了青年騷亂，一多半大學罷課，抗議《首次僱傭合同法》的實施，警方出動大批警力，強行驅散巴黎中心罷課學生。這是十幾年來發生的最大的學生運動之一⑨。 如果假設美國1935年的社保法沒有建立一個統一制度，而是權力下放到各州，50個州由50部法律構成，存在50個高低不平的養老制度，那麼，70多年後的今天，美國社保制度必定也像法國那樣，既是一個離不開的社會安全網，也是一個燙手的山芋，成為社會動蕩不安的火藥桶。英國的案例說明，碎片整合的時間越早，成功的可能性越大；法國的案例顯示，碎片整合的時間越晚，整合的難度越大，甚至不可能；美國的事例說明，一起步就建立一個統一制度，是一個最理想的境界。論「碎片化」政府管理模式及其改革路徑——「整體型政府」的分析視角譚海波 蔡立輝 【摘要】："碎片化"指向的是政府部門內部各類業務間分割、一級政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況。"碎片化"政府管理模式的形成經歷了一個較長的歷史時期,並有其獨特的歷史條件和社會背景。以專業分工、功能分割、層級節製為特徵的"碎片化"政府管理模式在工業化時代體現了效率和理性,但20世紀90年代後,隨著網路信息技術的迅速發展和普遍應用以及服務型政府理念的提出和踐行,該管理模式日益暴露出其固有的弊端。"整體型政府"正是針對政府管理模式中日益嚴重的"碎片化"問題而提出的一種新型治理模式。構建整體型政府需要從機構、信息資源、業務流程、服務與溝通渠道等方面加以整合。 譚海波：論「碎片化」政府管理模式及其改革路徑 譚海波，蔡立輝 【該文章閱讀量：85次】 【字型大小：大 中 小】 摘 要:「碎片化」指向的是政府部門內部各類業務間分割、一級政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況。「碎片化」政府管理模式的形成經歷了一個較長的歷史時期,並有其獨特的歷史條件和社會背景。以專業分工、功能分割、層級節製為特徵的「碎片化」政府管理模式在工業化時代體現了效率和理性,但20世紀90年代後,隨著網路信息技術的迅速發展和普遍應用以及服務型政府理念的提出和踐行,該管理模式日益暴露出其固有的弊端。 「整體型政府」正是針對政府管理模式中日益嚴重的「碎片化」問題而提出的一種新型治理模式。構建整體型政府需要從機構、信息資源、業務流程、服務與溝通渠道等方面加以整合。 關鍵詞:碎片化;整體型政府;整合 中圖分類號:C93;D6 文獻標識碼:A 文章編號:0257-5833(2010)08-0012-07 作者簡介:譚海波,中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生,五邑大學管理學院講師;蔡立輝,中山大學政治與公共事務管理學院教授、博士生導師 (廣東 廣州 510275) 「碎片化」政府管理模式形成於工業革命時代,其專業分工、功能分割的古老理念在一個多世紀的管理實踐中產生了積極的貢獻,同時也導致了諸多流弊。20世紀70年代末,西方各國新公共管理運動所採取的一些分散化、分權化的改革措施,在某種程度上加劇了政府管理「碎片化」的狀況。20世紀90年代中後期,西方國家繼新公共管理改革之後進行了第二輪政府改革運動。在對傳統官僚制和新公共管理改革進行深刻反思的基礎上,「整體型政府」(Holistic Government)開始成為一種新的改革趨勢和動向①。在網路化、信息化發展和普遍應用的今天,為適應網路化、信息化社會發展的要求,更好地滿足數字時代公眾對政府公共服務的多元需求,「整體型政府」無疑是一種理想的政府管理與運作模式。構建「整體型政府」必將成為打破政府分割的一種管理革命。 一、「碎片化」政府管理模式的形成 「碎片化」,原意是完整的東西破碎成諸多零塊。它最先在傳播學中使用,是描述社會傳播語境的一種形象性說法。西方學者李侃如(Lieberthal.K)、蘭普頓(D.M.Lampton)等用「碎片化」來描述有關中國的決策體制,強調政府各部門的官僚會根據其所在部門的利益進行政策制定或影響政策制定過程,中央政府各部門之間、中央和地方政府之間、各級地方政府之間通過在項目談判中的爭論、妥協、討價還價,最後才制定出公共政策 參見Lieberthal , Kenneth G.& David M. Lampton,Bureaucracy , Politics and Decision:Making in Post-Mao China,Berkeley : University of California Press,1992,p.278. 如今,「碎片化」一詞廣泛運用於技術領域、社會領域和政治領域。在政府管理領域,「碎片化」指向的是部門內部各類業務間分割、一級政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況。「碎片化」政府管理模式的形成和發展經歷了一個較長的時期。 (一)萌芽階段 大多數學者一般都把18世紀大英帝國工廠制度的出現定義為複雜組織的起點。生產資料及勞動力在工廠集中、專業化勞動分工、管理專業化、工廠和設備的經濟回報等是經濟學家亞當?斯密研究的重要內容。亞當?斯密在1776年出版的《國富論》中,滿腔熱情地表達了自己的一個新觀點,「勞動生產率上最大的增進以及運用勞動時所表現的更大的熟練、技巧和判斷力,都是分工的結果」 [英]亞當?斯密:《國富論》,郭大力、王亞南譯,商務印書館1981年版,第5頁。 他在一個專門製造大頭針的工廠研究了兩種類型的生產形式:工匠生產和將工作分割成細小的、狹窄的任務的團隊生產。結果表明,那種細分了勞動分工的團隊生產表現出高得多的生產效率。這個分工出效率的原理在以後的社會生產中得到了極大的證明和應驗。19世紀中期,工業革命中湧現出來的各種新發明和新技術為勞動專業分工在社會各領域的擴展提供了更為堅實的社會條件,傳統的「通才式」工匠生產方式逐漸讓位於基於專業分工而形成的工業化大生產。在工業化模式的影響下,政府組織結構逐漸按照亞當?斯密在《國富論》中提出的分工原則進行設計,開始以各種劃分為特徵,形成大規模、組織化的政府職能部門。 (二)形成階段 19世紀末20世紀初,隨著工業革命的進一步發展,一群工程師開始運用科學方法來杜絕工廠和組織中的浪費和低效率現象,並通過財務核算、成本控制以及激勵工人的利潤分享計劃來提高勞動生產率,組織中的專業化和分工化傾向進一步得到了強化 參見[美]拉塞爾?M.林登《無縫隙政府——公共部門再造指南》,汪大海譯,中國人民大學出版社2002年版,第24頁。 此時,出現了以泰勒為代表人物的「科學管理理論」。泰勒對不同工廠的絕大多數處於生產第一線的工人進行了科學的時間和動作研究,其目標是把工作分解為能夠被那些只接受了極少教育的工人迅速掌握和完成的最簡單任務。為了使工廠的工作流程達到合理化,他還提議設立一個由高度專業化的「職能領班」組成的計劃部門。泰勒的工作進一步推動了管理活動朝著勞動分工、專業化、嚴格控制以及計劃者與執行者分離的方向發展。在科學管理理論的影響下,早期的行政學者如懷特、威洛比、古利克等人開始探索公共行政的一般原則和原理,專業化分工、管理層次與幅度、統一指揮等原則在郵政、教育、衛生保健、警察工作等政府部門的工作中得到了廣泛的應用。 與此同時,為適應工業化大生產對組織理論的需要,韋伯(Max Weber)提出了著名的「官僚制」理論。官僚制組織體系的特點是:合理的分工,等級森嚴的權力體系,依照規程辦事的動作機制,形式正規的決策文書,組織管理的非人格化,適應工作需要的專業培訓機制,合理合法的人事行政制度 參見丁煌《西方行政學說史》,武漢大學出版社1999年版,第83-86頁。 根據這些原則,官僚制能夠成為層次結構分明、規章制度嚴格、職權職責明確、各級官員稱職的行政管理體系。韋伯堅信,「推進官僚制度的決定性理由一直是超過其它組織形式的純技術優越性……精確、速度、細節分明……減少摩擦、降低人和物的成本,在嚴格的官僚制治理中,這一切都提高到最佳點」 引自[美]文森特?奧斯特羅姆《美國公共行政的思想危機》,毛壽龍譯,生活?讀書?新知三聯書店1999年版,第37頁。 在工業化時代,人們普遍認為官僚制意味著組織方式的理性和效率,是指揮和控制現代社會最有效、最標準的方式。它給政府帶來的邏輯規範就像裝配流水線給生產企業帶來的邏輯規範一樣。這種基於專業分工、等級制管理的官僚制組織形式雖然曾遭到過不少批評和詬病,但在20世紀80年代以前一直佔據著公共行政的正統地位。 (三)發展階段 20世紀70年代末,針對傳統官僚制機構臃腫、效率低下、反應遲鈍等弊端,西方各國先後開展了以「政府再造」為內容的新公共管理改革運動。新公共管理改革的一個基本思路就是大量借鑒工商企業的管理方法(私有化、分權化、市場檢驗、強制性競爭等)對政府組織進行改造,從而達到提高行政效率、改善公共服務質量的目的。在政府管理模式方面,形成了所謂的「企業家政府」組織模式。「企業家政府」的核心理念就是把合理利用資源、注重效率的企業家精神移植到政府管理中來。在內容上,無論是奧斯本提出的政府再造10項原則還是彼得斯提出的政府未來治理的4種模式,其突破性的變革在於大量建立執行機構或半自治性的分散機構,讓它們負責公共項目的執行和公共服務的提供。從而使政府組織結構從大型化、合理化、垂直整合等級的官僚制組織模式轉向分散化、獨立化、分權化和靈活性的組織模式。 二、「碎片化」政府管理模式的流弊 「碎片化」政府管理模式的形成有其獨特的歷史條件和社會背景。基於專業分工、層級節制的政府組織結構在工業化時代體現了效率的原則和理性的價值。官僚制一度成為理性組織的代名詞。20世紀70年代中後期,新公共管理運動在西方國家蔚然興起,並取得顯著成效,但其採取的分散化、分權化的改革措施在某種程度上卻加劇了政府管理「碎片化」的狀況。20世紀90年代後,隨著網路信息技術的迅速發展和普遍應用,「碎片化」的政府管理模式日益暴露出其固有的弊端。佩里?希克斯認為,從功能上講,碎片化的治理存在著讓其他機構來承擔代價,互相衝突的項目,重複導致浪費並使服務使用者感到沮喪,在對需要做出反應時各自為政,公眾無法得到服務,或對得到的服務感到困惑等問題,所有這些問題正是治理中的一些協調、合作、整合或整體性運作企圖解決的 參見竺乾威《從新公共管理到整體性治理》,《中國行政管理》2008年第 10期。 (一)分工過細導致流程破碎、組織僵化 適當的分工可以提高行政效率,但對哪些事情進行分工是有分類要求的。「存在著固定的、通過規則即法律或行政規則普遍安排有序的、機關的許可權的原則」 [德]馬克斯?韋伯:《經濟與社會》(下卷),林榮遠譯,商務印書館2006年版,第278頁。 而分工過細意味著一個業務流程涉及若干職能部門和環節的處理,一項簡單的工作也要被拆分成一系列繁瑣的活動,專業化分工越來越細,工作環節越來越多。因此一個完整、連貫的業務流程往往被分割成許多支離破碎的片段,造成了相互隔離的部門壁壘,增加各個業務部門之間的交流,使得整個過程運作時間長、協調成本高,還容易造成多頭指揮,令下屬無所適從。「我們大部分政府和商業組織建立的原則是勞動分工、專業化、標準化、明確的等級制度、個人責任、可互換的零部件和員工,這些原則產生了以隔離為特徵的高度分散的組織:部門之間的隔離,部門與職員的隔離,機構和顧客的隔離,機構和供應商以及賣主的隔離。」 [美]拉塞爾?M.林登:《無縫隙政府——公共部門再造指南》,汪大海譯,中國人民大學出版社2002版,第18頁。 這種相互隔離和自我封閉使組織的靈活性大為下降,很難適應快速多變的信息化社會環境,也無法對服務對象的需求作出快速、及時的反應。 (二)部門林立導致本位主義、整體效率低下 按照職能分工的原則,政府由諸多不同的部門組成,每個部門各司其職、各管一事。而各個部門都有其自身的利益追求,在執行任務時,它們往往從本部門的實際利益出發,精心構思自己的行為,容易忽視整個組織的使命,甚至使部門或個人的目標凌駕於整個組織的目標之上。這就不可避免地會出現本位主義、「有利爭著管、無利都不管」、互相推諉的現象。此外,以職能為中心、功能分割、「鴿籠式」的部門設置,或許能夠實現局部效率的提高,但對於組織的整體效率卻是一種妨礙。正如皮埃爾?卡藍默在《破碎的民主》一書中所說:「眼下的治理與科學生產體系一樣,基於分割、隔離、區別。職權要分割,每一級的治理都以排他的方式實施其職權。領域要分割,每個領域都由一個部門機構負責。行動者分割,每個人,特別是公共行動者,都有自身的責任領域。對明晰的追求,出發點是好的,即需要區分權力、明確責任,但是當問題相互關聯時,當任何問題都不能脫離其他問題而被單獨處理時,這種明晰就成了效率的障礙。」 [法]皮埃爾?卡藍默:《破碎的民主:試論治理的革命》,高凌瀚譯,生活?讀書?新知三聯書店 2005年版,第11頁。 (三)專業化勞動導致員工技能單一、適應性差 「碎片化」政府管理模式強調對人員實行專業化的勞動分工。而建立在細緻分工基礎上的單調、機械的專業化勞動往往限制了個人潛能全面、充分和創造性的發展,員工的勞動被同化於標準化產品的生產之中,不再帶有個人的印記。公務員如同官僚機器上的一顆螺絲釘,固守著各種規章制度,在各自職責範圍內長期從事某一種或一類單調的工作。這就使得工作人員的技能過於單一,如同凡勃倫所說的「受過專業訓練的無能」,很難適應複雜多變的社會要求。因此,建立在專業化分工、層級節制和非人格化管理基礎上的官僚體系最終導致了「新的奴役鐵籠」。如馬克思所說,勞動逐漸成為外在於勞動者的一種「異化」,從而破壞了工作本身的趣味性。「狹隘的求同現象,對個人進取心和創造性的限制,難以忍受的一致服從,稱職但並不出色的工作表現,以及同樣的自鳴得意……這樣,工作變成了乏味的例行公事。」 [澳]歐文?休斯:《公共管理導論》,彭和平等譯,中國人民大學出版社2001年版,第51頁。 這種局面導致公務員普遍缺乏積極性、主動性,責任感差,服務意識淡薄,嚴重影響了政府的工作效率和外在形象。 (四)管理驅動導致對公眾的服務意識不強、服務效能不高 「碎片化」政府管理模式遵循「管理驅動」的邏輯,即在公共事務的管理活動中,以自身管理的便利為出發點,並非以企業和公眾等服務對象的利益為導向。在傳統官僚體制下,提供什麼樣的公共服務,提供多少,一般都是由官僚自身來決定。企業和公眾對政府提供的公共服務常常處於一種被動接受的狀態。龐大的政府機構各有自己的規章制度、行為方式與辦事要求,它們常常以這種或那種方式影響公眾和企業的活動。公眾、企業為了實現權利、履行義務而與政府之間發生的聯繫,常常要經過若干個部門過於繁瑣和複雜的手續,而按層級傳遞信息、書面審核以及按部門職能逐一審批的工作方式,使公眾花費大量的時間和精力去排隊等待,嚴重妨礙了社會公眾獲取政府公共服務的效率。此外,人們對政府提供的公共服務幾乎沒有選擇的餘地,更談不上享受個性化的服務。 三、整合取代「碎片化」:「整體型政府」管理模式的構建 構建「整體型政府」是20世紀90年代中後期西方國家繼新公共管理運動之後第二輪政府改革運動的新舉措,是在數字時代的背景下,對傳統官僚制和新公共管理改革所形成的「碎片化」政府管理模式進行深刻反思而提出來的。克利斯托弗?波利特(Christoppher Pollit)在綜合相關文獻的基礎上揭示了「整體型政府」的深刻內涵:排除相互破壞與腐蝕的政策情境,更好地聯合使用稀缺資源,促使某一政策領域中不同利益主體團結協作,為公民提供無縫隙而非分離的服務 Christoppher Pollit,「Joined - up Government: a Survey」,Political Studies Review,2003 (1),p.135. 構建「整體型政府」需要從機構、信息資源、業務流程、服務與溝通渠道等方面加以整合 在希克斯看來,整合(integration)不同於協調,協調指的是確立有關合作和整體運作、合作的信息系統、結果之間的對話、計划過程以及決策的想法,而整合指的是通過確立共同的組織結構和合併在一起的專業實踐與干預來貫徹執行這些想法。參見竺乾威《從新公共管理到整體性治理》,《中國行政管理》2008年第 10期。 (一)機構整合:建立以聯合為特徵的組織結構形式 「整體型政府」改革所形成的組織結構形式通常被稱為「聯合岬」( joined-up-ness)。它打破了傳統政府管理模式中分散化、功能分割、各自為政的管理和服務方式,專業分工、等級森嚴的金字塔組織結構開始逐步轉變為以流程為中心的由多個工作團隊組合而成的扁平化網狀結構。因此,「聯合」(joined-up)是 「整體型政府」組織機構的一個基本特徵。這種聯合既包括政府內部各個職能部門之間基於業務流程形成的相互協作,也包括政府作為整體在公共服務供給層面與非營利性組織、私營企業或社區之間合作而形成的夥伴關係。兩種聯合方式的共同特點就是在公共服務中鼓勵跨越組織功能邊界進行交互活動和評估各種觀點、視角和革新差異的價值,為跨公共服務機構的協作,以及社區、企業、學術和政府組織之間的合作和雙向交流創造有利的條件,從而拓展政府組織的公共服務職能與社會管理職能的空間 參見曾維和《當代西方「整體政府」改革:組織創新及方法》,《上海交通大學學報》(社科版)2008年第5期。 英國學者湯姆?林(Tom Ling)從實用主義類型學出發,對西方各國「整體政府」改革的實踐與經驗進行總結,歸納出一種最佳實踐的「整體型政府」組織模式(見圖1) 引自Tom Ling,「Delivering Joined-up Government in the UK Dimensions, Issues and Problems」,Public Administraion,2002(4),pp.25-42。 該模式包括四個「聯合」子集,即「內、外、上、下」四個維度:「內」是指組織內部的合作,意味著一種新的組織結構形式,它的「聯合」途徑包括新的組織文化、價值觀念、信息管理、人員培訓等;「外」是指組織之間的合作,意味著一種跨組織的工作方式,它的「聯合」途徑包括分享領導權、共同預算、融合性結構、聯合團隊等;「上」是指組織目標的設定自上而下以及對上的責任承擔,意味著一種新的責任和激勵機制,它的「聯合」途徑包括以結果為導向的目標分享、績效評估、公共服務協議等;「下」是指以顧客需要為服務宗旨的公共服務供給過程,意味著一種新的公共服務供給方式,它的「聯合」途徑包括聯合磋商,參與、共享顧客關注點,共享顧客界面,等等。 (二)信息資源整合:形成以共享為特徵的信息運行機制 傳統的資源如勞動力、土地、資本和自然資源支撐了20世紀的發展。20世紀70年代以後,隨著信息系統和網路技術的發展,信息作為一種資源在社會經濟中的作用越來越重要。在「碎片化」政府管理模式下,一方面,政府信息資源的產生、加工、存儲、利用與傳播均由 不同部門實施,相同的信息往往在不同的部門都要進行存儲、加工和管理,這其中存在著很多重複性勞動;另一方面,在政府信息化進程中,不同政府部門的系統可能是由不同的系統集成所完成;由於各部門未統一考慮數據標準或信息共享問題,往往圍繞單項業務而引進孤立的應用程序,這使得各部門比較注重自己「系統」內部的信息化建設,注重與本部門職權有關的信息採集和保護。而各部門信息系統之間卻互不相通,資料庫無法銜接,造成信息割據及分散管理的局面,從而形成了一個個所謂的「信息孤島」。政府信息資源整合就是要打破政府信息資源開發的孤島狀態,以社會和公眾的需求為導向,採用科學的管理方法,實現政府信息資源的全方位共享和開發效率的最優化,從而使整個政府信息服務過程系統化、規範化。 政府信息資源的共享,是政府信息資源管理和開發利用工作的重要內容,也是政府信息資源整合的關鍵所在。信息資源在政府部門內的廣泛共享,使分散在不同信息資源生產領域的生產者不必重複進行信息的生產活動,用較低的代價來分享其他信息生產者生產的信息,從而避免信息 圖1 最佳實踐的整體型政府組織模式圖 資源的重複採集和開發,有利於降低行政成本,提高行政效率。為此,要按照各種不同的服務需求,形成以人口基礎信息庫、法人單位基礎信息庫、自然資源基礎信息庫、宏觀經濟資料庫、公眾及企業信用資料庫等為基礎的信息資源共享資料庫。並以電子化網路化管理方式為基礎,實現資源的在線申請與調度。此外,還要建立政務信息公開和面向社會服務的基本制度,制定政府信息資源管理者諸如信息採集、信息交換、信息公告、信息網路建設實施標準,以保證政府信息在政府機構內部實現暢通流轉、充分共享。 (三)業務整合:再造以協同為特徵的行政流程 業務整合建立在流程的設計和再造基礎之上。「碎片化」政府管理模式固守以職能為中心的觀念,按照不同的職能把業務流程劃分為若干小段,使原本完整和連貫的流程消失在具有不同職能的部門和人員之中,從而導致多頭指揮、協調困難,影響整體作業效率。行政流程再造要求以流程為中心徹底打破部門界限,以全局最優為目標來設計和優化流程中的各項活動。也就是說,政府業務流程按照工作完成的自然順序而非人為的硬性直線順序來安排,依據共時性和網路化的協作關係和結構來運作,最終達到政府各部門之間業務的虛擬整合和網路化協同辦公。 行政流程再造客觀上要求實現以數據響應為核心的政務協同。即公眾的服務請求被看成數據請求,政府的應答被看成是數據響應,當公眾的服務請求涉及到多個政府部門的時候,系統會將這一請求自動分發到相關部門,相關部門依據各自的職能許可權對同一個服務請求同時應答。把公眾服務請求的處理過程看成是數據響應的過程,可以大大簡化部門之間錯綜複雜的關係,使政府內部的上下級和部門之間的業務關係由原來的單純行政機制轉變成平等的協同服務關係。圍繞公眾的服務請求(相當於企業中的「訂單」),政府各部門、上下級和崗位之間形成相互咬合、自行調節運行的「服務鏈」。在網路空間上,作為「服務鏈」的一個節點,每個部門或個人實際上是在收到訂單後的規定時間內提供一個響應數據。因此「服務鏈」變成了一個「服務響應數據鏈」,從而在數據資源共享的基礎上實現網路化的協同辦公。 (四)服務與溝通渠道的整合:構建以整體為特徵的公共服務平台 傳統的政府服務提供方式是分散化、部門化的,流程的設置依照單一直線的先後順序,需要公眾來回奔跑於各個職能部門之間,政府呈現的是一種高高在上而又支離破碎的面貌。如何通過網路信息技術的運用和行政業務流程再造的有機結合來改變這種分散的、各自為政的提供公共服務的方式,使公眾和企業能夠在統一窗口實現「一次性」提交和辦結,成了建設整體型政府的重要內容。構建以整體為特徵的服務平台,意味著政府部門可以通過統一入口的信息網路服務平台,為公民、法人和其他組織提供一體化、整體性的便捷服務。 基於電子政務模式的「一站式」網路化服務是實現服務和溝通渠道整合的重要途徑。「一站式」網路化服務平台,可以讓公眾通過政府門戶網站、政府服務熱線等多種溝通途徑聯繫,比如公眾可以登陸政府門戶網站,選擇相應入口,通過幾次點擊找到自己所需要的內容,然後根據自己的需要提出一項業務請求,在網上查詢了解相關法律法規後,按要求或填報表單,把材料提交給一個「虛擬政府」。「虛擬政府」會自動將客戶的資料分發給各相關部門,並在規定的時間內監督其審批。這樣,公眾可以足不出戶就能享受到政府提供的服務,而且公眾無需面對具體的各個部門,只需面向一個代表政府的網路平台;公眾無需關心所需辦事是由哪些部門辦,只需關心需要什麼服務、是否合乎法律規定,能夠及時查詢到辦理的進度。從而實現「一門受理、轉告相關、同步審批、限時辦結」的功能。 結語 阿爾文?托夫勒在1980年寫道:「我堅信我們今天已經處於一個新的綜合時代的邊緣。在所有的知識領域……我們都可以看到對大思路、對普遍理論以及對將零碎的部分重新整合為整體的回歸」 Toffler,A.,The Third Wave,New York:Bantam Books,1980,p.130. 在當今網路信息技術迅速發展和普遍應用的數字化時代,「通過清除內部障礙、組建職能交叉的團隊、為顧客提供一步到位的信息和服務,以及以一種綜合的而不是分散、常人的眼光評估自身的工作,我們最優秀的組織確實正在將支離破碎的部分重新整合為一個整體」 [美]拉塞爾?M.林登:《無縫隙政府——公共部門再造指南》,汪大海譯,中國人民大學出版社2002版,第5頁。 在政府管理領域,打破「碎片化」模式下的組織壁壘和自我封閉的狀態,強化政府部門之間的合作和協調,促進政府信息資源的共享,加強政府服務方式和渠道的整合,構建無縫隙、一體化的「整體型政府」,已成為當前國際公共行政改革的一種新趨勢。胡錦濤總書記在十七大報告中提出,要「加大機構整合力度,探索實行職能有機統一的大部門體制,健全部門間協調配合機制」胡錦濤在黨的十七大上的報告:《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮鬥》,單行本,人民出版社2007年10月版。 應當說大部門體制的改革在某種程度上正是構建「整體型政府」的一種初步嘗試。當然,「整體型政府」建設是一項涉及到政府管理理念轉變、職能重組、利益調整、技術支持、公眾參與等各種複雜因素的系統性工程,要克服許多困難和障礙。打破政府分割的革命不可能一蹴而就,但這絲毫不能削弱我們對其寄以前瞻,並以一種漸進的、逐步優化的方式加以推進的努力。 評審意見: 本文比較系統地分析了「碎片化」政府管理模式的形成及其弊端,提出了整合機構、信息資源、業務流程、服務與溝通渠道等方面以構建「整體型政府」的思路。作者觀點非常鮮明,論證也較充分,行文流暢,寫作符合學術規範。 作者在初稿的基礎上,做了進一步的完善,如分析了構建 「整體型政府」這一國際公共行政改革的新趨勢與傳統公共行政以及新公共管理之間的關係,並非將後者視作是對前者的簡單否定,而是認為後者是對前者的反思與揚棄,這表明作者對這一問題的認識更為全面。 評審專家: 金太軍,蘇州大學公共管理學院院長、教授、博士生導師
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